林喜芬 刘思宏 | 论我国检察机关的听证办案模式
林喜芬
上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师，法学博士
摘 要
晚近的检察改革举措对检察权能的合理性、检察程序的民主性以及检察决策的正当性提出了更高的要求，这些因素是检察系统倡导和推行听证办案模式的内在动因和合理根基。与我国行政听证、传统检察办案模式和域外预审程序相比，检察听证在本质上是一种基于民主参与、适度司法化的办案模式，它由具有司法属性的检察机关主持，带有“公众参与”和“听取意见”的程序元素，适用于具有救济性质的审前决策环节。当前检察听证的实务运行尚存在听证适用冷热不均、听证活动在“质”“效”之间难以平衡，以及听证意见与认罪认罚具结书的签署时间有内在张力等问题。为了保证检察听证办案模式能得以有效推进，检察机关应充分考虑我国的制度语境，包括司法资源的限制和传统办案模式的惯性，合理划定“应听”的案件范围，有效实施繁简分流的听证程序，并平衡不同程序之间的冲突，从而实现“尽听”的改革目标。
一、问题的提出：为何“应听”，如何“尽听”
在我国法治改革进程中，“听证”既是公共治理研究领域中的重要概念，也是行政法中规制行政权恣意行使、保障公民诉求充分表达的程序机制。当然在司法领域，“举行听证，争议各方同时参与以言词争辩的方式影响裁判者的结论”，通常被视为是裁判活动的基本要素之一。然而，将听证与检察办案联系起来却并非常态化的配置，截至2000年，我国刑事诉讼法律体系中并无“检察听证”的规范表述。这主要是因为检察办案虽然具有追诉犯罪的执法性质，但在逮捕权、起诉权等职权行使过程中检察机关并非处于与被追诉人直接对抗的状态；同时，检察办案虽然具有审查判断的属性，但该决策又往往具有阶段特点和效率要求。可以说，检察办案的这些性质特点既不同于行政执法，也迥异于司法裁判，因此，将之与听证联系起来的充分性和必要性略显不足。
然而，这一情况却在检察机关对权力属性的探寻和办案模式的改革过程中有所变化。1999年，最高人民检察院（以下简称最高检）颁布了《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》，该规范虽没有明确使用“检察听证”这一概念，但确立了民事行政检察听证的雏形。2000年和2001年，最高检又分别颁布了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》（以下简称《刑事申诉公开审查》）和《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》（以下简称《不起诉公开审查》），以规范性文件的方式在刑事领域，包括刑事申诉和不起诉工作中初步尝试听证式检察办案模式，以实现检务监督和人权保障的目标。随之，不起诉听证和申诉听证在地方实践中逐渐推开，并在申请人对复查结论不服的申诉案件以及申请国家赔偿案件中有一定应用经验，当然，听证实务也面临着检察听证程序流于形式等问题。尽管存在一些实践困境，但检察听证正被推广到一系列检察机关的办案实践中，这涉及审查逮捕阶段的听证试点，羁押必要性审查改革中的听证等等。直至2020年，最高检专门针对听证办案模式制定了《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《检察听证规定》），这意味着“检察听证”正式成为一种有专门规范依据、有特定适用范围、有一定程序要件的办案模式，也意味着此前的试点改革在规范层面被阶段性吸收。具体而言，根据《检察听证规定》第2条的规定，检察听证乃是指，“人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。”2021年4月，最高检又下发了《“十四五”时期检察工作发展规划》，强调检察机关要“全面推开检察听证，坚持‘应听证尽听证’”。据报道显示，多地已实现检察听证工作在三级检察院的全覆盖。
从特定案件类型的试点到作为一种固定的检察办案类型，再到“应听尽听”的实践要求，这体现了检察机关在办案模式上正做出较重大的调整。当然，以下问题也非常值得从学理上解读和反思：是哪些深层动因在推动着检察系统做出这一系列的改革布局？作为一种办案模式，检察听证与行政听证、传统的检察办案模式以及域外的预审程序在功能定位上有何区别？我国检察系统在此前的试点过程中和当前的“应听尽听”实践中存在哪些局限，需要进行哪些制度推进？在我国的语境下，“应听”应限定在哪些办案范围，“尽听”的推进路径是什么？
二、检察机关引入听证办案模式的改革动因
近年来，我国检察系统正处于改革的频繁期，涉及救济性权能的增加、内设机构的集聚和少捕慎诉慎押刑事司法政策的实施。值得注意的是，这些改革共同指向检察权能的调整问题，因而需要尽力在办案模式上保证权能的合理性、程序的民主性和决策的正当性。
（一）救济权能增加，需要更具有司法化属性的听证办案模式确保检察权能的合理性
在我国，检察权具有多元属性，包括了侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权、救济权等权能，其中，救济权是指当事人及其辩护人或诉讼代理人认为自己的诉讼权利受到损害时，向检察院提出救济申请，由检察院进一步作出裁决的权力。在我国1979年《刑事诉讼法》中，检察机关的救济性权能主要限于对免予起诉的申诉程序。1996年《刑事诉讼法》进一步将检察机关的救济性权能拓展到变更和解除强制措施以及针对不起诉的申诉程序。2012年《刑事诉讼法》修改后，检察机关的救济权得到了全面强化。其中，《刑事诉讼法》第47条和第115条增加了诉讼参与人对司法机关及其工作人员阻碍其行使诉讼权利或侵害其人身等权利时的申诉控告权和处理程序。此外，第93条还增设了羁押必要性审查权。
检察机关的这些救济性权能带有很强的司法属性，以传统书面审查为主的办案方式显然不足以维系权能的合理性，因此，通过引入听证来促进审查工作的公开化是非常必要的论题。在改革过程中，这些具备救济性质的检察权，也确实面临着理论上的难题，即“检察机关本身担负侦查、起诉的责任，是代表国家的控方当事人，同时，根据法律设计，又要担当程序仲裁者（尤其是审前程序，包括司法监督、司法救济）和诉讼对方的权利保护人”，因此，如何平衡好两种功能的冲突和如何落实好法律所赋予的救济权是实现权力合理性的关键所在。正是在此语境下，检察机关尝试在审查逮捕、羁押必要性审查、不批捕申诉、不起诉申诉等办案过程中引入听证这一司法化的办案方式，以实现让“司法的归司法”的办案规律。
（二）内部职能集聚，需要更注重公众参与的听证办案模式来提升检察程序的民主性
2018年，最高检在全国范围推行内设机构调整和“捕诉一体”改革，这客观上强化了检察权能向同一办案主体聚拢的趋势。此前，批准逮捕权和公诉权分属检察机关两个内部职能部门，由不同检察官分别负责。捕诉一体改革后，检察机关整合了批捕部门和公诉部门，将同一案件的批准逮捕权和审查起诉权交由同一检察官或者同一检察官办案组负责。
这一权能集聚化的改革举措引发了一定的争议。主要有以下担忧：其一，权能集聚容易削弱检察官的办案监督权。有学者指出，在本次改革前，批捕和公诉部门的不同检察官分别负责批捕程序与公诉程序，这种递进式的办案程序足以在不同部门和不同检察官的决策之间发挥相互制约的作用。改革后，同一位检察官同时履行批捕与公诉职能，前述制约机制的约束力会随之减弱。实证调查也显示，“在一些案件较多、办案压力较大的检察院，特别是基层检察院，检察官对诉讼活动的法律监督存在明显减弱的趋势。”其二，权能集聚也可能弱化被追诉人的辩护权。以听取意见为例，犯罪嫌疑人及其辩护人本来可以在审前阶段（包括审查批捕阶段和审查起诉阶段）提交两次辩护意见，捕诉一体改革后，同一办案检察官是否还愿意听取两次意见是不确定的，尤其是，当前的立法没有强制要求检察官在批捕阶段听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见，这可能加剧消极办案行为的发生。考虑到捕诉一体在本质上是由同一办案主体行使不同检察职能，有论者提出在审查批捕环节引入“听证”程序的必要性，希望以这种更加具有公众参与性质的办案模式来强化检察权行使的民主化色彩。
（三）权力主导增强，需要更注重公共责任的听证办案模式来保证检察决策的正当性
2014年以来，我国检察系统经历了认罪认罚从宽制度（含速裁程序）的推行和少捕慎诉慎押司法政策的落实两项重要改革，这两项改革极大地提升了我国检察机关的程序主导性和裁量性。其一，就认罪认罚从宽制度改革而言，在改革之前，检察机关的工作重心是定罪问题，对量刑问题提出建议并非法定要求。随着改革的启动和深入，检察机关提出量刑建议的案件范围和精准程度都有了全新的标准，呈现出“全面精准”的提出模式。在量刑建议的采纳模式上，虽然检法之间还存在一定的认识分歧，但是一些实证研究显示，“检察机关在认罪认罚案件中推行精准量刑建议的效果已经显现，逐渐成为主流。”针对我国检察机关的诉讼角色，此前就有学者认为，藉由羁押控制权、程序控制权以及救济控制权的交替运用，检察机关无疑可以成为刑事审前程序中当仁不让的主导者。在精准化量刑建议的改革和实践之后，我国检察机关更有可能像域外检察官一样成为“实质的法官”或“换了名字的法官”。
其二，就少捕慎诉慎押刑事司法政策而言，我国《刑事诉讼法》（2018）第177条第2款赋予了检察官起诉裁量权，在少捕慎诉慎押政策推行之前，检察机关囿于案件质量，谨慎地控制着起诉裁量权，不仅立法上设置了严格的审批程序，实践中也从绩效考核上限制着不起诉率。此外，尽管《刑事诉讼法》（2018）第81条规定，逮捕的审查标准应同时满足证据要件、刑罚要件和社会危险性要件，但司法实践中常常只关注刑罚要件，“构罪即捕”和“一押到底”的情况十分普遍。随着犯罪结构和刑罚结构的轻缓化，裁量主义的刑事司法正成为贯彻“宽严相济”政策的重要工具。最高检在《“十四五”时期检察工作发展规划》中强调落实“少捕慎诉慎押”政策，实现“依法能不捕的不捕，能不诉的不诉”。这就意味着我国检察机关的羁押裁量权和不起诉裁量权将得到扩张。
检察权力的主导性和裁量性是与检察机关承担公共责任紧密联系的命题。也就是说，检察权力的主导性增强了，裁量性加大了，检察机关就需要承担更重的公共责任。在域外（如美国）的检察管理机制中，公共责任的承担主要表现为检察官要在程序内听取诉讼参与人的意见，以及在程序外对社区选民负责。然而，我国检察权力的主导性和裁量性的增强，也带来了一些实践问题。一方面，检察官在审前协商和量刑决策上的强大主导权导致被追诉方的协商参与不足和意见表达受限等弊端。例如，被追诉人的知情权、量刑协商权和程序选择权极大地受到检察官行为的约束；辩护人也难以在认罪认罚程序中发挥充分有力的作用。另一方面，对于少捕慎诉慎押而言，自试行之初，就有较多关于检察裁量过大且决策过程不够透明而可能产生廉政风险的担忧。张军检察长指出：“司法腐败主要表现在人情案、关系案等，往往涉及该捕不捕、该诉不诉等问题，因此对不捕不诉案件进行重点检查，完全必要。”因此，在诉讼内有必要通过听证等方式适度强化诉讼参与人的知情权和参与权来增强检察决策的公共责任。
三、检察机关听证办案模式的功能定位
在本质上，检察听证是一种基于民主参与、适度司法化的办案模式。与我国行政听证、传统办案模式和域外预审程序相比，它由具有司法属性的检察机关主持，带有“公众参与”和“听取意见”的程序元素，并适用于具有救济性质的审前程序决策环节。
（一）检察主持：与行政听证活动相比
听证活动受到自然公正法则的约束，自然公正法则要求“任何人不能成为自己案件的法官”，即职能分离原则。具体而言，一是，听证主持人不能同时是案件的调查者和听证活动的审查者，因为调查人员难以在听证裁决活动中保持客观中立；二是，听证主持人地位应尽量司法化，例如，听证主持人应独立于其所属的行政机关，避免听证活动被不当干预。在行政听证领域，为了避免主持人的立场出现偏颇，我国立法规范把行政听证会主持人的范围限制为“不具有直接利害关系”的人员，规定听证会主持人须是“非本案调查/审查人员”。尽管如此，我国行政听证会的主持人仍然不具有完全的独立性，一方面，行政机关在主持人的选任上有自由裁量权，另一方面，行政听证的主持人对最终的行政决定只有建议权，没有决定权，可以说，我国行政听证活动并未完全实现主持人的职能分离。
与行政听证相比，检察听证乃是由具有司法属性的检察机关主持。从检察听证的相关规范看，听证会主持人应当由“承办案件的检察官或者办案组的主办检察官”担任，检察听证的主持人既是案件的调查者又是听证活动的审查者，这似乎违背了职能分离原则，但是检察机关所具备的司法属性似乎又从主持人的个体独立性上弥补了这一不足。检察听证活动中的司法属性主要体现在以下两个方面：其一，我国检察机关在办案活动中有一定的独立性。我国检察机关与法院一样，依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。其二，检察听证主持人作出处理决定的程序具有一定的司法化属性，这在一定程度上弱化了上级领导的干扰。在检察听证案件中，听证主持人和上级领导不再是案件处理结果的唯一决定主体，听证员也可以影响案件的最终走向。根据《检察听证规定》第16条规定，当听证员持相反意见时，主持人只能采纳听证员的意见，或者拟不采纳听证员意见时，须报请检察长同意才能作出最终处理决定。
（二）公众参与：与传统办案模式相比
在传统的办案模式下，公众参与检察机关审查和决策案件的空间十分有限。这里所称的公众可以分为两类，一是案件相关人；二是与案件无利害关系的社会人士。具体而言，首先，虽然案件相关人可以以表达意见的方式参与检察机关办案，但听取意见只是检察机关审查案件的非必要手段。早在1996年，我国《刑事诉讼法》就把“听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见”与“讯问犯罪嫌疑人”“询问证人”“调取案卷及相关材料”一起作为检察机关审查案件的具体手段。从立法规定上看，检察机关并不是“应当”而是“可以”听取意见，因此，检察机关在办理案件时可以自主决定是否听取意见。此后《刑事诉讼法》的修改也保留了检察机关听取意见的程序选择权和自由裁量权。实际上，在司法实践中，办案人员听取意见的情况并不常见，相关研究显示，检察机关仅在1.09%的审查批捕案件中听取了律师的意见。其次，尽管社会人士有参与检察机关决策案件的机会，但其参与的意义是非常有限的。2004年起，最高检先后在检察机关的侦查、立案、羁押和起诉等办案活动中试点人民监督员制度，人民监督员有权对检察机关的办案活动提出意见，然而，相关研究显示，人民监督员的意见对检察机关的最终决策是缺乏刚性效力的。
与限制公众参与办案的传统办案模式不同，检察听证会则是保障公众参与机会的制度。根据公众所涉利益不同，《检察听证规定》在不同程度上保障了公众的案件参与：其一，案件相关人关注自身处遇问题，可以以表达意见的方式参与听证。例如，对于听证程序的安排，《检察听证规定》第15条第2项规定，当事人及其他参与人就需要说明的问题分别说明情况。具体到相关人在听证会上如何说明情况，《羁押听证办法》第9条第5项和第6项分别规定，侦查人员说明情况的方式为“说明事实和依据”和“出示证据材料”，被追诉方及其他参与人说明情况的方式为“发表意见”和“出示相关证据材料”。听证会上的“说明情况”流程与庭审中的法庭调查较为相似，同时，前述两份文件没有规定与法庭辩论类似的程序，因此，听证会只为案件相关人提供了表达诉求和吸收诉求的机会。其二，社会人士则关注社会公共利益，能够以监督办案的方式参与听证。根据《检察听证规定》第7条、第15条和第16条的规定，社会人士可以以听证员的身份参与听证会，参与的方式包括“听取案件相关人的意见”“向案件相关人提问”和“发表听证意见”。社会人士与案件没有利害关系，其作用是作为中立的裁判者寻求公正的司法决定，这种参与方式与法官的角色相似。在听证会召开前，检察官已就案件的处理有了倾向性意见，在听证会上，社会人士就有必要通过听取意见、提出意见和发表意见的方式监督检察官作出公正客观的决定。
（三）适度司法化：与美国预审程序相比
我国的检察听证程序与美国的预审程序都具有司法救济属性，但是两者在司法化的程度上并不一致。美国的预审程序是一种高度司法化的审前办案程序，该程序的主要目的在于防止检察官滥用起诉权，也被用于决定是否羁押被追诉人。它在审查主体、证明标准和审理程序上保持了较高的司法化要求。首先，预审程序由治安法官负责审查，治安法官在审查和决定程序中保持着高度的独立性，不仅不受外部干扰，还独立于控辩双方当事人。其次，美国各州对预审程序的证明标准看法不一，分为两类：“相当理由”（probable cause）和“表面证据”（prima facie）。其中，预审中的“相当理由”比搜查扣押中的“相当理由”的证明标准更高，而“表面证据”的证明标准又高于预审中的“相当理由”标准。最后，尽管美国预审程序的目的主要在于审查检察官起诉决定的程序性问题，而不是解决被追诉人是否有罪这一实体问题，但是预审的审查程序仍然与审判程序有高度的相似性。从证据规则的适用来看，预审法官一般会依照庭审的证据法规则来审查预审程序中的证据材料，从辩护权的保障来看，美国联邦最高法院认为州政府应保障被追诉人的辩护权，尤其是应为无力委托律师的被追诉人提供律师帮助，从预审中的辩论程序来看，被追诉人和律师被允许在有限的范围内向证人发问。
相比而言，我国检察机关的听证乃是一种基于本土实践、适度司法化的办案程序。它在审查主体、审查标准和审查程序上，都与高度司法化的美国预审程序有所不同：其一，检察听证的审查主体具有有限的独立性。在检察听证活动中，案件审查主体与决策主体不同，检察听证的审查主体是由社会人士组成的听证员，听证员具备了一定的独立性，但不具有高度的独立性。具体来看，听证员的选任和取消由检察院自主决定，一方面，听证员库由检察院负责确定，虽然立法规范要求检察院在听证员库中选择听证员参加具体的听证会，却没有对选任规则进行详细的规定，可以认为检察院在听证员的选任上享有较大的自由裁量权。听证员在出具最终意见时，一定程度上会顾及检察官的态度。其二，审查标准与不起诉、审查羁押、延长羁押和羁押必要性审查等办案活动的标准一致。与美国预审程序以检察官起诉决定为审查对象不同，我国检察听证程序是一种办案程序，它以案件事实、法律适用或者实体处理为审查对象。例如，在审查逮捕听证程序中，侦查人员应说明需要羁押的事实和依据，以及出示证明社会危险性的证据材料，“需要羁押的事实和依据”也就等同于有证据证明符合犯罪事实要件与可能判处徒刑以上刑罚要件，“出示证明社会危险性的证据材料”即逮捕的必要性要件，因此逮捕听证的审查标准与审查逮捕一致。其三，尽管检察听证活动的审查标准与审前办案活动一致，听证程序比一般办案程序更具司法属性。考虑到听证规范没有规定相关证据规则的适用问题，听证程序的司法属性主要体现在辩护保障和程序设计两个方面。从辩护保障来看，我国检察听证保障了被追诉人的辩护权，听证规范允许辩护人参与听证活动并发表意见。从程序设计来看，我国检察听证根据不同的案件类型制定了不同的检察听证程序。对于羁押听证而言，听证程序与庭审程序的相似度较高，不仅有听证调查程序，还有听证辩论程序，这与法庭调查、法庭辩论较为相似，而其他类型的听证活动与庭审的相似度较低，法律规范就只规定了听证调查程序，但较之于传统办案模式，仍具有一定的司法属性。
四、检察机关听证办案模式的实践困境
2021年4月，最高检下发了《“十四五”时期检察工作发展规划》，强调检察机关要“全面推开检察听证，坚持‘应听证，尽听证’”。检察听证要落地，就要有广泛的案件适用范围，合理平衡听证质量与办案效率，且契合当下的其他改革，如认罪认罚从宽制度。然而，当前实务运行仍难以符合前述要求，存在听证类型的发展热度不均、听证活动在“质”“效”之间难以平衡，以及听证意见与认罪认罚具结书的签署时间存在内在张力等问题。
（一）检察听证在不同案件中适用不均衡
目前，从地方实践上看，检察机关的听证办案模式在类型和罪名上分布不均衡。其一，在四大检察中，检察听证的运用情况分布不均。从2020年全国检察机关的办案情况来看，刑事检察类案件占检察机关办案总数的70.7%，公益诉讼检察类案件占16.2%，民事、行政检察类案件占7.6%。然而，基层检察院办理的四大检察的听证案件的占比并不与总体案件占比相一致。例如，2020年，安徽省马鞍山市两级检察院共组织了88件案件的听证活动，其中，刑事检察听证共67件，占同期听证案件总数的78.1%，而民事检察听证、公益诉讼检察听证和行政检察听证案件只有15件、4件和2件，分别占比17%、4.5%和2.3%。在福建省和宁夏回族自治区吴忠市的实践报道中也呈现出类似的情况。其二，刑事检察听证主要集中在不起诉听证案件，而羁押听证和刑事申诉听证等的案件量较少。例如，根据S市J区检察院的数据显示，2021年上半年，该院对刑事案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件和公益诉讼案件共计83件开展了听证活动，其中，拟不起诉案件有62件，占听证案件总数的比例约为74.7%，而羁押必要性审查案件只有2件，占比2.4%，没有审查逮捕案件和刑事申诉案件。其三，拟不起诉听证所涉的案件多为案件事实清楚、证据确实充分的轻微刑事案件，尤其是危险驾驶案件。例如，2020年至2021年上半年，S市J区检察院举行的听证活动中，拟不起诉案件共有89件，其中，案件事实清楚、证据确实充分的轻微刑事案件就有78件，占拟不起诉听证案件总数的87.6%，酒精测试含量在120mg/100ml以下的危险驾驶罪有42件，占轻微刑事犯罪案件总数的53.8%。
归结起来，检察听证的适用范围较为有限的原因主要在于：第一，检察机关的听证规范无法约束侦查人员。最高检下发的《检察听证规定》和《羁押听证办法》都属于司法解释性质的文件。从法律位阶上看，这两份规范只能在检察系统内部发挥作用，无法强制要求公安机关的侦查人员参与听证活动。第二，一线检察官往往不愿意启动听证会。根据《检察听证规定》第4条，检察院启动听证活动需要依次满足两个条件：一是，案件在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在“较大争议”，或者案件有“重大社会影响”；二是，检察机关认为“需要”以听证的方式听取各方意见。听证规范对于如何定义“较大争议”和“重大社会影响”没有给出明确标准，即使案件满足了“较大争议”或“重大社会影响”这一要件，办案检察官仍可自行判断，“按需”决定是否召开听证会。但实际的情况是，针对有“较大争议”或“重大社会影响”的案件，检察官在召开听证会上的意愿并不积极，这主要是因为检察官对有“较大争议”和“重大社会影响”的案件存在畏难情绪，不敢召开或难以胜任这类案件的听证会工作。第三，这可能与地方检察机关的绩效考核有关。为了保证试点的顺利开展，一些地方的检察院往往把听证案件范围限制在特定类型的案件，以不起诉听证为例，河南省平顶山市人民检察院就把相对不诉的范围限制在了社会危害性较小的危险驾驶罪、故意伤害、盗窃等罪名中，这就限制了检察官开展听证活动的罪名范围。
（二）检察机关的听证程序在办案“质”“效”之间往往难以平衡
听证办案模式一定程度上会加重检察官的办案压力：一方面，听证导致检察官可供支配的办案时间缩短了。根据《检察听证规定》第20条规定，听证期间计入办案期限。这意味着，在去除听证期间后，检察机关可供支配的办案期限实际上被压缩了，导致“人案矛盾”越发突出。另一方面，听证导致办案程序更为繁琐。有检察官就指出“公开听证需要制定预案、选定并邀请听证员、协调听证场地、组织听证等等，与传统的书面审查方式相比无疑更耗时费力。”2021年以来，最高检倡导各地检察机关对符合条件的案件都可以召开简易听证会。由于缺乏统一的规范和标准，地方检察院纷纷启动了听证活动繁简分流探索工作。综合各地实践情况来看，听证程序简化模式主要聚焦于“批量准备”“独立调查”和“集中评议”三个环节。其中，“批量准备”是指检察院通过制定一份听证方案，召开一场听证预备会议和一场听证会，同时审查多个案件；“独立调查”是指在主持人介绍案情和听证问题后到听证员发表意见前，主持人和听证员依次对每个案件进行独立审查；“集中评议”是指“独立调查”程序结束后，听证员对所有案件集中讨论，汇总发表意见。简易程序确实简化了听证流程，提高了办案效率。例如，山东省无棣县检察院采取集中评议的方式，在1小时内听证了15件危险驾驶案；云南省红河州检察院在同一场听证会中同时办理了67件商品房销售合同纠纷系列案。
然而，在办案效率之外，听证质量也是不可忽视的重要议题：第一，听证员作为非办案人员，难以在听证前的准备阶段深入了解案情。听证员参加批量听证预备会议，对个案案情的了解将会更粗略，而听证员的听证意见又约束着听证结果，这可能对案件决策产生负面效果。尤其在民事检察领域，因其案件专业性较强……听证员迫于专业壁垒不能很好理解案情，从而不能充分发挥听证员的参与、监督、化解矛盾的作用。在控申条线的听证案件中，由于案件一般都经年累月，利益纷争较复杂，因此这些简易听证方式似乎也不一定契合。第二，检察官难以在较短的听证调查时间内对重点问题作出审查判断。以逮捕听证为例，我国逮捕的证明要求较高，“仅凭听取双方当事人的口头陈述与辩解而不对各种证据材料进行认真审查难以满足逮捕证明标准对证据质与量的要求”，而听证审查的时间又难以支持充分的证据审查。这样的难题也存在于羁押必要性听证和民事检察听证活动中。
（三）听证意见与认罪认罚具结书的签署时间存在内在张力
当前，我国正在刑事司法领域大力推行认罪认罚从宽制度，该制度的全面施行给公诉机关扩大相对不起诉适用率提供了一个有力的支撑，从立法上看，相对不起诉是审前程序中“从宽”的重要选项之一。在司法实务中，检察机关为了提高认罪认罚适用率，把认罪认罚作为了相对不起诉的必要条件，因此，不起诉听证程序与认罪认罚从宽程序紧密关联。在认罪认罚案件中，检察机关公开听证拟不起诉案件时有三道核心程序：一是倾向性意见的审批程序，在召开听证会之前，承办人员的倾向性意见须经三级审批流程。首先由承办人提请部门负责人审批，然后由部门负责人组织召开检察官联席会议讨论，最后由承办人报请检察长决定。二是听证程序。三是犯罪嫌疑人签署具结书的程序。从时间节点来看，承办人员倾向性意见的审批程序在前，听证会在后，然而，法律规范尚未规定犯罪嫌疑人签署具结书程序的时间节点问题，各地实践做法也不相同。目前，常见的实务操作主要包括以下两类：其一，犯罪嫌疑人先具结，检察官再报请上级审批倾向性意见，随后召开听证会；其二，检察机关先报请上级审批倾向性意见，然后把犯罪嫌疑人具结作为听证会的环节之一。
但是，这两种处理方法却会带来以下潜在问题：第一，先具结后审批随后进行听证会可能导致听证会“走过场”。如果犯罪嫌疑人先具结，检察机关后审批，最后召开听证会，这说明在听证会召开前，承办检察官的倾向性意见已经得到了犯罪嫌疑人、部门负责人、检察官联席会议和检察长的一致认同。在这种情况下，检察机关再就此案召开听证会，承办检察官考虑到协商结果和办案效率会积极维持会前的倾向性意见，不会充分地吸收听证员的不同意见，或者可能在听证会前与听证员就倾向性意见达成一致，这就导致听证员的独立性被干扰，听证员参与和监督办案活动的意义也变得有限。第二，当被追诉人在听证会上具结时，承办检察官的工作考核或者办案效率可能受到负面影响。当被追诉人在听证会上具结，可能出现以下五种情形：（1）听证员同意拟不起诉决定，且被追诉人签署了认罪认罚具结书，在这种情况下，承办检察官可以作出不起诉决定；（2）听证员不同意拟不起诉决定，但被追诉人签署了认罪认罚具结书，此时，检察官要实现对被追诉人的承诺，作出不起诉决定，就要报请上级决定；（3）听证员同意拟不起诉决定，但被追诉人拒绝签署认罪认罚具结书，承办检察官要作出不起诉决定，就会影响认罪认罚从宽的考核；（4）听证员不同意拟不起诉决定，且被追诉人拒绝签署认罪认罚具结书时，承办检察官要作出不起诉决定，不仅需要报请上级同意，还会影响认罪认罚指标考核；（5）在前述（2）（3）和（4）三种情形下，承办检察官如果决定起诉，就要重新启动审查起诉程序，耗费额外的司法资源。
五、我国检察机关“应听尽听”的推进路径
随着“应听证，尽听证”检察改革的深入推进，检察机关将不得不直面前述三类现实问题。为了有效解决这些实践困境，检察机关有必要立足于我国的制度语境，包括司法资源的限制和传统办案模式的惯性，注重听证制度的固有要求，从听证案件范围、繁简分流程序等方面着手，完善现有听证规范，促进应听尽听的可操作性。
（一）基本原则：应听尽听应注重司法资源的限制与传统办案模式的惯性
第一，检察机关在推行应听尽听时要充分考虑司法资源的限制，如人力耗费和时间成本。当前，检察机关召开听证会不仅要协调、召集各方人员，包括侦查人员、律师、被追诉人、被害人、证人等案件相关人员，以及听证人员，还要筹备听证会，这对检察机关的人力支撑和时间耗费都提出了较高的要求。然而，基层检察机关正普遍面临着案多人少的压力，随着检察改革的推进，检察业务量也有所增加，如2018年《刑事诉讼法》新增的认罪认罚从宽制度就增加了协商程序、指派值班律师和出具量刑建议书等程序，办案检察官的人数并没有随之增加，甚至在员额制改革后，办案检察官的数量进一步精简。在这样的背景下，听证改革应尽力以有限的司法成本实现听证成效的最大化，有必要合理划定“应听”的案件范围，在满足“尽听”前述案件的前提下，对不同类型的听证案件加以繁简分流。
第二，对于听证会的设计，检察机关需要平衡自身对传统办案模式的依赖与听证改革对司法化办案模式的要求。对于实务机关来讲，传统的办案模式在权力集中和责任分担两方面是有制度优势的，这种制度优势给实务机关提供了依赖路径。一方面，我国检察院与其他行政机关一致，主要实行一体化管理模式，这样的管理机制为基层检察机关提供了较大的权力下放与上收的自主性。司法实务中，基层检察机关的分管领导因为担心办案检察官权力过大而出现案件质量问题，往往放权不彻底。另一方面，办案检察官更习惯于传统的三级审批制，毕竟传统的审批制度分散了个体检察官的办案责任。根据以往的改革经验，最高检曾于2000年和2013年分别推行主诉检察官制度和主任检察官办案责任制改革，但由于基层检察院的分管领导和部门负责人放权不充分以及办案检察官不愿承担过多责任，而退回到原来的或者演变成新的层级审批办案模式。虽然司法化的办案模式具有诸多程序优势，如程序更为公正、透明等，但仍不可避免地受到传统办案模式的惯性影响，听证改革因而推行受阻。因此，应听尽听应在以路径依赖为约束条件的基本前提下，从听证程序本身以及听证程序与其他程序的融合两方面实现适度司法化的要求。
（二）制度设计：立法规范应理性界定应听范围与合理构建尽听程序
第一，从“应听”范围来看，立法规范应以启动主体的意见和案件类型为判断标准，理性界定检察听证的案件范围。立法规范在设置听证范围时，主要以案件相关人对案件有“较大争议”或者有“重大社会影响”为判断基础，并进而启动听证程序。对于如何判断有“较大争议”，检察机关应从听证的启动主体切入，将案件的倾向性处理意见提前告知被害方、被追诉方和侦查机关，当前述三方的任何一方不认同检察机关的倾向性意见，并以案件事实认定错误或者法律适用有误到足以推翻检察机关的初步决定，而要求检察机关启动检察听证活动时，检察机关经初步形式审查认为有必要启动的，应当启动听证程序。而对于有“重大社会影响”的判断，应以案件的类型为标准，可以包括以下类型的案件：（1）重大涉外案件、危害国家安全案件、恐怖活动案件；（2）可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的案件；（3）涉及巨额民事诉讼案件以及可能引发行政机关与公民、企业与公民、公民与公民之间激烈冲突的案件；（4）涉及企业合规不起诉的案件；（5）社会关注度较高，可能引发重大社会舆情的案件。
第二，从“尽听”路径来看，立法规范有必要对应听案件采取繁简分流程序，实现办案质效最大化。首先，对于终局性的和办案决策可能对被告人不利的案件，采用普通听证程序，如刑事司法中的不起诉听证、逮捕听证案件，当事人就检察机关的不起诉决定、不逮捕决定和撤销案件的决定提起的刑事申诉案件，民事与行政诉讼监督案件中检察机关决定不提起抗诉的案件和公益诉讼中检察官决定不起诉的案件。而对于非终局性的或者对被告人有利的案件，采取简易听证程序，如刑事案件中的羁押必要性审查听证案件；民事和行政诉讼监督案件中检察机关决定提起抗诉的案件；公益诉讼中检察官决定提起诉讼的案件。其次，对于听证程序的设置，立法规范应从听证会的形式、证据出示、听证调查和听证辩论四个方面加以完善。普通听证程序应参照法庭审理程序，设置较规范的听证程序，尤其有必要在现有程序的基础上增加或者完善证据出示、听证调查和听证辩论三个环节。具体来讲，普通听证程序应分为六个步骤：（1）主持人介绍案情和听证问题；（2）案件当事人和相关人就听证问题进行陈述并出示相关证据材料；（3）听证员向案件当事人和相关人提问；（4）案件当事人和相关人发表意见并进行辩论；（5）听证员讨论并发表意见；（6）主持人总结会议主要内容，并在可行的情况下当场宣布最终决定。而简易听证程序的形式不必拘泥于正式的听证会形式，可以座谈会等形式进行。对于具体的简易听证环节，立法规范可以简化第（2）环节，案件当事人和相关人出示证据材料以必要性为原则；同时，立法规范也可以省略第（4）环节。
第三，对于拟不起诉案件的听证会程序，检察机关应简化倾向性意见的审批程序，在听证会中增设被追诉人的具结环节和调整案件处理结果的决定、宣告程序。首先，在听证会举行前，承办检察官如果拟作出相对不起诉决定，只需要就倾向性意见报请部门负责人的同意即可，无需再经过检察官联席会议讨论和检察长的审批。其次，由于拟不起诉决定属于终局性决定，因此，该类案件的听证会程序应当适用普通听证程序，在此基础上增加被追诉人具结环节，调整检察机关作出并宣告最终决定的程序。具体而言，其一，听证会主持人不仅需要在第（1）环节介绍案情和听证问题，还需要告知被追诉方认罪认罚的相关权利义务。其二，在第（2）环节，如果被追诉人同意认罪认罚，需以陈述和出示证据材料的方式，证明自身的悔罪态度，包括退赃退赔、赔偿损失、赔礼道歉，与被害方达成和解的情况，听证会主持人如果认为被追诉方满足了认罪认罚从宽的要求，可以在此阶段与被追诉人签署认罪认罚具结书。其三，在听证会进行了前五个步骤之后，听证会主持人可以根据被追诉方的具结情况和听证员的听证意见决定下一步措施：如果被追诉人签署了具结书且听证员同意检察机关的拟不起诉决定，主持人当场宣布不起诉决定；如果被追诉人不签署具结书或者听证员不同意检察机关的拟不起诉决定，主持人可以不当场宣布最终决定，会后先报请检察长，由检察长作出最终决定后，再向当事人和听证员宣告和送达。这样既可以避免司法资源的浪费，也减少了绩效考核的不良影响。
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学报编辑部
作者系林喜芬，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师，法学博士；刘思宏，上海交通大学凯原法学院博士研究生。文章发表于《国家检察官学院学报》2022年第5期。微信公号文章有删节，引用请参照原文。