判例！食用农产品不适用预包装食品标签的有关规定
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....北京市第三中级人民法院
行政判决书
（2019）京03行终1063号
上诉人（一审原告）薛某……
被上诉人（一审被告）北京市通州区市场监督管理局……
上诉人薛某因诉北京市通州区市场监督管理局（因北京市机构改革，原北京市通州区食品药品监督管理局的职责，由北京市通州区市场监督管理局承继，以下简称通州区市监局）履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初357号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。上诉人薛某，被上诉人通州区市监局的委托代理人王文欢、李海霞。本案现已审理终结。
通州区市监局于2019年5月29日向薛某作出答复，主要内容是：薛某，你的优禾生活实业（上海）有限公司北京通州分公司（以下简称优禾分公司）销售的燕窝不符合规定的举报，经查，优禾分公司为取得《营业执照》和《食品经营许可证》的单位，你举报的食品外包装不符合预包装食品特征，故不属于预包装食品，而属于食用农产品，该产品的生产不需要取得许可，且该产品已取得《成品出厂检验报告》，没有证据显示其为不合格食品，故你的举报我局不予立案。如不服本答复，可在接到本答复之日起60日内，在符合行政复议主体资格的情况下依法向北京市通州区人民政府或北京市市场监督管理局申请行政复议，也可以于收到本答复之日起6个月内，在符合行政诉讼主体资格的情况下向北京市通州区人民法院提起行政诉讼。特此告知。
薛某不服，诉至一审法院，请求：1.确认通州区市监局未在法定期限对薛某的举报依法处理程序违法；2.撤销通州区市监局作出的举报答复，责令重新全面调查给予答复；3.诉讼费由通州区市监局负担。
一审法院经审理查明，2019年2月17日，薛某向原北京市通州区食品药品监督管理局（以下简称原食药分局）稽查大队邮寄举报材料，并提交涉案产品照片、购买发票等材料，举报称其在优禾分公司经营的优禾生活购买了燕窝一盒，燕窝的溯源信息中没有检验检疫证明信息、品名、重量、燕窝（洞）名称及注册号、加工企业名称、地址及注册号信息，不符合国家质量监督检验检疫总局（2014年第121号令）《关于进口印度尼西亚燕窝产品检验检疫要求的公告》（以下简称121号令）的要求。如预包装产品，还须符合进口预包装食品标签要求。优禾分公司销售的食品不符合进口燕窝标签要求，广东康之燕实业有限公司（以下简称康之燕公司）不具有生产燕窝的资质，属于无证生产。该燕窝属于《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条（十二）项及第九十二条的规定。薛某要求核实涉案商品检验检疫证明、原产地证明及对优禾分公司无证生产行为依法查处，监督召回涉案食品，书面答复举报受理情况及查处结果，依法对其给予奖励。
原食药分局稽查大队2019年2月20日收到上述举报材料之后，于2019年2月26日将举报材料转交至原食药分局举报投诉中心。2019年2月26日，原食药分局举报投诉中心将举报材料予以登记。2019年3月5日，通州区市监局到优禾分公司进行现场检查，并制作了笔录。在该笔录中，优禾分公司称涉案燕窝是其销售的产品，该燕窝的生产厂家为康之燕公司，并为此向通州区市监局提交了优禾分公司的营业执照、食品经营许可证，生产商康之燕公司的营业执照、食品生产许可证、全国工业产品生产许可证，康之燕公司进口燕窝的《中华人民共和国出入境检验检疫入境货物检验检疫证明》、《中华人民共和国海关进口货物报关单》及《成品出厂检验报告》，以及优禾生活实业（上海）有限公司与康之燕公司签订的《食品委托加工委托书》等资料。2019年5月29日，通州区市监局向薛某作出涉案答复。薛某对此不服，提起本案诉讼。
一审法院经审理认为，根据《食品安全法》第六条第二款的规定，并参照《北京市食品药品投诉举报管理办法》第四条的规定，通州区市监局对于举报投诉人就辖区内涉嫌违反食品安全法律规定的行为进行的举报投诉，具有受理并作出处理的行政职权。
关于薛某的原告主体资格问题。考虑到薛某因其购买优禾分公司销售的涉案燕窝向通州区市监局进行投诉，通州区市监局不予立案的处理结果，一审法院认为通州区市监局的投诉处理结果对薛某的实际权益具有影响，薛某具有本案原告主体资格。
关于涉案燕窝是否属于食用农产品的问题。根据《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）第二条第一款规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。参照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条第一款规定，食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。涉案燕窝系经清洗、去杂、干燥等初加工后的燕窝原料，并未改变燕窝的基本自然性状和化学性质，通州区市监局认定涉案燕窝属于食用农产品，并无不当。薛某主张涉案燕窝定量包装，符合预包装食品的要求，不属于食用农产品的意见。一审法院认为，本案并无证据表示涉案燕窝存在改变其基本自然性状和化学性质的加工环节，涉案燕窝虽经包装，但是不影响其属于食用农产品的定性，故薛某关于涉案燕窝不属于食用农产品的主张不能成立，一审法院不予支持。
关于涉案燕窝的标签问题。首先，根据《食品安全法》第二条第二款规定，供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。涉案燕窝属于食用农产品，不适用《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）关于标签的有关规定。其次，根据《农产品质量安全法》第二十八条规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容；使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称，具体办法由国务院农业行政主管部门制定。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条第一款规定，销售按照规定应当包装或者附加标签的食用农产品，在包装或者附加标签后方可销售。包装或者标签上应当按照规定标注食用农产品名称、产地、生产者、生产日期等内容；对保质期有要求的，应当标注保质期；保质期与贮藏条件有关的，应当予以标明；有分级标准或者使用食品添加剂的，应当标明产品质量等级或者食品添加剂名称。该办法第三十三条规定，销售获得无公害农产品、绿色食品、有机农产品等认证的食用农产品以及省级以上农业行政部门规定的其他需要包装销售的食用农产品应当包装，并标注相应标志和发证机构，鲜活畜、禽、水产品等除外。该办法第三十四条规定，销售未包装的食用农产品，应当在摊位（柜台）明显位置如实公布食用农产品名称、产地、生产者或者销售者名称或者姓名等信息。鼓励采取附加标签、标示带、说明书等方式标明食用农产名称、产地、生产者或者销售者名称或者姓名、保存条件以及最佳食用期等内容。结合本案在案证据，涉案燕窝标签并不违反上述法律规定。关于薛某主张涉案燕窝应当按照121号令的要求予以标注，一审法院认为121号令只适用燕窝进口环节，故其该项主张一审法院不予支持。
关于康之燕公司是否具有生产燕窝的资质问题。根据《食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。正如上文所述，涉案燕窝属于食用农产品，故依法不需要取得生产经营许可，通州区市监局认为涉案燕窝的生产不需要取得许可，符合上述规定。
关于涉案燕窝检验检疫证明的问题。根据在案证据，涉案燕窝具有《中华人民共和国出入境检验检疫入境货物检验检疫证明》、《中华人民共和国海关进口货物报关单》及《成品出厂检验报告》等材料，能够反映涉案燕窝具有检验检疫证明的情况，一审法院予以支持。
关于处理期限问题。参照《食品药品投诉举报管理办法》第十五条、第二十条及第三十八条规定，食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定，未按规定告知不予受理的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。本案中，原食药分局举报投诉中心于2019年2月26日接到原食药分局稽查大队转交的举报材料，并于当日登记。经核实，通州区市监局于2019年5月29日向薛某进行涉案答复，符合上述法律规定，程序合法。
综上，通州区市监局作出的涉案答复，具有事实和法律依据，一审法院予以支持。薛某的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回薛某的诉讼请求。
薛某不服一审判决，上诉至本院，主要理由为：一审证据认定错误，导致事实判断不当，判决将对假冒走私燕窝行业形成保护伞，破坏正常的燕窝行业营商环境。关于上诉人提交的证据六，是关于流通领域燕窝标签标识的生效判决，明确：进口食品必须经检验检疫合格并按照相关规定加贴标示。该证据属于重要证据，不应当被排除，被上诉人并没有相反证据推翻该认定的事实。121号令明确了燕窝加工的过程。燕窝是金丝燕及相同类型燕子唾液形成，本来是燕子筑来育雏的鸟窝，肯定存在大量的干草和毛发，形态是椭圆或圆形的，但是加工后的燕窝都是一瓣一瓣的，不经过加工杀毒是不可能类似农产品直接食用的。一审法官无视基本常识，且农业部答复中明确燕窝不属于农产品范畴。如此明确的证据一审法官不予采信，造成事实认定错误。被上诉人提交的证据二涉案产品进口相关材料中，《入境货物检验检疫证明》显示保质期为三年，而涉案商品保质期为两年，根本不具备关联性。一审庭审中，上诉人对该证据提出大量异议，法庭没有全面审查证据就对该证据全部采信，构成枉法裁判。一审未作调查采信大量类似的争议证据。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销被上诉人作出的举报答复，责令重新调查给予答复；判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。
通州区市监局同意一审判决，请求予以维持。
薛某向一审法院提交如下证据（略）
本院认为，根据《食品安全法》第六条第二款并参照《北京市食品药品投诉举报管理办法》第四条的规定，通州区市监局对于辖区内涉嫌违反食品安全法律规定的行为进行的举报投诉，具有依法受理并作出处理的行政职权。
本案的焦点问题是涉案燕窝是否属于食用农产品。对此，本院认为，《农产品质量安全法》第二条第一款规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。参照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条第一款规定，食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。本案中，涉案燕窝系经清洗、去杂、干燥等初加工后的燕窝原料，并未改变燕窝的基本自然性状和化学性质，通州区市监局根据上述规定认定涉案燕窝属于食用农产品，并无不当。
《食品安全法》第二条第二款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”基于上述认定，因涉案燕窝属于食用农产品，故其不适用《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）关于标签的有关规定。同时，涉案燕窝亦不违反《农产品质量安全法》第二十八条、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条第一款、第三十三条、第三十四条的规定。
参照《食品药品投诉举报管理办法》第十五条、第二十条及第三十八条规定，食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定，未按规定告知不予受理的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。本案中，原食药分局举报投诉中心于2019年2月26日接到原食药分局稽查大队转交的举报材料，并于当日登记。通州区市监局于2019年5月29日向薛某作出被诉答复，符合上述法律规定。薛某关于通州区市监局超期答复，程序违法的主张，本院不予支持。
此外，关于康之燕公司是否具有生产燕窝的资质问题、涉案燕窝检验检疫证明的问题及薛某是否具有原告主体资格问题，本院同意一审法院的相关认定。
综上，通州区市监局针对薛某的举报，依法作出被诉答复，认定事实清楚，程序合法，一审法院判决驳回薛某的诉讼请求正确，本院应予维持。薛某的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人薛某负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
书记员 辛 遥