林喜芬 周 晨 | 论检察机关的“案-件比”改革

林喜芬，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师，法学博士

摘    要

在检察办案责任制改革和捕诉一体改革背景下，案件质量评价制度对于规范和监督检察权运行的价值日益凸显。与既往业务评价指标相比，“案-件比”指标对案件评价的质量、效率、效果维度，分别实现了“结果导向”到“过程导向”，“办案量控制”到“非必要程序控制”，“单一内部视角”到“当事人视角”等评价模式的转变，对检察内部程序的规范化和检察引导侦查的主动性有正向促进作用。为防止“案-件比”指标体系的运行走入误区，有必要平衡“单个指标与指标体系”“指标统一化与标准差异化”“整体质效与个体责任”“指标数据与办案实效”等四个层面的关系，发挥“案-件比”指标的协同作用，针对不同类型案件确立差异化的评价基准，实现指标评价与个案评查的机制衔接，并完成数据管理到实质管理的进阶。

 案件管理是对检察权运行实施全程同步监督的有效措施，其中，对案件质量进行评价是检察业务管理中的重要内容。案件质量评价制度不仅制约着检察机关各部门和具体个人的业务行为，而且对检察机关在刑事诉讼程序中的职能定位和检察权运行起着导向作用。因此，检察机关的案件质量评价制度是检察组织管理和检察权运行监督的重要基础。一方面，在检察办案责任制改革、“捕诉一体”办案模式改革接踵而至的时代背景下，检察机关内部权力结构、各部门间的职能配置等重要事项均产生了深刻变化，检察官办案权限有所扩大，办案相对独立性更加突出，实施案件质量评价不仅可实现对检察官办案质量的监督，也是确定司法责任的重要基础。特别是在检察机关的内设机构进行改革调整，刑事案件实行“捕诉一体”之后，基于诉讼阶段分离形成的部门间的制约逐渐被瓦解，检察机关内部横向监督正呈弱化趋势，办案检察官权责更加集中，需要更加严格、细致的案件质量评价标准来强化检察机关的内部监督。因此，检察办案质量评价体系在规范检察权运行、提升办案质量，乃至保障各项检察改革落地落实等方面的重要价值日益凸显。另一方面，随着刑事案件数量连年递增，检察机关内部“案多人少”的矛盾也逐渐增加，而“假退查、真延期”等非规范办案模式虽能帮助检察官缓解一时的办案压力，却无法从根本上化解效率矛盾。这类办案习惯既不利于检察办案能力的培养，也不利于“检察为民”办案理念的形成，更会损伤当事人以及人民群众的司法获得感，因此，这类非规范办案模式应当通过新的案件质量评价制度及时引导纠正。为进一步适应办案责任制改革及内设机构改革等新要求，也为提升案件整体质效、破除不良办案习惯，最高人民检察院经过多次研讨与论证，于2020年印发了《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《评价指标》），构建了以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系。

 《评价指标》不仅在原有指标基础上对“四大检察”涵盖的主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程的考核指标进行了体系化的分类整合，还创设了“案-件比”这一核心指标对以往绩效指标未能解决的实践问题进行了回应。然而，一方面，新的指标采用何种设计模式、相较于既往评价指标做出何种调整，理论上还需要厘清，以便打通案件质量评价制度与检察绩效考核制度间的关隘，做出系统性的比较与梳理；另一方面，《评价指标》在初步投入各层级检察机关运行的过程中产生了何种效果、存在何种问题，也亟待总结与分析。本文拟以既往案件质量评价指标在质量、效率和效果三个维度的评价模式和实践困境为逻辑起点，对《评价指标》的核心指标——“案-件比”进行对比分析，进而阐释“案-件比”指标对检察办案的正向影响，最后，对“案-件比”指标体系下如何优化案件质量管理进行了探讨。

一、改革背景：既往案件质量评价体系的实践困境

 以往检察绩效考核制度虽然构建了体系性、区别化的案件质量评价量化标准，但由于指标设计缺乏科学性，检察办案中存在不合理的行为倾向。

 第一，结果导向的质量评价模式较忽视办案过程的质量把控。在检察绩效考核中，对办案质量的评价指标基本都是通过从结果反推的方式来设定的，即以后一程序决定来测量前一程序决定的“质量高低”，甚至“正确与否”，例如，以捕后不诉率反映审查批捕质量，以撤回起诉率、无罪判决率反映审查起诉质量。通过结果反推纵然可以在一定程度上反映前一阶段决定的精准性，倒逼办案人员准确履职，但由于司法人员对事实认定和证据评价需要自由裁量以及案件本身的客观复杂性，使得从结果逆向推断程序质量的结论具有不确定性。更重要的是，案件质量评价指标过度关注程序结果的正确与否，而对办案过程的质量不加评价和约束，极易在实践中形成一种“唯结果论”的办案导向，办案人员为使办案结果符合质量要求，对办案程序的滥用行为存在放任态度。例如，办案人员对于正常期限内无法办结的案件，采取策略性的退回补充侦查或延长审查起诉期限的措施规避办案期限压力。这一办案模式造成实践中退回补充侦查程序和延长审查起诉程序的泛滥，不仅大大降低了办案效率，也使案件当事人经历着额外的办案流程，造成了不必要的讼累。

 第二，办案量控制的效率评价模式致使效率失真。长期以来，绩效考核制度一直未对个案办理效率设置精细化的测评指标，而是采用年度审结数、人均办案量等指标，以办案量的形式来概括反映检察机关和检察官个人的办案效率。尽管检察机关办案量指标便于统计，然而，以总量评价效率的方式不仅过于粗疏，而且并不符合检察业务规律。具体而言，第一，在理论层面，以办案总量的方式评估办案效率有一个预设前提，即司法资源分布均衡，且每个案件的难易程度和工作量基本相同，可以等额换算。然而，由于存在案件类型、案件难易程度不同等客观因素，不同个案之间工作量差异较大，办案总量的大小与实际工作量大小难以等同，并且案件总量的多少也非检察机关可自主控制，往往取决于侦查机关侦办和移送的情况，导致办案资源的分布调整具有滞后性。因此，司法实践情形与预设条件相去甚远，以案件总量评估办案效率容易简单化。第二，在实践层面，在业务流程呈“流水线”式的检察机关内部，一个案件可以衍生出多个程序或形成新的案件：一方面，检察案件涉及多个程序环节，且法律规范赋予了诉讼参与人对各程序决定提出异议的救济性权利，例如，对案件批捕决定提起申诉、复议、复核的权利，因此，原案件可能衍生出批捕申诉、批捕复议、批捕复核等多个案件；另一方面，一个案件可以按照诉讼流程正向流转，也可能因为证据不足进入倒流程序，例如，审查起诉时被退回补充侦查、移送起诉后被撤回起诉，但之后又再次进入检察机关，即成为新的案件。从表面上看，因为案件程序衍生和倒流，办案量有所增加，但此类办案量的增加并不能反映检察官办案效率的提高，相反，案件衍生和倒流本身还在一定程度上反映出办案质量瑕疵和效率拖延等问题。综言之，以案件量大小评估检察办案效率并不能完全反映真实的办案效率，也难以对实践中程序大量衍生和倒流进行合理规制。

 第三，单一内部视角的案件效果评价模式较轻视当事人的诉讼感受。从以往的指标体系上看，一方面，绩效考核的指标设置主要是以结果为导向，评价案件办理是否符合实体性和程序性规范，即侧重考察案件办理的法律效果，而对办案的社会效果和政治效果有所忽视；另一方面，为确保案件考核的客观性，大多数指标都是依据检察机关办案情况“数率化”而形成的客观量化指标。换言之，绩效考核对案件办理效果的评价主要基于检察内部生成的案件管理数据，是一种单一化的内部评价方式，缺乏外部视角对办案效果的反馈。另外，对案件办理法律效果的偏重导致一线办案检察官还普遍存在一种“底线思维”，即在办理案件过程中聚焦于公平与正义的“底线”标准：只考虑事实是否清楚，证据是否充分，定性是否准确，而轻忽诉讼参与人的实际感受，缺乏以释法说理方式化解矛盾的意识。这容易导致当事人对办案过程或结果的不认可、不信服，由此可能引发复议、复核、申诉等一系列救济性程序，不仅增加了检察机关办案负担，还为案件当事人带来诸多不必要的讼累。这一情形在缺乏外部评价制约的条件下更为明显，由于诉讼参与人正面或负面评价并不会对案件质量评价的结果产生影响，办案人员自然缺乏释法说理的意识和动力，不利于矛盾冲突的及时化解和诉讼参与人满意度的提升。

二、逻辑转换：“案-件比”评价指标的新“三位一体”

 新的案件质量评价指标体系是检察系统基于检察管理理论和实践经验而进行的最新探索，其中，“案-件比”作为核心指标，在案件评价模式上彰显了对案件质量、效率、效果三个层面的进一步重视。作为一个全新的概念，“案-件比”是指实际发生的“案”，与“案”进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”形成的一组对比关系。具体而言，“案”是指发生在人民群众身边的具体案件，在刑事检察中，最能反映一个时期刑事案件的是检察机关受理的审查逮捕和审查起诉案件，但二者有很大一部分相重合，因此，将“受理的审查逮捕案件数”与“扣除采取逮捕措施的审查起诉案件数”之和作为“案”的基准数；“件”是指这些具体的案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节，并且是原本可以避免或者减少发生，但因前一个环节未将工作做到极致而产生，同时引起当事人负面感受的诉讼环节。资源的投入也越多，案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差。

 换言之，“案-件比”指标以程序优化、诉讼便捷、效率提升、当事人满意作为评判标准，与既往的案件质量评价指标相比，以“案-件比”为核心的评价体系发生了以下逻辑转变：

（一）质量评价模式：从“结果导向”到“过程导向”

 相较于以往“以结果为导向”的质量评价方式，“案-件比”指标更加关注办案过程的优化程度。从指标设计上看，“案-件比”指标对案件办理程序进行了必要与非必要的分类，并从非必要程序的产生本身推导出前一程序中的质量瑕疵。在指标体系中，“案-件比”将16项非必要诉讼程序纳入“件”的范畴，这16项程序大致可分为两类：第一类为检察机关外部诉讼参与人提起的救济类程序，例如批捕（不批捕）申诉、不捕复议、不捕复核、被告人上诉；第二类为检察机关内部自行启动的倒流和延期类程序，例如“三延两退”、撤回起诉。根据检察实务经验，这两类程序的产生与否与前期办案质量存在很大程度的关联：一方面，外部提起的救济类程序表达了诉讼参与人对于程序决定的异议，这既可能是决定本身存在质量问题，也可能是由于检察官未对其进行及时的释法说理导致的认知偏误；另一方面，内部启动的倒流和延期类程序，可能反映了检察机关对前期侦查的引导不力，甚至可能是上下级司法机关、相关司法部门之间互相推诿责任的问题。“案- 件比”指标通过对上述两类程序进行数量控制，实质上是对案件办理质量提出了更全面的要求：不仅要防范办案结果出现错误，而且要确保对办案过程进行精细控制。只有将每项必经程序都做到极致，才可能避免非必要程序的衍生。

（二）效率评价模式：从“办案量控制”到“非必要程序控制”

 既往以办案量评价办案效率的模式，其缺陷在于，未对案件中的必要程序和非必要程序进行合理区分，也没有对办案资源投入非必要程序而导致的效率减损进行精确计量与评价。“案-件比”则转变了办案效率的评价思路：由于刑事诉讼法规范已对案件办理的各个流程设定了法定期限，这意味着单个程序的运行时间存在法定上限，此时，案件经过的程序数量便成为影响效率的主要因素。其中，案件办理的必经程序不可或缺，因此，挤压非必要程序的数量，即“案-件比”中的“件”的数量，就成为控制办案效率的关键。更重要的是，“案-件比”通过“案”与“件”形成比例关系，在评价技术上解决了单独比较“件”的数量时缺乏合理参照的问题，使各层级检察机关的评价结果在案件数量等基本条件不同的情形下具有了可比性。此外，质量和效率是评价案件情况的两个重要维度，在指标设计时，一般需要划分质量与效率两类指标分别进行测评，长期以来，检察绩效考核制度将案件质量考核置于首要位置，在质量与效率之间难以做到同时兼顾。而“案-件比”通过一组比例关系将案件效率和质量相互捆绑：减少衍生程序以及避免不必要的倒流程序，一般就会缩短案件处理时间，提高办案效率；与此同时，只有前期将必要的环节质量做到极致，并且针对办案结果进行及时、充分的释法说理，才可能避免不必要的环节产生，即程序数量减少也在倒逼办案质量的提升。质言之，“案-件比”指标既实现了质量与效率二元目标的统一，也避免了评价中对质量和效率的“顾此失彼”。这一定程度上弥补了以往案件质量评价体系对办案质量监督与效率管理的短板。

（三）效果评价模式：从“单一内部视角”到“当事人视角”

 长期以来，司法案件质量评估的功能限于内部监督与管理，具有极强的封闭性，诉讼参与人尤其是案件当事人对司法活动的满意度未引入指标之中。诉讼参与人是检察办案活动的亲历者和见证者，案件当事人亦是实体结果的直接承受者，其评价理应作为检察办案质量评价的重要标准之一。然而，由于外部评价主体未经过专业化的法律训练，且评价方式与内容不受限制，很难避免其评价的主观性和随意性，易被滥用，从而影响检察体系内部科层式结构下的管理效果。“案-件比”指标开拓了引入外部监督的思路，即以诉讼参与人是否启动异议程序作为外部评价的标准。一方面，批捕复议、复核、不起诉复议等程序的启动与外部参与人对办案质量的异议和负面评价有直接的关联，当此类程序产生时，表示检察机关可能存在实体决定不当或释法说理不充分的问题；另一方面，诉讼参与人提起此类程序乃是表达异议或者寻求救济的合法途径，相较于直接询问诉讼参与人的评价，以外部主体是否提起异议程序作为外部评价意见可以避免评价的恣意性，也增加了引入外部评价的可控性。事实上，将当事人视角引入案件质量评价是对案件办理社会效果的合理反馈，有助于打破检察内部评价的封闭性，强化办案的外部监督。同时，也可引导办案人员实现“程序控制者”向“诉讼服务者”的立场转换，促使其在办案过程中并非一味地追求过程迅速和结果正确，而是充分关注诉讼当事人对案件处理过程和结果的态度与评价，并及时进行释法说理等工作，从根源处消解当事人的异议与不满。

三、“案- 件比”评价指标对刑事检察业务的正向效应

“案-件比”指标在质量、效率、效果维度都进行了评价模式的改良，据“案-件比”评价指标施行之初的调研数据显示，退回补充侦查、延长审查起诉期限两项程序占总“件”数的比重最高，分别占总件数的28.9% 和47.4%，其中，部分案件存在为“借期限”而退补和延期的情况。这说明，“案-件比”指标已针对既往考评指标“重结果，轻过程”导向下的程序滥用问题进行了充分反映。总体上，“案-件比”指标对于刑事检察实践的正向影响主要体现在以下两方面：

（一）有助于提升退补、延期程序的规范性

 为了准确惩罚犯罪并防止滥诉，刑事诉讼法针对特定情形规定了必要的程序倒流和程序延期等非常态化诉讼程序，如退回补充侦查、延长审查起诉期限、撤回起诉等。以退回补充侦查为例，从立法目的上讲，审查起诉阶段退回补充侦查乃是原有侦查工作的继续，旨在弥补第一次侦查的质量瑕疵。当然，它并非是刑事案件必经的司法流程。然而，从退回补充侦查的整体质量看，该程序似乎并没有完全发挥出法定的“瑕疵补救”功能，却因具有延长期限的效果而沦为办案人员规避期限压力的“潜规则”。其中原因在于，退回补充侦查程序运用的规范性不足：一方面，由于检察机关内部对于退案启动程序把控不严，办案人员为规避审结期限压力，存在借助退回补充侦查“借期限”的策略性操作，导致大量实际不存在退回事由的案件进入了倒流程序；另一方面，对于真正需要补充侦查的案件，退补提纲却未详细列明侦查方向和公诉证据要求，且检察机关对侦查活动缺乏监督与制约机制，导致一次退回补充侦查效果不佳，不得不二次退回。检察机关退回补充侦查程序的运用失范不仅影响了诉讼效率，还间接助长了办案人员“消极懈怠”的工作态度，折损常态化程序的办案质量。

 以“案-件比”为核心的评价体系聚焦于非常态化程序的比值，有助于检察机关提高退补、延期程序适用的规范性。第一，该指标可引导检察机关强化对退案启动程序的审查。依据最高人民检察院、公安部共同制定的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（简称《指导意见》）第9条，办案人员须严格审查退回的必要性，不仅要分析案件已查清的事实是否足以定罪量刑、待查的证据是否会影响定罪量刑，还要判断待查证的事项是否具有客观可查性，对于不影响定罪量刑或客观上不能查证的事项不必退回，以此降低办案人员退回补充侦查的随意性，避免“借期限”且无退查必要的案件被退回。另外，依据《指导意见》第10条，办案人员应充分衡量补充侦查难易程度、所需时间长短和侦查效果等情况，对补证难度不大且在审查起诉期间内能完成的有关事项，例如，补充前科劣迹、释放证明等相关材料，补正诉讼文书中的瑕疵，订正证据书写不规范的瑕疵，可由检察机关发出《调取证据材料通知书》，直接通知公安机关补充相关证据并移送，而不必将案件材料全部退回。第二，该指标可敦促办案人员制定规范、详细的退回补充侦查提纲，并对补充侦查情况进行跟踪监督。补充侦查是审查起诉阶段检察引导侦查的重要表现形式，一方面，退回补充侦查提纲的完备性本身就是补充侦查必要性的证明，通过提高对退补提纲的制作要求并强化对退补提纲的审查，可以过滤掉一些本无必要退回的案件；另一方面，强化补充侦查的说理化改造，阐明补充侦查的事项、理由、侦查方向、需要收集的证据及其证明作用等，可对二次侦查进行具体的、可操作的指引，防止因提纲内容过于笼统而导致补充侦查方向不明、取证目的不清，影响补充侦查效果。此外，为防止案件“退而不查”，检察办案人员在案件退回补充侦查后应及时跟踪监督二次侦查的进度及效果，针对公安侦查人员存在异议的问题，检察机关还须及时做出说理与引导，就取证方向、落实补证要求等达成一致意见，以此保障退补侦查提纲发挥出侦查指引的作用，提高二次侦查的效率，避免案件再次被退回。

（二）有助于提高检察机关引导侦查的主动性

 “退回补充侦查”“延长审查起诉期限”等“件”的大量产生，表层原因在于检察机关内部退回程序不规范，而更深层次的问题在于，部分检察官尚未树立起办案的整体意识和全局观念，对办案的理解局限于审查批捕和审查起诉决定本身，对前端侦查程序缺乏引导的动力，导致案件在侦查阶段即存在的质量问题被遗留至审查起诉阶段。此时，承办检察官不得不启动倒流或延期程序进行补救，既影响案件整体质量，也降低了办案效率。以“案-件比”为核心的评价体系对倒流和延期程序做出负面评价，要求检察官办案时尽量减少审查起诉阶段的退补、延期程序，实际上也是倒逼检察机关重视审查起诉前端环节的侦查引导工作，树立办案的整体意识和全局观念，充分利用侦查终结前的阶段主动引导侦查取证和案件定性。

 第一，“案-件比”评价指标可推动检察机关提高提前介入侦查的主动性。针对疑难、复杂、重大案件，提前介入侦查有助于检察办案人员围绕证据收集、法律适用、侦查活动合法性三方面提前对案件进行全局性的质量把关，保障侦查活动应当完成的事实查明和取证任务在侦查阶段完满解决，对证据不充足或程序瑕疵等问题在侦查阶段进行纠正后再行移送，降低审查起诉阶段因事实不清、证据不足而被退回补充侦查的概率。目前，随着“案-件比”指标的常态化运行，部分地区检察机关不仅提高了提前介入的主动性，还灵活调整了提前介入的适用范围，对扫黑除恶案件、涉疫、涉众型经济犯罪及未成年人性侵等案件，实现了全覆盖式的介入。此外，在提前介入过程中，检察系统近期亦强调要充分发挥“捕诉一体”的办案优势，用公诉证据标准引导侦查机关取证，提升侦查人员的证据观念及对侦查阶段证明标准的要求，降低侦诉双方对于逮捕、起诉标准的认知差异，化解因捕诉分离导致的办案程序和证据标准的脱节问题，从结构上提高提前介入、引导侦查的有效性。

 第二，“案-件比”指标可促进检察机关捕后引导侦查和自行补充侦查的主动性。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第298条规定，捕诉部门对于批准或者决定逮捕的案件，可以对捕后的侦查工作提出收集证据、适用法律的意见。实际上，引导捕后继续侦查取证是检察机关可采取的另一项高效的侦查指引措施。一方面，与审查起诉阶段相比，审查逮捕阶段距离案发时间更近，证据灭失可能性更小，如果检察机关此时做出适当引导，可以帮助侦查机关有针对性地开展侦查活动，使取证质量更加契合公诉标准；另一方面，若检察机关在审查逮捕阶段提出继续侦查取证建议，可以充分运用侦查终结前阶段解决案件证据问题，从而避免审查起诉阶段的退回补充侦查。除此以外，检察机关自行补充侦查也是确保案件质量的重要措施，只是在以往实践中，检察官通常更倾向将案件退回侦查机关，这导致检察机关自行补充侦查率一直偏低。根据统计数据，2020年检察机关自行补充侦查（主要在审查起诉阶段）数同比增长了23.5倍，这意味着，为减少审查起诉阶段的倒流和延期程序，当检察办案人员审查发现案件需要补充个别书证、询问证人等情形时，会更有动力选择自行补充侦查，而这一举措既避免了退回补充侦查“一往一返”的办案拖延，也能促进刑事检察官改变书面审查的单一工作方式，实现“侦查、审查、指控”等多面技能的拓展。综言之，基于“案-件比”管理改革的联动效应，检察机关引导捕后继续侦查取证和自行补充侦查的积极性将不断提高，在保障办案质量的前提下，办案效率也会显著提升。

四、进一步优化“案-件比”指标体系的路径探索

 以“案-件比”为核心的指标体系较既往评价指标在科学性上有很大改善，在检察官办案中发挥的正向引导作用也较为突出。然而，由于指标体系的运行仍在初期阶段，部分地区检察机关在实践中可能存在某些误区。为避免“案-件比”指标体系在运行过程中出现异化，在推动指标体系的落实过程中，需要厘清与平衡以下四个层面的关系。

（一）平衡单个指标与指标体系的关系，发挥“案-件比”指标的协同作用

 《评价指标》曾强调，“案-件比”并非孤立指标，需与其他指标组合运用，但由于目前“案-件比”指标应当如何与其他指标科学组合、配比运用尚不明确，加上“案-件比”在评价体系中的核心地位，部分地区检察机关可能过度关注该单项指标，孤立地运用“案-件比”进行案件质量评价。一方面，孤立化地运用“案-件比”不利于反映检察工作全貌。“案-件比”作为一项极简的量化指标，根据最高人民检察院的规定，现阶段采用同时段概算法进行计算，即用一个时间段内办理的案件数与有关业务活动统计成的件数之和相比较。这是一种基于宏观视角的趋势性判断。然而，通过同时段概算法得出的“案-件比”也只能反映某一机关或部门案件质量情况，难以对特定检察官或特定程序环节有针对性的评估。另一方面，孤立追求单项指标的优化可能导致检察工作的片面化。以“案-件比”为核心的评价指标体系包含51组87项评价指标，对检察各项业务的各个环节均做出了指标设定，目的在于使检察机关以指标体系为“指挥棒”，引导检察各项业务均衡、向好发展。然而，如果实践中未处理好单项指标与指标体系的辩证关系，孤立地追求某一项指标，必然会使其他指标所对应的业务被弱化。例如，在“案-件比”指标的引导下，检察办案人员会尽可能压低退案和延期的“件”数以提高审查起诉效率，然而，审查起诉阶段还存在其他考核指标需要重视，如排除非法证据率、促进当事人双方和解率和开展追赃挽损工作率。因此，若片面追求“案-件比”的降低而忽略上述指标的共同作用，实际上不利于检察机关保障被追诉人权利、修复社会关系等工作的发展。

 为此，各地检察机关应当厘清“案-件比”这一核心指标与指标体系之间的协同关系，探索“案-件比”与其他评价指标的组合运用，充分发挥指标间相互牵制、相互平衡的功能，共同反映办案活动的数量、质量和效率等效果。例如，在刑事检察的评价指标中，二次退回补充侦查的产生会导致“案-件比”的升高。若以“案-件比”为单一考核指标，为了降低“案-件比”，办案人员容易将一些本应退回的案件“带病”起诉，损害公诉质量。但当“案-件比”指标与撤回起诉的情况、判决无罪的情况、被告人上诉情况等指标一同运用时，“带病”起诉引发的后续质量隐患也一并纳入评价范围，前后程序相互牵制与平衡，就可以避免办案人员片面追求某一特定指标的功利性操作，从而实现办案人员对各诉讼流程的通盘考量，树立办案的整体意识。

（二）平衡指标统一化与标准差异化的关系，确立差异化的评价基准

“案-件比”首次为不同类型的案件提供了统一的评价指标，使不同层级的检察机关之间、不同类型的业务之间有了“统一标尺”。然而，囿于现有检察业务数据的统计手段，“案-件比”指标只针对质量、效率、效果等案件办理问题进行评价，不易区分不同案件类型对“案-件比”的影响，各地在通报“案- 件比”指标数据时，基本上都是以所有刑事案件来测算。实践中，各地检察机关办案类型差异较大，而案件类型及难易程度本身恰恰是影响“案-件比”的重要因素。已有调研显示，在危险驾驶、交通肇事、盗窃等普通案件中，客观事实易于查清，证据充分，或犯罪嫌疑人主动认罪，不再提起救济程序，检察机关可以实现快速批捕、起诉或做出不起诉决定，而在重大疑难复杂案件中，客观技术障碍导致取证困难、犯罪嫌疑人不认罪或前后供述矛盾等情况时而出现，检察机关为查明真相，往往不得不退回补充侦查或延长期限，导致“案- 件比”的数值升高。由此可见，案件类型对于“案-件比”的结果有关键性影响。以危险驾驶罪为例，其案件量越大，比重越高，对应的“件”数却不一定会增加，当这一类案件与其他案件统一计算时，最后的“案-件比”数据可能会被拉低，但其他案件反映的办案问题可能被掩盖。目前，部分地区检察机关已注意到，如果不对案件类型和案件难易程度不同的案件进行分类考核，一方面，不利于检察机关内部对各类案件办理情况进行分类管理以及对各类案件制定区别化的办案指引；另一方面，容易走入“一刀切”的考核误区，对所有案件提出统一的、格式化的办案要求，进而导致部分疑难复杂案件的办理过程受到过度制约，也使承办检察官承担不必要的办案压力。

 为此，各地检察机关需要充分平衡指标的统一性与考核要求差异性的关系。在运用统一的“案-件比”指标基础上，根据案件类型、难易程度等客观因素确立差异化的评价基准。针对这一问题，张军检察长在2020 年8月27日的全国检察机关电视电话会议中就曾提出，在深化落实“案- 件比”质效评价标准的同时，要坚持实事求是的基本原则，区分不同的案件类型，体现不同地区和部门的差异，一些疑难复杂的涉众型经济犯罪案件是否退查、延审，绝不能搞“一刀切”。一般而言，重大、疑难案件的办理过程和结果往往会受到舆论关注，办案人员除考虑办案质量与效率外，还需充分衡量其社会效果、政治效果。因此，“求极致，过得硬”的办案标准在难易程度不同的案件中是存在客观差别的。2019年，最高人民检察院开始按照“普通犯罪”“重大刑事案件”“职务犯罪”“新型犯罪”设置第一至第四检察厅，随后，各地检察机关均在进行“业务专业化”向“案件专业化”的内设机构调整。结合这一改革趋势，上级检察机关考察下级院时，可分别计算各院各部门的指标数据，进行分类考核与评比，检察机关内部使用“案-件比”进行质效评价时，亦可针对不同部门设置区别化的评价基准，这既可以避免“一刀切”效应，也可以通过对类案进行综合性的指标分析，更清晰地发现此类案件的规律、趋势和办案问题，从而引导检察人员在办案中汲取经验，对以往的办案方式做出相应的优化与完善。

（三）平衡整体质效与个体责任的关系，完善指标评价与个案评查的衔接

 当前指标体系可以对检察机关办案综合情况进行较准确的评估，但在实践中，鉴于司法办案具有多样性和复杂性的特点，仅根据量化指标的数值既不能确定个案程序是否正确，也无法对办案责任进行准确追究。换言之，单纯依靠量化指标管理不仅容易导致个案质量评价“失灵”，还会使案件责任落实不畅。以退回补充侦查为例，产生此项程序，可能是检察官为规避期限压力而进行的策略性操作，也可能是侦查人员怠于侦查或疏忽取证，确实无法达到起诉标准，还可能是因案件涉及黑恶、金融犯罪而存在情节复杂等客观原因所致。在缺乏个案评查机制的条件下，实践中容易将指标情况与案件质效和检察官办案能力简单等同，对个案责任不进行主客观原因的区分，直接依据指标产生与否对案件质量或检察官个人能力进行积极或消极评价。这种指标管理和评价方式过于简单机械，容易使案件评价结果有失客观公允。

 为此，检察机关需要平衡整体质效与个体责任的关系，充分运用案件质量评查机制分析指标异常的案件，做好整体质量评价与个体责任的衔接。案件质量评查机制作为检察机关内部评价、监督、管理、控制执法办案行为的重要方式，与案件质量评价体系在评价对象和制度目标上具有高度一致性。在运用“案-件比”指标体系进行案件质量整体评价时，可充分发挥案件质量评查机制检查纠错、个案评价及导向引领的价值作用，实现宏观与微观的评价视角相结合，做到个案评查与指标数据相互印证、补充。案件质量评查包含常规抽查、专项评查和重点评查三种评价形式，其中，重点评查机制主要针对出现“捕后不诉”“撤回起诉”“判决无罪”等异常指标的个案进行责任评鉴。在“案-件比”指标体系实施后，评查机制可将多次出现“退回补充侦查”“延长审查起诉期限”等非必要程序的案件纳入重点评查范围，由本院或上级院案管部门对该类指标异常的案件进行跟进，针对案件中的证据采信、事实认定、法律适用、办案程序、文书制作和使用、释法说理、办案效果等实体和程序问题进行详细审查，逐一分析指标异常的可能原因，借助定性分析确定案件是否存在质量问题，并对办案能力或态度等主观原因与案件的客观原因进行区分，明确案件责任类型和承担方式。

（四）平衡指标数据与办案实效的关系，实现数据管理到实质管理的进阶

“重指标数据，轻办案实效”一直是司法绩效考核制度的隐忧。在2020 年案件质量评价指标体系运行之初，不少地方的检察院直接将“案-件比”等指标情况纳入检察绩效考评的范畴，不仅实现了指标结果与检察官绩效、晋升机会的紧密衔接，部分地区甚至建立了约谈机制，对于排名靠后的检察院主要领导进行约谈。在检察一体的逻辑下，“绩效化”的举措客观上推进了“案-件比”等指标的层层落实，但功利性导向和指标压力可能会诱导基层检察机关和个人片面追求“案-件比”的“极致数据”而滋生以下问题：

 其一，为降低退案、延期程序的数量，建立退案、延期程序的审批机制，限制承办检察官自主启动退查和延期程序。为矫正检察机关内部通过退案、延期程序“借期限”的不规范操作，部分基层检察院针对这两类程序进行了部门负责人或副检察长审批制的调整，重新将检察官的程序决定权上移。这一“控权式”办案决策权调整显然与“放权式”的办案责任制改革目标有所出入，且会给检察工作带来一系列负向影响：一方面，针对需要退回补充侦查的案件，增加审批程序后将导致不必要的时间消耗，甚至可能贻误二次取证的时机；另一方面，针对需要延长起诉期限的案件，“审批制”会导致承办检察官刻意压缩个案审查起诉时间，进而迫使审查起诉工作不得不“抓大放小”，即保证案件定性和量刑建议无重大错误，但案件细节或部分情节可能有疏漏，办案效果可能也难以保障。例如，在非吸、诈骗等金融犯罪案件中，受害人（投资人）人数众多，矛盾牵涉面广，若尽快对犯罪嫌疑人进行起诉可能不利于追赃挽损，刻意限制起诉期限的延长也容易激化矛盾，使受害人将矛头指向检察机关。

 其二，为降低复议、复核及申诉类衍生程序的数量，办案人员可能会压制诉讼当事人的程序性权利。在刑事检察业务中，“批捕（不批捕）的申诉”“不捕的复议和复核”“不起诉复议、复核和申诉”等，均属于当事人的法定诉讼权利。根据刑事诉讼法规定，在检察机关做出错误批捕或不起诉决定时，当事人可通过启动该程序寻求救济。即便检察机关做出的批捕（不批捕）或不起诉决定符合规范，当事人仍可行使该权利提出异议，通过此类程序可以形成释放矛盾的良性缓冲，避免矛盾的加剧和外扩。当然，在此期间，检察机关也可以通过开展释法说理工作，化解当事人的认知偏差和不满情绪，促进“案结事了”。实务中，如果过度追求降低“案-件比”数值而限制或剥夺当事人的上述程序权利，反倒会降低当事人的程序体验和司法评价。

 由此可见，即便“案-件比”指标体系的设计已体现案件管理的科学性与全面性，但追求“指标极致”的功利化倾向仍会制约指标本身对办案的引导功能，甚至可能诱使办案人员为追求指标优化而忽视案件实效，并且对“难以数据化、不易被上级识别”的业务研判工作有所忽略。因此，在“案-件比”质量评价指标体系的实践运行中，尤其需要辩证地看待指标数据与办案实效的关系，警惕过度追求“指标极致”的实践做法，不仅要关注指标数据优化与否，更要重视办案实际质效改进与否，实现“数据管理”到“实质管理”的进阶。

 为实现“实质管理”的目标，质量评价机制须遵循“案件—数据—案件”的运行逻辑：首先，运用以“案-件比”为核心的评价指标完成对各个办案环节的量化评估，以量化数据客观反映检察办案综合情况，实现“案件到数据”的过程；而后，通过对指标数据进行充分的分析研判，梳理出评价阶段内检察业务的重要规律、趋势和问题，并以此为参考引导检察办案进行有针对性的改革与完善，实现“从数据到案件”的过程。业务分析机制可以帮助指标结果实现由“数据”到“问题”的转化，是案件质量评价体系发挥办案引导功能的重要基础。在机制建构上，检察系统充分发挥出了检察一体的结构性优势，建立了常态化的业务态势分析机制，目前，业务数据分析研判已是检察机关案管部门的中心工作，也是统领案管部门其他各项工作的总抓手。在“案-件比”指标体系施行后，检察机关可将案件质量评价工作与业务研判工作进行有机衔接，一方面，应当要求各级检察机关进行定期的业务研判报送，不仅统计到业务类型，而且精确到每位员额检察官，重点分析某类案件或某些办案检察官退补率、延期率、上诉率等指标过高的原因，由上级院的各业务部门对本条线的业务数据进行通报和点评，并综合分析各院所呈现的办案问题，及时进行预警提示并提出对策；另一方面，最高人民检察院可在了解掌握各地区案件质量评估结果的基础上，进行统筹性的梳理与研判，尤其是对高发类案件或质效数据突破合理区间的某类案件，可针对类案的特征、趋势、办案要旨等内容形成具体化的类案指引，供各级检察院做决策参考。

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作者系林喜芬，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师，法学博士；周晨，上海交通大学凯原法学院博士研究生。文章发表于《国家检察官学院学报》2021年第3期。微信公号文章有删节，引用请参照原文。