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伴侣动物地方立法系列6:网络研讨会议记录(四)

钱叶芳 有理想的我们家

  钱叶芳教授:大家好,现在我们开始下午的研讨,首先由西北政法大学的廖静文同学代表孙江教授发言,大家欢迎!

孙江:杭州伴侣动物地方立法的可行性


  廖文静:大家好,孙江教授今天的发言主要是通过一些立法实证问题来说明杭州伴侣动物地方立法的可行性。

一、 大量地方伴侣动物立法呈现了社会背景和社会舆论基础

  据查询北大法意网最新统计,以“养犬”这一关键词作为法律规范名称的搜索数据如下:

宪法法律类信息:0

行政法规类信息:0

司法解释类信息:0

部委规章类信息:0

地方法规类信息:262

军事法规类信息:0

政策纪律类信息:0

行业规范类信息:0

国际条约类信息:0

政府文件类信息:35

  以“养犬”作为法律规范名称或者法条内容的搜索结果如下: 

宪法法律类信息:0

行政法规类信息:3

司法解释类信息:0

部委规章类信息:41

地方法规类信息:1,209

军事法规类信息:0

政策纪律类信息:11 

行业规范类信息:5

国际条约类信息:0

政府文件类信息:203

  而输入“养猫”的关键词则没有相关信息,由上述数据可见我国现行伴侣动物法律法规的概况。总体而言,立法层级较低,无专门的法律、行政法规、部门规章予以规定,只是散见于《动物防疫法》等法律之中。但是另一方面值得欣喜的是:地方性立法在近十年来发展迅速,已有将近300条法律规范,并且,根据搜索,上述地方性立法中,在条文中明确提及动物福利的大概有70余部,这让我们看到了伴侣动物保护的未来,同时也说明伴侣动物立法是趋势。

二、大量伴侣动物立法提供了立法技术支持与借鉴。

  大量的地方性伴侣动物立法为杭州的立法提供了立法技术支持和借鉴,地方性伴侣动物立法自1990年发展以来,经过近30年的发展,立法内容和立法技术日益完善。但是同时,我们不得不看到,上述统计的数据中,大部分仍然集中于法律层级更低的地方性规范文件和地方政府规章,专门规定伴侣动物的地方法规都是少数。

三、 伴侣动物地方性立法不违背《立法法》规定

  从立法权限上说,《立法法》第八条规定了一部分特别事项只能由法律规定,而伴侣动物并不在此列,所以对伴侣动物进行地方性立法是不违法法定程序的。

四、 伴侣动物地方立法现行符合杭州地方实际

  杭州关于伴侣动物的立法启动较早,《杭州市限制养犬规定》最早颁布于1995年,后经过了3次修订,从立法技术以及启动时间来说,领先于许多城市。但是近年来杭州关于限养犬只的问题不断见诸于报端,且屡屡听到批评的声音,一方面说明杭州市在不断地对伴侣动物管理进行探索与发展,同时,杭州的伴侣动物立法偏重于管制,无论是行政处罚方式以及程度上都是比较严苛的,缺乏一些更为灵活且规范引导的法律法规。

  钱叶芳:感谢孙江教授和你,给了我们一个国内伴侣动物立法的全貌!

  廖静文:数据不是那么准确,但是能给大家一个大致的参考。

  钱叶芳:上午张栋琦同学给了我们一个文献参考,下午孙江老师从另一个角度给我们一个立法参考,真的是惊喜和感动!我现在行使以下主持人的特权,将自己列为发言人。

钱叶芳总结伴侣动物立法的必要性和可行性


    听完各位嘉宾的发言,我受到了太多的启发。我根据自己的理解,总结一下伴侣动物立法的必要性和可行性。欢迎大家批评!说明一下,都是围绕地方立法的,围绕杭州市立法的。

一、伴侣动物保护和管理地方立法先行的必要性

    (一)伴侣动物特殊性层面的必要性

    伴侣动物是从物种的意义上来提出的。物种是说,不管是什么品种的猫和狗,不管是家养的还是流浪的,也不管是融入生活的还是融入工作的,只要是猫,只要是狗,就是伴侣动物保护法保护的伴侣动物。国际爱护动物基金会认为,猫和狗经过漫长的进化演变,已经脱离了自然界的生物链,不再存在于生态平衡之中,是适合人类家庭的动物,广泛存在于人们的生活、工作之中。将猫和狗称呼为人类伴侣动物,意在突出它们在人类社会中的作用。动物法律保护基金的结论是,伴侣动物是那些分享我们的家园和生命的动物,这些动物是家人。因为它们是家人,伴侣动物享有比其他动物更多的法律保护。从法律上讲,这个类别通常局限于狗和猫,但也可能包括鸟类、马和其他动物。

    (二)历史层面上的必要性

     1822年《防止残酷和不良对待牲畜法》之所以出台,是因为当时人们对马、牛、羊等牲畜的恶劣对待或者说虐待是当街发生、当众发生的,这引起了人们道德上的不安和心理上的不适。此后,一般国家和地区皆立法禁止公开场合的虐待和杀害,世界动物立法已经进入从间接保护人类利益(反公然虐待)走向保护动物本身(反任何形式的虐待,谋求动物福利)。在我国,对其他动物的虐待基本上在偏远或隐蔽场所进行,肆无忌惮在公开场合进行的杀虐,主要是猫和狗。法律层面对猫和狗的保护欠缺,滋养着国人的嗜血心理。

    (三)杭州发展规划层面的必要性

     杭州市犬类管理和保护立法远远落后于其他省市县,猫的遗弃和虐待现象泛滥,因犬、猫引发的社会矛盾和社会问题非常严重。2017年杭州市第十二次党代会提出了“建设独特韵味别样精彩世界名城”的奋斗目标,杭州市第十三届人民代表大会审议通过的《政府工作报告》提出,杭州今后的主要目标任务是努力成为具有较高全球知名度的国际城市。美中不足的是,在迈向世界名城的各项规划里,缺少关于动物保护和管理方面的科学措施。“一个伟大的城市,必定和动物是和谐相处的”,杭州在建设世界名城的道路上,营造人与动物和谐相处的画面是必经之路。

   (四)比较法层面的必要性

    近年来国内各地养犬管理条例或规定,比如《上海市限制养犬条例》、《苏州市限制养犬条例》等,都加入了禁止遗弃和虐待的内容,这是保护。但是在立法宗旨上没有体现保护理念,在名称上也没有体现保护之内容,名称和内容脱节。国外的立法通例是,动物保护一般法(反虐待动物法或动物保护法等)里规定了伴侣动物保护的一般规则,同时由分类立法进行特别调整。例如,日本1973年颁布《动物保护和管理法》及具体的《狗、猫饲养及保管基准》,对狗猫等动物的饲养、买卖、卫生、预防接种、看管以及繁殖等各个方面作出了比较严格、细致的规定;1999年,这个《动物保护和管理法》更名为《动物爱护和保管法》,立法理念上从“保护”到“爱护”的演进反映了对动物保护的观念变化。再如,台湾现在处理流浪狗问题所依据的主要法律,是1998年颁布的《动物保护法》。此前,适用于地方的畜犬管理法如《台北市畜犬管理法则》(1997),规定了畜犬登记制度和对虐待、弃养畜犬的处罚等事项,但那主要是为了加强畜犬管理和预防狂犬病发生,而不像《动物保护法》是“为尊重动物生命和保护动物”而立。台湾社会对流浪狗的处理,也因此进入一个新的阶段。这就是说,我们现在没有动物保护一般法,在可能的情况下先行分类立法,在伴侣动物地方立法中融入管理和保护的双重内容

    (五)我国动物立法框架层面的必要性

     我国动物保护法的立法现状是,有各类动物保护的特别法,但没有一部为统领指导各类动物保护特别法的动物保护基本法。在分类立法中,野生动物保护法、经济(农场)动物、实验动物、娱乐动物或多或少都有国家层面的立法,唯独伴侣动物没有国家立法,只有地方层面的限制法或管理法。我国的动物保护立法应当从两个层面进行,一是在全国层面进行最基本的反虐待立法,二是在全国或地方层面进行伴侣动物保护分类立法。但是,很显然,全国层面的反虐待法或伴侣动物保护法不能在可预期的时间内出台。在缺失动物保护一般法的情况下,伴侣动物保护地方立法先行便成为必要,因为猫、犬与当地居民的生活工作密切相关,属于地方事务。

二、伴侣动物保护和管理地方立法的可行性

    (一)宪法依据和十九大报告精神

    《宪法》第二十四条 国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约,加强社会主义精神文明的建设。

     十九大报告认为, 社会文明水平尚需提高

    (二)全国人大肯定对伴侣动物保护的必要性

     在2018年两会期间,全国人大法工委承认对伴侣动物的法律调整不够,并且认为从人和动物和谐相处的角度,从社会公德的角度,每一个动物饲养者都有爱护自己饲养动物的义务,有这方面的责任,任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿,都应当被视为是丧失公德的行为,在这一点上是有共识的;虽然在国家层面的立法,对于他们应该承担什么样的法律责任可能还需要进一步地研究和切磋,但一些地方在探索这方面的地方法规。确实,近年来修改的一些地方养犬法规大多融入了禁止遗弃和虐待的内容,但不仅在法规名称和内容上脱节,而且在制度设计上远远不能满足有效管理和保护伴侣动物的要求。

     日前召开的十三届全国人大常委会第六次会议,表决通过了全国人大监察和司法委员会、财政经济委员会、外事委员会、农业与农村委员会四个专门委员会关于十三届全国人大一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告,认为有关部门应当在加强依法保护动物的舆论宣传、循序渐进解决动物保护问题的同时,结合议案提出的意见和建议,对进行专门立法的必要性、立法时机等进行研究论证。对于当前反映突出的动物保护问题,建议在相关法律法规修订时一并考虑,待立法条件成熟时,再推动专门的动物保护立法。我认为,地方立法应当现行摸索经验。

    (三)农业部明确表示现行动物法皆可视为动物保护法

  2018年10月22日农业部发布《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号(农业水利类356号)提案的答复》 (农办案[2018]36号),认为我国高度重视动物保护工作,现行法律法规和规范性文件中对野生动物、经济(农场)动物、实验动物、观赏动物的保护作出了明确规定;保护伴侣动物方面,公安部积极做好城市养犬管理工作,认真开展养犬登记,加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮,做好对流浪犬收容工作。农业部表示将积极配合相关部门加强动物保护法律政策宣传,共同营造爱护动物、保护动物的社会氛围。可见,高层动物保护理念呼之欲出,如何真正贯彻在法律法规中引领文明进步是当务之急。

    (四)立法技术和信息科学技术上的可行性

     国外有成熟、先进的立法技术可以借鉴,国内其他省市县立法的先进性也可以借鉴。植入芯片、建设信息共享平台等信息技术完全没有问题。

    (五)民意可行性

     在我已经进行的问卷调研和5个社区座谈中,对猫和犬进行立法保护和管理,一致认同。现在立法部门所要依据的民意,是自私冷漠野蛮的民意,还是文明进步善良的民意,考验的是有没有引领文明的立法意识。

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