胡卫列 | 国家治理视野下的公益诉讼检察制度

作者简介：胡卫列，最高人民检察院第八检察厅厅长，法学博士，教授

摘        要

公益诉讼检察是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，彰显了其高度契合国家治理要求的独特优势。检察机关开展公益诉讼的实践探索，是中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优势转化为国家治理和社会治理效能的一个真实写照。公益诉讼检察作为一项新的制度，依然行进在积极、稳妥探索发展的道路上，也将随着国家治理体系和治理能力现代化的进程进一步发展完善。

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 党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化进行了深入研究和全面部署，既是“政治宣言”，又是“行动纲领”。《决定》涉及国家制度和国家治理的方方面面，对公益诉讼工作也提出了明确要求，直接表述有两处，即“拓展公益诉讼案件范围”，“完善生态环境公益诉讼制度”。《决定》这一重要文献中的两处提到公益诉讼，体现了对公益诉讼制度的高度重视，深刻认识、准确把握其精神内涵和具体要求，不仅对于推进新时代公益诉讼工作的持续健康发展具有重要意义，而且为我们提供了国家治理的新视野，对于深化公益诉讼理论研究，认识和把握我国公益诉讼检察的制度本质，完善中国特色公益诉讼检察制度具有重要的指导意义。

一、《决定》关于公益诉讼的丰富内容

《决定》关于公益诉讼虽然只有两句话，22个字，意蕴却十分丰富。仅从字面表述，并结合公益诉讼的发展和《决定》的起草等背景情况来理解，至少包括以下五方面的含义：

（一）对公益诉讼制度设计的认可

 公益诉讼在我国，还是一项年轻的制度，最早的制度设计见于2012 年修订的《民事诉讼法》，随后2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2017年同步修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，规定检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。由于制度建立时间不长，相应的制度规范还比较粗疏，理论和实践都还存在不少分歧，质疑的声音也始终未绝于耳，在这种情况下，《决定》不仅要求拓展公益诉讼范围，还提出完善生态环境公益诉讼制度，鲜明表达了对公益诉讼制度的肯定和支持态度。

（二）对公益诉讼制度实践特别是公益诉讼检察工作的肯定

 2012 年《民事诉讼法》修订后，主要由符合法律规定的有关社会组织提起了一些民事公益诉讼，其中有一些具有广泛社会影响和良好社会效果的案件。从2015年7月试点开始，检察机关参与到公益诉讼中来，被称为公益诉讼“国家队”，公益诉讼无论从案件数量、效果，还是社会关注度等方面，都呈现出新的特点，取得了很多新的成果。实践是检验真理的唯一标准，制度的生命力、科学性也需要实践来验证。十九届四中全会提出拓展和完善公益诉讼，是基于对公益诉讼制度实践的准确研判，体现了对公益诉讼实践成效的充分肯定。

（三）对公益诉讼在国家治理体系中地位作用的确认

 对公益诉讼特别是检察公益诉讼的地位作用，无论是学术界还是实务界，都有不同认识。《决定》在其第四部分“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”的第四项“加强对法律实施的监督”中明确提出“拓展公益诉讼案件范围”。在《决定》逻辑严密的框架结构中，从表述摆放的位置看，公益诉讼首先是国家治理体系的重要组成部分，又是加强对法律实施监督的具体举措，是国家治理体系的重要保障，这是对检察公益诉讼在国家治理体系中重要地位和制度价值的权威确认。

（四）对完善公益诉讼制度、更多更好发挥公益诉讼作用的期许

《决定》提出要“拓展公益诉讼案件范围”，既意味着目前公益诉讼发挥的作用还十分有限，没有全面发挥制度的理想效能，又是希望在更大的范围内、更多的案件中、更充分地发挥公益诉讼的作用。《决定》特别提出要在生态环境领域“完善公益诉讼制度”，凸显了公益诉讼制度在生态环境领域的特殊作用，同时也表明现有制度机制还不够成熟完善，需要通过制度机制的进一步完善，更好地发挥其在生态文明建设中的独特作用。

（五）对公益诉讼发展方向的明确

 公益诉讼作为一项新的制度，需要探索和完善的问题很多，对于公益诉讼制度应如何发展等方向性问题也是见仁见智。《决定》用明晰的语言，指明了当前公益诉讼的发展方向和着力点，即在实践层面要拓展范围，在制度建设层面要完善制度；明确了将生态环境作为公益诉讼的重点领域。在公益诉讼千头万绪的问题中，把拓展公益诉讼案件范围和完善生态环境公益诉讼制度作为最突出的问题、最需突破的问题，确实抓住了问题的关键，起到了提纲挈领、推动公益诉讼全面发展的作用。拓展公益诉讼案件范围体现了鲜明的实践导向。制度建设中的问题需要通过实践来呈现，并在丰富的实践中积累经验、解决问题；完善生态环境公益诉讼制度，则体现了以重点带动全局的辩证思维和鲜明的问题导向。生态环境是公益诉讼案件量最大、成效最显著、制度也最丰富的领域，最有条件率先在这一领域推动公益诉讼制度的完善，从而对其他领域起到示范、带动作用。而完善的实质是针对存在的问题找出解决的办法。

 总之，《决定》关于公益诉讼的表述蕴含着丰富的内涵，为公益诉讼理论、制度和实践的发展提供了指引。同时由于《决定》的语言表述具有高度凝练概括的特点，对于公益诉讼案件范围具体拓展到哪些领域、怎样拓展，生态环境领域的公益诉讼制度需要完善哪些、怎么完善等问题，都有待进一步明确，体现了其内涵和外延的开放性、包容性，既为下一步探索和发展公益诉讼制度预留了空间，也包含《决定》对贯彻落实提出的具体要求。

二、检察公益诉讼的制度初衷——以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计

 由于公共利益是一个不确定的法律概念，对于什么是公益诉讼，不同国家、不同学者的认识并不完全一致。有学者认为，公益诉讼由来已久，最早始于古罗马时期。二战以后，特别是二十世纪六七十年代后，美国和西欧在自然资源和生态环境保护等领域出现了公益诉讼发展的高潮。我国在2012 年《民事诉讼法》正式建立公益诉讼之前也出现了一些具有公益诉讼案件性质的零星探索，既有消费者提起的，也有检察机关提起的。

 检察机关提起公益诉讼（检察公益诉讼）作为一项制度，成为我国公益诉讼制度中特殊的组成部分，其源头在党的十八届四中全会。从党的十八届四中全会到十九届四中全会，党中央对检察公益诉讼始终高度关注。追根溯源，认识制度缘起、梳理发展脉落，有助于更准确把握制度设计的初衷、更深入认识制度的性质和本质。

（一）检察公益诉讼的制度源头

 党的十八届四中全会是检察公益诉讼的制度源头。会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向全会作了专门说明，就建立检察公益诉讼制度作了阐释。

（二）检察公益诉讼的目标追求

 习近平总书记向十八届四中全会所作的说明中，对探索建立检察机关提起公益诉讼制度，专门作了解读。解读分两段，第一段解读了这项制度所针对的需要解决的问题，都与行政机关违法履职和不作为有关，在此基础上明确了制度的初衷和最核心的定位。习总书记指出，“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。”

 第二段解读了为什么要通过由检察机关提起诉讼的方式来监督。习总书记指出，现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼。违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，不利于加强对公共利益的保护。建立检察机关提起公益诉讼制度，实质是找一个适格的主体，利用司法介入的手段，堵塞原有制度中司法手段无法作用的漏洞，通过有效司法监督，促进依法行政。

 关于检察公益诉讼制度的价值追求和意义，习总书记强调三句话：一是有利于优化司法职权配置。指明了由于原告资格门槛的设定，司法介入的途径受限，公共利益保护中面临很多缺位。二是完善行政诉讼制度。除刑事公诉外，我国的诉讼制度设计，其基本理念是当事人通过行使诉权维护自身合法权益，对公益的保护是不够的。比如我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼，而没有包括对公共利益的维护。三是有利于推进法治政府建设。即希望介由检察机关通过提出检察建议和提起诉讼，监督行政机关依法行政，这也是对检察机关监督特性充分发挥作用的关切和追求。

 概言之，赋予检察机关提起公益诉讼的职权，就是为了弥补缺失行政违法侵害公共利益的司法监管的治理漏洞，有效地发挥司法在监督行政、维护公益方面的治理效能，其实质就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（三）检察公益诉讼的发展脉络

 十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，有几个重要的时间节点值得关注，它们串连起检察公益诉讼制度发展的基本脉落，勾勒出制度定位的基本轮廓。

 1.三次深改组（委）会议接续完成了检察公益诉讼制度的“形塑”，确定了制度的基本框架，为制度的建立奠定了基石

（1）深改组第十二次会议——检察公益诉讼制度的“催生婆”。2015年5月5日，中央深改组召开第十二次会议。这次会议在检察公益诉讼制度的发展历程中具有重要意义，完成了检察公益诉讼从制度构想到制度设计的关键性跨越。一是审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，将十八届四中全会提出的制度构想，落实为改革试点实施方案，成为具体的、有形的制度雏形。二是明确了检察公益诉讼制度的目的。会议指出，“检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益”。这一关于制度目的的表述，同时也是对检察机关在公益诉讼中的职能定位的明确界定，清晰阐明了检察机关公益诉讼职能与法律监督职能的关系。赋予检察机关提起公益诉讼职能，其着眼点仍然在于发挥检察机关法律监督的职能作用，可见，公益诉讼并不是法律监督职能之外的新职能，而是由法律监督职能作用派生的，其实质仍然是法律监督。而这一点并没有引起各方面的重视，导致在公益诉讼职能定位上长期存在各种各样的纷争。三是明确了公益的范围和制度的重点领域。会议指出，“要牢牢抓住公益这个核心”，确定了生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等四个重点领域，明确了公益诉讼维护的公共利益，既包括国家利益，也包括社会公共利益，但未将十八届四中全会决定里包含的“侵害危险”纳入试点期间公益保护的范围，同时将公益诉讼明确为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。四是明确了检察公益诉讼制度推进的模式和步骤。即通过试点先行，在取得实践经验后，再通过立法正式确立这项制度，最后在全国全面推进检察公益诉讼。在某种意义上而言，深改组第十二次会议可以称为检察公益诉讼制度的“催生婆”。

（2）深改组第三十五次会议——检察公益诉讼制度的“压舱石”。2017年 5月23日，中央深改组召开第三十五次会议。会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议充分肯定了试点的成效，认为在北京等13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点，“办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验”。会议明确了推进下一步制度发展的方向，认为“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障”。

（3）深改委第三次会议——检察公益诉讼制度的组织保障。2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅。同时指出了公益诉讼检察机关设置的目标导向。会议强调，“设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障”。一个国家机关的内设机构，由中央深改委批准设立，是极为罕见的。这个极不寻常的举动，充分体现了党中央对检察公益诉讼制度的高度重视。

 2. 全国人大常委会四次专项审议、五部法律为检察公益诉讼提供了法律依据

（1）全国人大常委会四次专项审议。为保障检察公益诉讼这项改革措施与制度构建始终运行在法治的轨道上，全国人大常委会先后四次就检察公益诉讼专题进行审议，作出决定、决议。一是2015年7月1日，全国人大常委会作出决定，授权最高人民检察院在北京等13 个省区市检察机关开展为期两年的公益诉讼试点。二是2016年11月，全国人大常委会审议了最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点情况的中期报告，强调要构建“具有中国特色、符合检察机关职能特点的公益诉讼制度”。三是2017年6月，全国人大常委会修订了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，为检察公益诉讼的全面实施提供了基本法律依据。四是2019年10月，全国人大常委会听取了最高人民检察院关于公益诉讼的专项报告，并进行了专题询问，肯定了公益诉讼检察工作的成效，对支持解决相关问题提出了要求。

（2）五部法律。除修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式确立检察公益诉讼制度外，2018年4月颁布《英雄烈士保护法》，明确检察机关可以就侵犯英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为，在英烈近亲属不提起诉讼的情况下，提起民事公益诉讼，拓展了公益诉讼办案范围。2018年10月修订的《人民检察院组织法》和2019年4月修订的《检察官法》，也明确规定了公益诉讼检察职权。

 3. 一系列中央层面的规范性文件关于检察公益诉讼的规定，凸显了其在国家治理中的职能定位

在十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，党中央和国务院发布了诸多重要文件，均对检察公益诉讼制度作出规定。据不完全统计，截止2018年上半年，以中共中央、国务院名义发布的有：2015年4月《关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年12月《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》、2016年12月《关于推进安全生产领域改革发展的意见》、2018年6月《关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见》。以国务院名义发布的有：2016年5月《土壤污染防治行动计划》、2017年9月《关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系，切实保护消费者权益的意见》。以中共中央办公厅、国务院办公厅名义发布的有：2017年8月《生态环境损害赔偿制度改革方案》、2017年10月《国家生态文明实验区（贵州、江西、福建）建设实施方案》等。

 对上述文件作个大致的分析，发现制订和发布这些规范性文件，都是为了落实十八届三中全会提出的改革举措，共同体现了十八届三中全会的主题，即完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。将检察公益诉讼纳入这些规范性文件，其目的就是引入司法手段，来保障这些改革举措的切实推行，更好地促进国家治理。概括起来，检察公益诉讼无论是制度的提出，还是制度的实际运用，体现了共同的制度初衷，即以法治思维和法治方式推动国家治理体系和治理能力现代化。

三、公益诉讼检察职能的本质定位——以监督法律的正确实施来促进国家治理

（一）关于公益诉讼的概念辨析

 关于公益诉讼，本文使用了四个概念，需要作一个简要的辨析。关于“公益诉讼”与“检察机关提起公益诉讼”。公益诉讼首先是一个学术用语，而后逐步成为法律用语。此前，在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》关于公益诉讼的条款，都未特别点明是“公益诉讼”，而是笼统地表述为“提起诉讼”。近年来，《人民检察院组织法》《检察官法》也规定了公益诉讼的有关条文。而“检察机关提起公益诉讼”是十八届四中全会决定的用语。两者均是从制度层面来表述的，两者的关系容易理解，是包含与被包含的属种关系，主要区别在于提起诉讼的主体范围不同。

 关于“检察公益诉讼”与“公益诉讼检察”。这两个概念，目前在检察机关内部均被使用，并未作严格的区别，在公开发表的文献中也未见到对其作概念辨析。在笔者看来，在没有特别需要作出区分的场合，两个概念的区别并不大，很多情况下可以混用。要作严格区分的话，主要区别在于，“检察公益诉讼”是“检察机关提起公益诉讼”的简称，在规范性文件中最早见于最高人民法院和最高人民检察院 2018年3月1日公布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，是在国家制度层面的一种表述，相关的主体不光是检察机关，还包括人民法院、行政机关等机构的共同参与。而“公益诉讼检察”多在检察机关内部的文件材料中使用，是在检察职能层面的一种表述，用于表示一项检察职能、检察业务、检察工作，其主体一般只限于检察机关。实践中也有使用“公益诉讼检察制度”这一表述的，这是从检察制度的一个分支来理解的，侧重点仍然是关于检察职能的制度安排，与“检察公益诉讼制度”还是有所区别。

 就本文而言，文章前半部分主要是从国家制度层面进行阐释，所以使用“检察机关提起公益诉讼（检察公益诉讼）”的表述。后半部分侧重于与其他检察职能进行比较以及相关的工作理念和要求，因此多使用“公益诉讼检察”的表述。

（二）公益诉讼检察职能本质定位

 关于公益诉讼检察职能的本质定位，可以从两个方面来理解：

 第一，检察公益诉讼是法律监督职能的时代回应，具有时代特色。即以提起公益诉讼方式履行宪法赋予检察机关的法律监督职能，更好地促进国家治理，维护公共利益。党中央始终高度重视检察公益诉讼制度，推动其更好发挥作用，就是因为中国检察机关法律监督的法定职责与检察公益诉讼制度的定位、追求是完全契合的。

 进入新时代，社会主要矛盾发生变化给整个社会带来的变化是全方位的，因应人民群众日益增长的美好生活需要，公权力包括司法职能的工作重心、运行方式等都需要适时作出调整和变化。公益诉讼检察职能就是在这样的时代背景下应运而生，这既是党和国家对检察机关在新时代更好发挥作用的新要求和新期待，也是检察机关积极、主动发挥法律监督职能、服务大局、回应时代之需的责任担当。

 2018年7月张军检察长在大检察官研讨班上强调，公益诉讼是新时代检察工作发展的着力点，是我们各项检察监督工作中更带有“主动性”的诉讼职能，也是一项为人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。（公益诉讼）是检察机关法律监督职能内涵和外延的拓展。

 公益诉讼检察相比于传统的诉讼活动、传统的检察职能，具有自身的特殊性。最突出的特点就是主动性和全流程。无论是从线索收集、调查取证、诉前建议、提起诉讼、出席庭审、诉讼监督、督促执行等，还是从个案到类案、督促进行面上整治等，涵盖了检察职能的所有环节流程，是一个全流程的检察业务职能。同时，在几个核心程序环节上，无论是程序的启动还是推进，检察机关都需要主动作为，工作的成效也与检察官的主动性密切相关，体现为主动性的特点。

 行政公益诉讼是检察公益诉讼的核心，其监督对象是行政机关的履职行为。对于公益诉讼与法律监督的关系问题，有学者认为，这是对传统的诉讼监督职能的拓展；也有学者认为，这是法律监督职能应有之义的回归。

 第二，公益诉讼检察充分完整体现了传统检察权的所有特点。学界针对检察权的特性，存在不同概括，但主要包括监督性、程序性、有限性、兜底性和协同性。在公益诉讼检察职能中，检察权的这些主要特性均有清晰的体现。

 一是监督性。作为国家的法律监督机关，监督，特别是对公权力的监督，是检察职能的本质特性。根据十八届四中全会习总书记的说明，公益诉讼的出发点就是监督行政机关依法履职。行政公益诉讼从诉前检察建议督促履职，到提起诉讼，都鲜明地体现了对行政机关不依法履职、损害公共利益行为的监督。

 二是程序性。程序性，是在现代法治社会中，公权力运行的共同特性。换言之，就是所有的公权力都应当依照法定程序行使，以法定程序来约束公权力不被滥用。而检察监督的程序性特点，并不是指其也要受到法定程序约束这一所有公权力的共同特性，而是强调其具有不同于人民法院以及其他公权力机关的特有属性。检察权归根结底，是一种程序性权力。虽国家治理视野下的公益诉讼检察制度然检察机关和人民法院都属于司法机关，但检察机关不能像审判机关那样进行实体性、终局性的裁判。检察监督，其实质是法定的监督程序的强制性启动。在公益诉讼检察中，提起诉讼，是启动了一个监督程序即诉讼程序，通过诉讼，借由法院的裁判督促相关主体履职。行政公益诉讼诉前检察建议，也是启动一个督促相关行政机关自我纠错、依法履职的程序。

 三是有限性。关于检察机关法律监督权能范围是全面的还是有限的，一直存在理论上的争论。法律监督权能应当是有限的。公益诉讼检察职能的有限性，具有以下含义：其一，履职范围有限。尽管十九届四中全会提出拓展公益诉讼案件范围，但其无论怎么发展，公益诉讼的范围依然是有限的。其二，履职手段有限。目前公益诉讼检察的法定手段主要是检察建议和提起诉讼两种。其三，履职过程受限。检察机关在履行公益诉讼职能过程中，受到很多程序性的限制。比如，要求案件线索必须是在履职中发现，这不仅是对检察机关履行公益诉讼职能的一种授权，同时也是对检察机关履行公益诉讼职能的一种限制，即限制检察机关毫无边界的找寻公益诉讼案件线索，从而造成公益诉讼职能的滥用，影响行政机关的正常履职，这里体现的是一种既授权又限权的立法理念。其四，履职效果有限。检察机关行使公益诉讼检察职能，最终实现的效果也是有限的。

 四是兜底性。法律监督的要义是保障法律的统一正确实施，监督性决定了其与被监督者的职能具有不同性质。检察机关的监督，是保障法律实施；被监督者的职能是执法，是具体实施法律。十九届四中全会《决定》，在“法律实施的监督”部分，提出“拓展公益诉讼案件范围”，就是将公益诉讼作为一种法律实施的司法保障手段。如前所述，有关公益诉讼的各个规范性文件，均是如此对公益诉讼进行定位，就是把它作为在行政机关等其他相关主体不履职或履职不到位情况下的一种兜底性司法保障手段。

 五是协同性。监督性和兜底性的特点，决定了法律监督机关不是自己直接去执法。在与被监督者的关系上，从监督的角度看，监督的功能是督促被监督者依法履职。监督效果的实现，需要通过被监督者的积极履职来体现，需要被监督者的协同配合；从法律实施的角度，在被监督者履职不到位的情况下，法律监督职能具有通过监督来协同实施的性质。在与其他监督职能的关系上，法律监督并不排斥其他监督。十九届四中全会确认了在国家治理体系中有一个完整的监督体系，法律监督是其中的一个组成部分。而公益诉讼检察则是法律监督的一个部分，其职能作用的发挥，与其他检察职能的良好运行紧密关联，从而实现法律监督的综合效果。因法律监督、公益诉讼检察具有启动程序的功能，其作用机理在某种程度上相当于鲶鱼效应。实践中一些公益被侵害，不仅有制度的缺位，也有制度的僵化、失效等问题，通过公益诉讼检察的促进、激活作用，可以使已有的制度和未充分履行的职能得到更好的发挥。

（三）提起诉讼与法律监督的关系

 对于检察机关法律监督的内容，列宁提出，“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”这一经典论述，深刻揭示了诉讼和监督的关系，两者在本质上是一致的。针对公益诉讼检察而言，诉讼是载体，是检察机关履行法律监督的方式和途径；监督是本质，是公益诉讼检察制度的根本属性和价值追求。

 公益诉讼检察制度的法律监督本质，具体而言，可以用“四个决定”来概括：一是决定了检察机关与社会组织、与行政机关不同的角色和职能定位。一般认为，行政机关是公共利益最直接的代表，强调公益诉讼检察法律监督的本质，有助于为公益诉讼检察提供基本的理论基石和框架。检察机关不是普通的原告，是基于纠正违法、保障法律正确实施来维护公共利益的，法律监督与纠正违法行为相关联，因而也决定了检察机关在诉讼中享有不同于普通原告的诉讼地位。检察机关不是直接的行为主体，而是监督主体，其目的是督促直接的行为主体更好地履行法定职责。因此，对其他主体而言，公益诉讼检察职能具有协同性和兜底性。

 二是决定了公益诉讼检察的独特程序设计，尤其体现在行政公益诉讼诉前程序设计中。西方行政诉讼中，法院审判，注重先积极发挥行政机关自我纠错的作用。美国行政诉讼有两个原则：成熟原则和穷尽救济原则。也就是说，行政行为已经完成。当事人在寻求司法救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。中国特色的公益诉讼也借鉴了这个理念，同时加入了崭新的中国内容，即由检察机关提起公益诉讼，并在诉前程序中采用检察建议的方式督促履职，这与其他国家有很大不同。近几年，检察公益诉讼的成果，在很大程度上体现在行政公益诉讼诉前程序中。在整个公益诉讼案件中，行政诉前程序案件占比95%左右。

 三是决定了公益诉讼检察独特的工作理念。最高人民检察院张军检察长针对公益诉讼明确提出了“双赢多赢共赢”的工作理念。这个理念是与检察监督程序性的特点以及法律监督的运行规律紧密相关，强调应当与监督事项关联的各主体共同发挥作用。

 四是决定了公益诉讼检察在推进国家治理体系和治理能力现代化的地位作用。十九届四中全会关于公益诉讼的规定，凸显了公益诉讼监督法律实施、为生态环境提供司法保障的制度定位和职能作用，这既是国家治理体系的重要组成部分，又是国家治理体系的重要保障。

（四）对其他一些理论和实践问题的初步思考

 1. 维护公益与法律监督的关系

 关于维护公益与法律监督的关系，习近平总书记在其他场合还有两个相关表述，一是检察官是公共利益代表，二是法律监督以维护公益为核心。随着新时代人民群众美好生活需要的提高，法律监督职能、公益诉讼检察职能会有进一步拓展，但拓展应有范围和限制。边界大致在哪里？公益保护可能为法律监督的未来发展提供了一个指引，即公共利益是法律监督职能延展、拓展的条件和限制。比如行政机关执法领域宽泛、数量巨大，检察机关不可能纠正行政机关的所有违法行为。针对行政机关的违法行为，有具体受害人的，应由当事人去提起诉讼，这也是一种监督。另外，保障基本人权，有无可能也作为法律监督的条件和限制，值得探讨。

 2. 检察机关维护公益与行政机关代表公益的关系

 在不同的国家机关中，职能定位、资源配置不同，维护公共利益的效果也不相同。行政机关是公共利益的第一顺位的代表，其不仅负有维护公共利益的法定职责，也有能力和资源能够维护好公共利益。检察机关在社会公共利益维护中，可以代表公共利益，但不是唯一的代表，也不是首要代表。检察机关在公益诉讼中的公共利益代表身份主要体现在民事公益诉讼中，相对于行政机关而言，检察机关的公益代表身份不仅是第二位的，而且实质上是对行政机关的一种代位诉讼。也就是说，检察机关并不具有典型的公益代表身份。而在行政公益诉讼中，检察机关提出的诉讼请求，都是围绕着行政机关依法履职展开，并不直接针对被损害的公共利益。从这个角度而言，行政公益诉讼是一种典型的督促履职之诉，很难说是纯粹的公共利益之诉。针对公益诉讼实践中出现的有关检察机关的不当定位，检察机关应坚持“不越位、不缺位、不混同”原则，不能把自己当作行政机关去执法，这是一个重要的职能界限。

 如何理解、评估公益诉讼检察职能作用的效益问题。在生态环境的保护中，行政机关发挥了主要作用，比如污染防治攻坚战。与行政机关相比，检察机关履行公益诉讼检察职能，即便生态环境发生了向好的变化，也不一定就是检察公益诉讼在发挥作用，这是法律监督有限性的体现。当然，在检察公益诉讼有效开展的一些地区、一些行业，行政机关在发挥主要作用的同时，也包含着公益诉讼检察官们的努力。

 3. 民事公益诉讼诉权问题

 在民事公益诉讼中，检察机关提起诉讼是其公共利益代表身份的体现，但检察机关不是唯一的公益代表，涉及与其他公益代表的顺位问题。比如，生态损害赔偿与公益诉讼的关系，已明确生态损害赔偿优先。民事公益诉讼还涉及检察机关与其他社会组织的关系，即社会组织是否享有优先诉权？公益诉讼保护的不是私益，针对受侵害的公益提起诉讼的权利是否属于传统诉权，还是属于一种诉讼资格的配置？如果属于起诉资格配置，那么它将不同于针对直接受害者的优先诉权，这是一种法律配置，主要应考虑以下两个要素：一是要考虑谁是最合适的代表，这涉及诉讼资源和诉讼能力问题；二是要防止滥诉。已有越来越多的学者注意到，民事公益诉讼从制度基础、机理等方面完全不同于传统的普通民事诉讼。这一点，长期以来，我们在理论和制度层面都有误读，造成制度设计的重大问题。实践中，在检察机关提起诉讼后，有的社会组织还要求由其起诉，不仅要求检察机关向其移送证据，还要求被告（损害公益的主体）支付高额的律师费等。学界已有主张，鉴于检察机关的法律监督能力和资源优势，在检察机关与社会组织的起诉顺位上，可以考虑赋予检察机关优先的起诉权，至少两者的诉权应该是并行的。

 4. 行政公益诉前程序和提起诉讼的关系

 关于行政公益诉前程序和提起诉讼的关系，学界有两种代表性观点：一是认为提起诉讼为干，串起整个行政公益诉讼制度。二是提出需要换一种思路，充分认识行政公益诉讼诉前程序的独立性。理由为：其一，在几年来的公益诉讼实践中，诉前程序发挥了主要作用，95%的公益诉讼案件在诉前得到了解决。其二，自觉把诉前程序实现公益维护作为最佳司法状态，努力把问题解决在诉前程序。诉前程序的实际效能不是自发产生的，而是工作中积极主动追求的结果。其三，诉前程序是一项具有鲜明中国特色的制度设计，契合检察机关法律监督的职能特点，体现了中国特色社会主义的制度优势。西方的公益诉讼，主要由非政府组织起诉，特定情况下普通公民也可起诉，是一种对抗性的诉讼制度设计。各国公益诉讼制度的区别主要在于，公益诉讼的案件领域和范围不同，提起公益诉讼主体范围不同。我国公益诉讼制度没有完全按照这一模式来复制，而是与行政机关协同解决为主的制度设计，即先由检察机关在诉前程序中发出检察建议，督促行政机关依法履职，而后以提起诉讼作为保障手段。这是基于我国的国家政体以及检察机关的职能性质而设计的公益诉讼程序，与我国的制度背景、文化传统紧密相关，不仅可提高效率，还可更好发挥行政机关的专业优势。其四，诉前程序不是法定用语，而是实践用语。十八届四中全会强调的是督促履职。

 有关行政公益诉前程序和提起诉讼的关系，目前学界和实务界未达成共识。行政公益诉前程序是诉讼程序的附加品，还是具有独立价值？需要进一步的深入研究。完善公益诉讼检察制度，既可从完善中国特色的检察制度入手，也可从完善诉讼制度做起。而构建行政公益诉前与诉讼相衔接的逻辑链条，实现公益的更好保护，使之成为区别于单纯的西方公益诉讼制度的崭新设计，也是一种理论选项。

四、检察公益诉讼的实践探索——体现了助力提升国家治理、社会治理效能的制度价值

（一）丰富鲜活的办案实践

 自建立检察公益诉讼制度以来，全国检察机关已立案办理超过20万件的公益诉讼案件。2019年1月至10月，全国检察机关共立案公益诉讼案件101285件，办理诉前程序案件83913件，提起诉讼3381件。与2018年相比，由于2019年最高人民检察院开展了公益诉讼“回头看”专项活动，规范了类案群发检察建议问题，因此，2019年1月至10月检察机关共办理的公益诉讼案件数量可以说更加实在、更有说服力。

（二）全方位的制度价值

 一是实现了制度初衷。检察公益诉讼的实践探索，对于完善诉讼制度、维护国家和社会公共利益、促进法治政府建设都有帮助。行政机关对公益诉讼从抵触到接受，再到欢迎，甚至还主动邀请检察机关进行监督，就很好地说明了这一点，这在其他国家是无法想象的。最高人民检察院与生态环境部等九个部委共同签署了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，对深化行政执法与检察监督的协作机制建设作出规定。检察公益诉讼的实践探索，使得地方行政执法人员加强了行政执法规范的学习，起到了促进行政机关规范执法的作用。与此同时，检察机关通过办理公益诉讼案件，加强了与行政机关的交流沟通与协作配合，也增进了对行政职能部门的理解。很多行政机关在具体的执法过程中，需要多方协调才能解决问题，而检察公益诉讼则促进了问题的有效解决。比如，贵州省检察机关开展的传统村落保护专项行动，办理了一批保护当地传统村落的公益诉讼案件。国家住房和城乡建设部主动到最高人民检察院进行交流讨论，研究如何借助检察公益诉讼力量提高文物监管水平和执法规范化能力。

 二是服务了国家战略与经济发展。检察机关积极发挥公益诉讼职能作用，助力推进“三大攻坚战”、乡村振兴、长江经济带发展等国家战略部署，并对服务黄河生态环境和高质量发展战略，提前进行了谋划。

 三是促进了国家治理、社会治理、乡村治理。检察机关通过办理一批公益诉讼案件，与行政部门形成合力，解决了诸多长期以来得不到有效处理的“老大难”问题，实现了综合整治。如云南省安宁市温泉地下水资源保护公益诉讼系列案中，检察机关针对地下水资源被滥开滥采的现象发出检察建议，有效保护了地下水资源。据统计，2019年7月安宁市温泉街道地下水的取水量较年初下降了56%，干涸多年的温泉摩崖石刻处自涌井终于重新涌出约70厘米深的地热水，地热水水位逐步回升。

 此外，检察机关通过履行公益诉讼检察职能，还增强了人民群众的获得感，积极回应了人民群众的新期待，不断满足人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面内涵更丰富、水平更高的需求；维护了社会主义核心价值观，如检察机关办理了侮辱凉山救火烈士等一系列英烈权益保护领域公益诉讼案件；助推了企业的转型升级。检察机关在生态环境污染治理中不能就案办案、机械办案，在实现公益保护的同时，要促进企业进行结构调整和转型升级，注重民生保护，实现价值平衡。

五、检察公益诉讼的制度特点——彰显了高度契合国家治理要求的独特优势

（一）党的领导

 党中央和习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推进，从检察机关提起公益诉讼的最初设想，到作出顶层设计，随后从授权试点，到修订法律全面实施，再到机构设置，每一个发展阶段，每一个关键节点，都是经中央深改组（委）研究和决定的，都是中央直接谋划推进的。地方各级党委、人大、政府高度重视，截至2019年10月，24个省区市党委主要负责同志专门作出批示，25个省区市党委、政府或“两办”联合下发支持检察公益诉讼工作的文件，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、广西、云南等11个省级人大常委会作出专项决定。各级党政领导的重视是公益诉讼检察制度的直接保障，同时也是公益诉讼检察工作的方向指引。地方各级检察机关始终聚焦大局，这个大局包括地方的大局。同时，坚持党的领导还成为检察机关解决公益诉讼办案中具体问题的方法和力量。

（二）人民性

 在公益诉讼中人民性具有特定的含义。我国社会主义国家的政体性质与国家利益、社会利益、人民利益根本上是一致的。我们把国家利益引入公益保护，从而对人民利益实现更充分、更广泛的保护。公共利益，说到底就是人民的利益；公益诉讼，归根结底是为了保护广大人民的利益。为了人民，是公益诉讼的根本目的和价值追求。我国没有赋予人民群众直接提起公益诉讼的主体资格，而检察机关提起公益诉讼，正是为了代表人民的利益，反映的是人民的呼声，“公益代表”的身份定位实质就是代表人民。当然，人民群众也是公益诉讼的参与者、监督者和推动者，在线索提供、案件办理、问题整改等各个环节，都发挥着积极作用。为了人民，代表人民，依靠人民，凸显了我国检察公益诉讼的人民性特点。更充分的公众参与，是推动公益诉讼健康发展的必由之路。

（三）专门机关履职

 在公益诉讼中引入专门机关和国家力量，由国家的法律监督机关负责提起公益诉讼，是我国公益诉讼的一个突出特点。这种制度设计，被称为“国家公益诉讼”，与西方国家赋予社会组织、普通公民公益诉权不同。由于专门机关具有专业人员优势、法定职责优势、办案资源优势等，因此，我国取得了完全不同于西方国家的办案效果。以环境公益诉讼为例，此前，我国由社会组织提起的案件数每年不超过50件，检察机关提起公益诉讼后，我国由社会组织提起的案件数维持在60-70件。也就是说，检察机关介入公益保护后，并没有影响社会组织发挥作用，反而是促进了社会组织提起公益诉讼的案件量。从国际范围看，公益诉讼作为一种补充性的诉讼制度，多由社会公益团体（有的国家允许个人或特定机关）提起，案件数量比较小。以美国为例，每年涉及生态环境公益诉讼案件，基本稳定在70-80件。

（四）多元主体协同

 在我国，国家制度的性质决定了公益诉讼主体的利益是一致的。西方的公益诉讼是一种对抗性的制度逻辑，而我国的公益诉讼制度是协同性的。检察机关在公益诉讼办案中，与行政机关形成了既依法督促又协同履职的新型监督关系，与法院、监察委等机关加强了协调协作，实现双赢多赢共赢。湖北省黄石市违章建筑破坏了磁湖生态环境长达14年，黄石市国土局主动要求检察机关进行监督，检察机关向五家行政机关发出诉前检察建议，督促联合执法从而成功破解了难题。2018年全国“两会”，140余位代表、委员提出建议、提案，要求检察机关充分发挥公益保护职能作用。人民群众在检察公益诉讼的线索提供、参与和监督案件办理、推动问题整改等各个实践环节，也积极发挥了作用。

 综上，检察公益诉讼不仅是检察机关的职责，也是执政党、国家机关以及社会各界共同关注、共同参与的事业。这使得公益诉讼具有非常广泛的支持力量，也是推动检察公益诉讼快速发展的力量源泉。检察公益诉讼制度能够充分发挥效能，关键在于中国共产党的宗旨与人民民主专政的国家性质是一致的，在于党的领导、依法治国、人民当家作主三者有机统一。我国执政党、国家机构没有独立于人民利益的自我利益，在维护人民利益的目的上是一致的，因行动同行，从而使党的领导和社会主义制度的优势在检察公益诉讼制度中得到更充分的彰显。即便是检察机关与作为监督对象的行政机关，在维护公益这一点上也没有根本的利害冲突，而是拥有共同的终极目标。在检察公益诉讼中，检察机关与行政机关不是硬要一争高下、一分是非，而是完全有可能找到一个契合点，共同推动受损的公益得到恢复，实现双赢多赢共赢。

六、检察公益诉讼的前景展望——以制度成效更好发挥助推国家治理的职能作用

（一）背景基础

 1. 党中央对发挥好检察公益诉讼作用寄予厚望

 习近平等中央领导对检察公益诉讼多次作出批示、指示。2019年10月23日至25日，十三届全国人大常委会第十四次会议听取和审议《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》。2019年11月22日，十三届全国政协召开第三十次双周协商座谈会，围绕“协调推进公益诉讼检察工作”协商议政。

 2. 人民群众对检察公益诉讼加大公益保护有更高期待

 一是《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提到的生态环境问题，已成为重要的民生之患、民生之痛。二是食品药品安全是最基本的民生问题，针对食品药品安全领域危害公共利益的现象比较突出，社会各界高度关注，人民群众反映强烈。三是新领域的公益保护的重要性越发凸显。根源在于人民群众对美好生活的需要已经从“有没有”到“好不好”转变。

 3. 最高人民检察院党组对做好公益诉讼检察工作提出更高要求

 最高人民检察院党组为贯彻十九届四中全会精神，将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。张军检察长在2020年1月召开的全国检察长会议上强调，不仅要把法律明确赋权的“4+1”领域案件办好、办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。

（二）积极稳妥开展公益诉讼新领域拓展

“积极、稳妥”作为最高人民检察院关于公益诉讼新领域案件拓展的指导性原则，既包含着对拓展公益诉讼案件范围秉持的工作态度，也蕴含着对具体开展公益诉讼的工作要求。

 从工作态度的角度来理解，“积极”是指在政治站位上，要有对人民高度负责、勇于担当作为的积极态度；“稳妥”是指在业务工作和案件办理中，要坚持稳妥、慎重的态度，秉持法治和理性的精神，牢牢把握办案的规范性和质效。

 从工作要求的角度来理解，“积极”是指在拓展公益诉讼案件范围的工作上，要积极主动，有所作为。在具体的政策把握上，要用足用好现有的法律制度，现有的法定领域范围依然有很大的案件范围拓展空间；对于中央政策文件有明确要求的领域，对于地方人大常委会根据当地实际以地方性法规支持探索的领域，应加强与相关部门沟通协调，积极开展探索实践。“稳妥”是指对于新领域的拓展探索，既要把握分寸尺度，有所不为，更要把办案质量、办案效果放在突出重要的位置。要注重做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等相关工作，积极争取地方党委、人大、政府等各方面和人民群众的支持，努力实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

“积极、稳妥”不光是对具体办案工作的要求，还包含着深化公益诉讼制度和理论建设的要求。在制度建设方面，要求检察机关在个案探索基础上，推进与相关行政机关形成有关制度机制，与最高人民法院联合出台司法解释，条件成熟的推动入法，争取为新领域探索提供明确法律依据。

 在理论建设方面，“积极、稳妥”要求检察机关既要解放思想，拓宽视野，打破思维僵化的樊篱，不能把公益诉讼探索过程中形成的一些做法、观念当作颠扑不破的真理，从而阻碍中国特色检察公益诉讼理论的进一步创新和发展，又要秉持客观理性的立场，将中国特色检察公益诉讼的创新探索扎根于坚实的实践逻辑和理论逻辑基础上，增强问题意识，着眼于为解决中国公益诉讼自身发展中的问题找寻切实可行的中国方案。具体而言，比如，拓展案件范围是否仅仅理解为拓展案件领域？是否还包括对公益范围、案件类型等的拓展？比如，是否需要向预防性公益诉讼延伸，从实然损害到风险预防？对英烈名誉的保护是否包括对英烈纪念设施的保护，是否可以从民事公益诉讼拓展到行政公益诉讼？这些都值得研究和探索。

（三）积极稳妥推进整个公益诉讼检察工作

“积极、稳妥”不仅是对“等”外领域探索的基本原则，也是适用于整个公益诉讼检察工作的发展原则，应当作为公益诉讼检察这项依然在探索发展中的新制度，作为整个公益诉讼检察工作的指引。

 1. 积极

 推进公益诉讼检察工作要秉持积极进取的态度。这是基于对职责使命清醒认识的政治自觉、思想自觉和行政自觉。公益诉讼检察是崇高的政治责任、神圣的法定职责、美好的公益国家治理视野下的公益诉讼检察制度使命、创新的检察职能（更带有主动性），必然要求检察机关具备积极进取、担当作为的精神状态和相应的工作要求。

 检察机关要在具体工作中落实好“积极”的要求。一是要加大办案力度。既要拓展案件的范围，又要注意办理具有重大影响、关系人民群众切实利益的案件，通过办案增强人民群众的获得感。上级检察院还要积极直接办理案件。二是要积极推进制度机制建设，特别是一体化办案机制和跨区划协作机制等。三是要积极深化基础理论研究。中国的公益诉讼制度发展和实践走了一条与西方很不同的路径，必须夯实理论基础，打造自己的理论体系。四是要积极加强公共关系建设。要结合公益诉讼工作的特点，确定公共关系建设的重点。要在各级党政领导干部、人大代表中凝聚更多的共识。要走到孩子们中间，在孩子们幼小的心灵中植入公益的种子。要注意运用新的平台和媒体及其传播形式等，争取更多的公众关注和参与。公益诉讼只有真正走入人民大众中间，才会有持续的生命力。五是要加强技术支撑，注重现代科技手段在公益诉讼检察各个环节的运用。六是要积极加强检察机关内部协同，发挥好检察职能的整体作用。目前刑事附带民事公益诉讼是典型的刑事检察职能的延伸，主要也是对刑事检察作用的借用。

 2. 稳妥

 在公益诉讼检察中坚持“稳妥”的原则，是对司法规律、公益诉讼制度特点现状准确认识基础上的理性坚守、法治坚守。公益诉讼检察是司法性活动，要遵循司法规律，具体工作中要坚持理性、平和、谦抑的原则，更重视程序性、规范性的要求。公益诉讼检察制度还没有定型，认识分歧还比较大，包含着发展的各种可能性，发展的走向与检察机关的工作思路、工作状态和工作效果紧密相关。检察机关必须更加注重质量和效果，以实实在在的成效促进更广泛的社会认同和更可持续的健康发展。

 检察机关要在具体工作中落实“稳妥”的要求。一是要坚持以办案为中心。专门机关的监督与其他监督的区别就是办案，法律监督的成效首先要通过办案来体现。二是完善办案规范体系。检察机关要抓紧制订公益诉讼检察办案规则，同时推动系统的一体化、跨区划、异地管辖，构建符合我国公益诉讼特点的规范和机制体系。三是坚持公益诉讼“回头看”常态化，对公益诉讼办案质量和效果给予特别关切。四是科学设定考核指标，其中最核心的是数量、质量和结构的关系。稳中有升，取消具体的数量数字要求，实质是对办案力度的强调，要以“啃硬骨头”的力度和“打持久战”的韧性保持办案的力度。质量是公益诉讼成效的体现，要把质效放在更加突出的位置，摆在第一位。结构优化，其实也是整个公益诉讼检察制度良性发展的重要保障，要降低刑事附带民事公益诉讼比例，要通过提高直接起诉案件数量，特别是行政公益诉讼直接起诉案件数量来达成。

 公益诉讼检察是一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度，同时也是一项新的检察职能，是在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生的。它既是国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，也是其法治保障体系的组成部分。公益诉讼检察是推进国家治理体系和治理能力现代化的生动实践，是中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优势转化为治理效能的一个真实写照。我们有理由具备充分的制度自信。公益诉讼检察作为一项新的制度，依然行进在探索发展的道路上，也将随着国家治理体系和治理能力现代化的进程进一步发展完善。

国家检察官学院学报

学报编辑部

载《国家检察官学院学报》2020年第2期，有删节，引用请参照原文。作者系胡卫列，最高人民检察院第八检察厅厅长，法学博士，教授。