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食品安全标准与市场监管执法难题(二)

高志男 食药法苑 2020-12-07

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食品安全标准与市场监管执法难题之二

 高志男

在《食品安全标准与市场监管执法难题(之一)》(点击查看)中我们讨论了关于标准的基本必备知识,掌握了标准的定义、标准的规范、制定程序和标准的分类。本篇我们将探讨有关食品安全标准应用与理解的有关问题。

自《中华人民共和国食品安全法》实施以来,建立完备的食品安全标准体系已成为我国食品安全工作的重点工作,尤其自我国2010年组建食品安全国家标准评审委员会后,食品安全标准的制定工作变得更加科学、严谨、公开、透明。

截止目前,我国发布各项食品安全标准数千种,其中仅现行有效的食品安全国家强制性标准就有1200余项,食品安全标准已初具体系。这些标准按照制定者的不同可分为食品安全国家标准、地方标准、行业标准、企业标准,食品安全国家标准按照调整对象的不同又可分为通用标准、产品标准、生产经营规范、检验方法与规程四大类。

        一、标准的标注

通用标准如GB 2762-2017《食品中污染物限量》、GB 7718-2011《预包装食品标签通则》等对所有食品规定食品中污染物、真菌毒素、致病菌、农药兽药残留、添加剂使用等限量要求以及标签要求,此类标准一般为国家强制性标准;产品标准如GB/T 1354-2018《大米》、GB 38572-2020《食用豌豆淀粉》等对某个或某些特定产品制定的技术要求、生产过程要求以及检验方法,一般大类产品为强制性标准,具体产品为推荐性标准。

现实中企业在产品上标注执行标准时常遇到两种问题:一种情况是没有产品标准(指没有国家标准、地方标准、行业标准),此时既可以标注通用标准也可以制定企业标准,通用标准因为一般为强制性标准,所以无论是否标注都应当符合其要求,而此时若标注企业标准因没有国家标准故不存在必须严于国家标准的要求;另一种情况是有多个产品标准,这种情形比较常见,因为我国现存有效的既有若干项国家推荐性具体产品标准,也有约70余项国家强制性大类产品标准,同时还有其他地方标准、行业标准等等,以白砂糖产品为例,既可以标注GB 13104-2014 《食糖》标准,也可以标注GB/T 317-2018 《白砂糖》,也可以标注NY/T 422-2000 《绿色食品 白砂糖》。标注时必须标注标准代号和顺序号,可以选择性标注年代号,此部分具体介绍可见《食品安全标准与市场监管执法难题(之一)》。

        二 、标准的实施

无论标注哪项执行标准,产品都必须符合所标注标准的全部要求。无论是否标注已有的食品安全国家标准,出厂产品都必须符合已发布施行的食品安全国家标准(强制性),包括通用标准和产品标准。《中华人民共和国食品安全法实施条例》(2019)第十三条规定“食品安全标准公布后,食品生产经营者可以在食品安全标准规定的实施日期之前实施并公开提前实施情况”,因此在食品安全标准公布之后实施之前的过渡期,可以标注旧的执行标准,也可以标注新的执行标准。过渡期之后生产的产品则必须标注新的执行标准,但一般实施日期之前(注意不是过渡期之前)生产的产品可在保质期内继续销售。

当前有执法人员或生产经营者对食品安全标准的法律地位提出质疑和探讨,认为食品安全标准不是法律法规规章,因而对生产经营不具有约束力。笔者认为就其本身来说,食品安全标准不具有法律、行政法规或规章的特征,不具有法律性质的强制性,只是规则或指南文件;但我国以法律的形式对食品安全国家标准的制定者进行了授权,对食品安全标准的内容、制定程序、实施要求做了明确规定,且“食品安全标准是强制执行的标准”,因此具有约束生产经营行为和产品的强制力,无需置疑。

         三、 标准的结构

标准文件的必备要素包括封面、前言、范围、术语和定义、核心技术要素等。各部分的作用如下:

(1)封面:用于标明文件的基本信息,从封面中可以知道标准文件的名称、文件层次(如中华人民共和国国家标准)、文件编号(由文件代号、顺序号、发布年份号组成)、发布日期和实施日期(可计算过渡期)、发布机构。如GB/T 1354-2009《大米》的封面上可以看出发布日期为2009年3月28日,发布单位为国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会;GB/T 1354-2018《大米》的封面上可以看出发布日期为2018年10月10日,发布单位为国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会。

(2)前言:用于给出文件起草依据的其他文件、代替的文件、与其他文件的关系以及变化等内容。如GB 2763-2012《食品中农药最大残留量》前言中表述“本标准代替以下标准,其他国家标准中涉及本标准中的指标以本标准为准:——GB 2763-2005 《食品中农药最大残留量》;……”。

(3)范围:用于界定文件的标准化对象和所覆盖的方面,指明文件的适用范围。必要时,范围会指出通常别认为标准可能覆盖但实际上并不涉及的内容。如《食品添加剂使用标准》“范围”表述为:“本标准规定了食品添加剂的使用原则、允许使用的食品添加剂品种、使用范围及最大使用量或残留量”。

(4)术语和定义:用于界定为理解标准化文件中某些术语所必需的定义,由引导语和术语条目构成。术语和定义的全部内容均出现在正文中,不允许插入脚注中,一般在此部分出现的术语在不同语境中理解会不一致且在文件中会多次使用。如《食品添加剂使用标准》“术语和定义”部分关于“食品添加剂”的表述为“为改善食品品质和色、香、味,以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。营养强化剂、食品用香料、胶基糖果中基础剂物质、食品工业用加工助剂也包括在内”。

(5)核心技术要素:此部分为表述标准特定功能的要素,故不同类型的标准其核心技术要素也不同。因标准化文件的结构一般分为部分、章、条、条编号、段、列项,因此表述时应当表述至最小层次,以免造成混淆。如在《预包装食品标签通则》中关于花生及其制品作为原料时标示的规定可以表述为《预包装食品标签通则》第4章第4.4.3.1条第(e)列项“花生及其制品”。

理解时应注意事项:

(1)对一项新接触的标准按照上述顺序阅读可以较好地理解一项标准的内容,即首先通过封面看标准的基本信息,是否已发布实施,是否强制执行,继而查询是否仍然有效,通过前言可以知道该类产品的最新规定,再通过范围可以看出标准是否适用目的产品,最后详细研究某个技术要求的具体内容。

(2)“宜”理解为“尽量”、“尽可能”、“优先考虑”,“不宜”可以理解为“避免”等意思,而“应”理解为“应该”、“必须”。

(3)资料性要素为给出有助于文件的理解或使用的附加信息要素如封面、目次、引言、规范性引用文件、参考文献等,规范性要素为界定文件范围或设定条款的要素如范围、术语和定义、核心技术要素,但其表现形式可以有多种。两者区别已在第一篇中做了介绍,在此不再赘述,但在执法实践作为判定依据时应注意区分。

我国已制定了覆盖绝大多数产品的食品安全国家标准,但不是所有的食品都有食品安全国家标准。食品安全标准是根据风险评估结果制定的,因此可以理解食品安全标准是反映现阶段国内食品风险的一种动态结果。执法实践中使用和理解食品安全标准及相关规定也应当有“有原则就有例外”的意识,这样就好理解“不得使用不等于不得检出”、“未添加不等于不含有”等常遇到的疑惑。


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