对市场监管综合执法改革的一些思索与建议
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....市场监管综合行政执法改革既是国家治理体系和治理能力现代化的需要，更是中华民族伟大复兴征程中政府机构改革的必由之路，这项改革包含着党中央国务院的高度重视和精心顶层设计。但是改革的路上怎会一路坦途、一蹴而就，难免会出现这样那样的挑战和困难，这就需要我们提前预见，未雨绸缪，作出周密准备和谋划。比如说，由原工商、质监、食药监、物价、知识产权等多个部门的执法人员合并组建而成一支执法队伍，短期内会存在思想不完全统一、工作作法不完全一致的现象。比如说，当前食用农产品检出农残超标以及违禁物质的现象频发，媒体舆论关注度高，群众焦虑感强，执法人员失职渎职风险大。
比如说，职业投诉举报人缠诉滥诉多，挤占一定的行政资源。比如说，市场监管领域法律法规规章多达数百部，一名执法人员难以全部掌握。还比如说，有些地方仍存在执法车辆、执法记录仪、便携式电脑打印机等基础性辅助设施不能满足执法办案需要的情况。
有鉴于此，笔者试对改革过程中如何更好地迎接挑战、克服困难展开思索并提出一些建议，以供市场监管同仁们参考和批评指正。
一、加强队伍的政治能力建设
市场监管综合行政执法改革不仅是国家治理体系和治理能力现代化的需要，还是解决我国现阶段人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的需要。因此，市场监管综合行政执法队伍从一成立起其宗旨就是为人民服务，执法工作中应当牢牢把握为人民服务这根主线。不仅如此，每一名普通执法人员也要树立为人民服务的坚定理念，要在执法办案、法律执行中坚持党和人民利益为上的行为标准，从有利于党和人民利益的角度出发去执行法律、办理案件。
这需要大力加强队伍的政治能力建设，关键是加强党支部的建设。革命战争年代，“支部建在连上”为极大增强军队战斗力发挥了重大作用。和平年代，食品药品特种设备等重点领域违法行为查办同样是一场没有硝烟的战争，因此强化党支部的政治功能、抓好执法人员的思想政治工作、增强执法人员的组织纪律性很重要。一是党支部要按照《中国共产党党支部工作条例（试行）》、《中国共产党党员教育管理工作条例》的规定发挥教育党员、管理党员、监督党员的作用，不断提升执法人员的思想政治素质，增强执法人员的党性修养，确保执法人员在执法中保持清正廉洁、公平公正。二是党支部要带领工会、共青团等群团组织开展有意义的活动，要开展爱国主义参观学习等红色活动，还要开展办案技能比武等业务竞赛活动，通过活动增强执法人员创先争优的荣誉感，也让来自原工商、质监等不同部门的执法人员迅速地增进了解，加强沟通，让市场监管综合行政执法队伍这个“大杂烩”集体较快地增强集体凝聚力。三是发挥党支部、党小组、工会小组等最接近普通执法人员的基础组织作用，要善于发现、分析执法人员思想动态，及时针对性地做好心理疏导或者思想政治工作。
二、加强执法人员的综合能力建设
一是加强对行政法基本原则的理解掌握。行政执法部门经常举办法律知识培训，但对法律法规培训的为多，关于法学原理、行政法基本原则的培训还不够。行政法基本原则是行政法的基本价值观念，贯穿于行政法的立法和具体法条运用过程中，高于行政法的具体法条。如果行政法基本原则没有悟透，就开始运用具体的食品安全法、药品管理法、产品质量法等的法条，容易发生因对法条领悟不当，而造成执法办案中差之毫厘谬以千里的后果。
例如，新修订的《食品安全法实施条例》第67条第1款第5项已规定，违反食品安全法律、法规受行政处罚后1年内又实施同一性质食品安全违法行为的，属于情节严重应从重从严罚款。执法人员如果对食品安全“四个最严”要求以及行政法公平公正等原则熟悉掌握的话，就容易领会以上的“1年内”是指12个月内。但是，如果行政法基本原则知识掌握不够的话，就可能将以上的1年内理解为1个年度内，然后对2019年12月因食品安全违法行为受到处罚后仅相隔1个月在2020年1月又实施同一性质违法行为的，认为不在一个年度内不属于情节严重不需要从重从严罚款，从而产生出放纵违法、执法不公的危害。
因此，行政法基本原则的学习理解对普通执法人员来说其实十分重要，是法律学习中打基础的功课。执法人员要深入领会行政法的合法行政原则、合理行政原则、信赖保护原则、高效原则、诚信原则以及程序正当原则等，这些是所有的具体行政法律法规规章所要遵循的基本原则，在行政法律执行中放之四海而皆准。领会透了行政法的基本原则，才会在运用具体的行政法律条款中少发生歧义和错误理解。
二是加强执法文书书写能力的提升。现场笔录、询问笔录、处罚决定书等行政执法文书是执法人员执法办案的重要工具。其中现场笔录、询问笔录等准确地书写记录，能迅速锁定违法行为，有效提高办案效率，反之会造成证据瑕疵或证据不足，降低办案效率，甚至使案件查办最终徒劳无功。行政处罚决定书不仅要送达给被处罚当事人，还要进行公开，特别是最近国家市场监管总局开通了市场监管行政处罚文书网，预示全国各地作出的市场监管行政处罚决定书今后将按要求在这个专门网站上公开，那么各地作出的市场监管行政处罚决定书的公众曝光率在今后也将会远高于从前。一份对违法事实描述清楚重点突出、适用法律准确、裁量说理充分的处罚决定书会似一份雄壮的檄文，让违法者服法，公众者称快，发挥出良好的法律效果和社会效果。而如果处罚决定书书写质量较低，说理不充分，不能让人信服的话，不仅可能引起行政诉讼，在网上公开后还可能招致媒体舆论的抨击。因此，对执法人员的文字组织能力、文书书写能力加强提升是一项重要的工作。
三是加强执法辅助设施设备的建设。现在是信息化、高科技时代，不少违法犯罪者尚且使用多种信息手段、高科技手段实施违法犯罪，因此要在市场监管综合执法中办大案、在与违法犯罪分子的较量中打胜战，就应当给执法人员配备执法辅助设施设备，满足信息化、科技化时代执法办案的需要。建议有条件的上级市场监管部门对下级市场监管综合执法队伍有计划地配备执法用车、执法记录仪、便捷式电脑打印机等基础性执法设施设备。有条件的地方，还建议开发配备办案软件、办案信息系统，来为执法队伍和执法人员插上科技的“双冀”，规范办案程序，提升执法能力，提高执法办案效率。比如说，开发全国市场监管系统的违法案件网上移送系统，让全国各地在网上系统里快捷地实现跨省市县通报移送违法案件并相互反馈查处情况，使全国市监办案在网上能够互联互通。
三、加强与相关部门的沟通协作
除了内强素质，市场监管综合行政执法队伍要加强与内外部上下左右相关部门的沟通协作，加强互联互动，避免孤军作战。一是可邀请司法局、检察院、公安局、法院等司法单位来人讲课，增加执法人员关于行政执法基本原则、公益诉讼、行政诉讼、处罚案件强制执行、涉刑案件移送和办理等相关方面的知识，甚至还可以派遣人员到公安局、检察院等司法单位去讲课，把市场监管综合执法的业务工作、业务特点宣传介绍出去，在人员相互往来、相互授课的过程中，可以与司法机关的相关机构增进沟通了解，争取到支持理解，增加互助协作，补阙彼此不足。二是充分利用已有的食品药品行刑衔接联席会议机制，就市场监管综合执法中的涉刑衔接工作与司法部门定期交流，交换工作意见，解决工作问题。还可以利用市场监管部门所承担的政府食安办职能，在重大食品违法犯罪案件查办中对相关部门统筹协调。三是市场监管系统内省市县级要上下联动，市县综合行政执法机构要多向主管局或上级综合行政执法机构寻求工作支持、业务指导，同时也要多向下给予工作指导和帮扶。
四、加强对外普法宣传
将办结的行政处罚案件定期向社会宣贯，开展普法宣传，能够发挥出法律的震摄作用，促使一些违法分子在受到案件警示后及时收手停止违法行为，取得执法办案事半功倍的效果。还有助于提升市场监管综合执法工作在当地公众心目中的知晓度、满意度，巩固增强市场监管综合行政执法在当地群众中的基础，有利于取得当地政府、群众对市场监管综合执法工作的更多支持、帮助。建议多利用微信、网站、报刊等媒介将典型案件、重大案件及时发布让社会公众知晓。既可以通过传统的“十大典型案件”形式集中发布一些典型案件的梗概，也可以对某一代表性、警示性强的案件详细描述其案件情况再单独发布出去，形式多样有助于在公众心目中留下深刻印象。
（作者：曾霞，单位：湖南省衡阳市市场监管综合行政执法支队）