伴侣动物地方立法系列5：网络研讨会议记录（三）

第四专题研讨：杭州市伴侣动物保护和管理法的执法机构

    钱叶芳：现在进行第四专题的研讨，题目是杭州市伴侣动物保护和管理法的执法机构。非常重要，是大家都关心的，犬类保护有法啊，为什么不文明行为这么多？首先请浙江财经大学的张旭勇教授发言，大家欢迎！

    张旭勇教授：谢谢！

    钱叶芳教授：张教授是国内著名的行政法专家哦，张教授你还有一个任务：跟大家解释一下，《杭州市限制养犬规定》《杭州市养犬管理条例》在立法技术上需要一个什么样的衔接？

      张旭勇教授：关于执法机构，要看动物保护与管理涉及的具体领域，卫生行政部门、城市综合管理执法部门、公安部门、工商行政部门在各自职权范围内执法。公安全面负责管理伴侣动物的登记、年检，查处违法携带动物的不文明行为、卫生行政部门负责疫苗注射和相关的疾病诊治管理，对市容坏境卫生产生影响的，由城管负责执法、工商机关主要负责对经营活动的管理、对各类不文明行为，主要由公安机关和城管负责执法、还有，畜牧兽医行政部门要负责动物的免疫和检疫。

    钱叶芳教授：郭博士的发言稿，大家提前阅读。

关于执法机构

    目前不少地方立法确定有公安机关作为主要管理部门，由公安部门发放《养犬证》……我认为伴侣动物保护与管理除了尽可能明确主管部门和协管部门的职责之外，也有必要建立在相关执法部门之间确立配套的联席会议制度。联席会议制度的建立不仅是我国体制优势，也是一种较为有效的执法促进机制。

政府伴侣动物保护与管理工作联席会议

召集人：政府分管副职领导

副召集人：公安部门（公安局）正职领导

          城管部门（城管局）正职领导

成  员：

公安部门（公安局）

城管部门（城管局）

卫计部门（卫计委）

民政部门（民政局）

（其他相关部门）

下设（初步设想）：

（一）办公室（设置公安局）

（二）规范养伴侣动物组（在公安局），牵头负责伴侣动物养护违法违规行为（主要包括发放养伴侣动物证、无证行为处罚等）的治理

（三）安全隐患整治组（在城管局或者民政局），牵头负责指导社区、物业进行伴侣动物安全隐患治理

    郭兵：这是我对执法机构的一种设想，我个人认为在立法没有明确相关执法机构的具体职能时，有必要建立协调机制，从而使得专项治理能够常态化，而不是选择性执法……

    钱叶芳教授：郭博士和张教授可以切磋一下。

    郭兵：因为各地执法机构并不统一，我的这个设想也是很初步的设想，个人觉得可以从浙江省乃至全国层面对相关执法机构进行全面梳理，结合杭州本体情况具体设计方案

    邢菡：对，看看能怎么把规定和条例衔接起来。

    钱叶芳教授：这是我起草的《杭州市人类伴侣动物保护和管理条例》的建议稿，大家要讨论的问题之一是条例名称上要不要“保护”二字，之二是执法模式如何选择。我设计了四种方案，张教授比较赞成哪一种？

    张旭勇教授：应该是公安比较好。

    郭兵：最好是能够把职责细化，但是目前的情况是细化的阻力非常大，为了防止执法推诿，有必要建立执法机构的协调机制，这种机制一方面便于沟通细化职责，也可以防止执法不作为或者选择性执法

    张旭勇教授：我也认为应该成立协调机构，可以由公安主要负责。在政府层成立协调机构的可能性不大。

    郭兵：目前的建议稿中确定的执法机构是一种细化的努力，当时这种细化努力能不能实现还未可知，因此可以兜底性地规定执法机构协调机制

    钱叶芳教授：张教授跟大家解释一下，《杭州市限制养犬规定》《杭州市养犬管理条例》在立法技术上需要一个什么样的衔接？

    张旭勇教授：个人认为把限制养犬的内容吸收进去就可以。

    郭兵：只能在政府层面成立协调机构才有用，具体可以由公安或者城管来主导（办公室设置在主导部门）

    钱叶芳教授：我的方案三实际是建议有这样一个协调机构。能不能像环保执法一样，动物保护执法进行垂直管理？

    郭兵：垂直管理恐怕无法实现，动物保护与管理涉及的部门比较多

    张旭勇教授：钱老师，让政府跟环保一样重视动物保护管理问题，现在的可能性不大。可以修法，直接修改没有障碍。

    钱叶芳教授：大家想知道的是，《杭州市限制养犬规定》是人大通过的，能不能直接修改成《杭州市养犬管理条例》？还是说虽然同为人大制定，但《条例》与《规定》名称不同，要求也不同，《杭州市养犬管理条例》实际上是一部新法？制定主体相同，实际上《条例》与《规定》是不同的要求对吧？从执法机构设置上看，两位都认为垂直管理不可行。郭博士也认为由公安执法更有效吗？

     郭兵：钱老师，我个人觉得公安作为主导执法机关对动物保护而言不会太有效，但是我国目前的执法机关似乎又没有针对动物保护的更合适的执法机关……所以我的建议是协调机制可能是更加有效促进的机制。

     张旭勇教授：这个名称不同，实际上这个性质是相同的，名称不同时这个地方立法的体系化不同。它的内容的详细程度体系体系性不同的原因，苏采取的一种一种不同名称的称呼。)一般这个比较体系化的内容比较翔实的阿，都称为这一个条例。肚子名称名称用的明天都叫条例，如果说就是简单写几条的一般用的名称都叫规定。因为现在。这个地方立法当中，也在追求就是不重复三位房就是管用有用，这样一个思路，不一定的这个名称的。这个地方性法规也比较多了，开始用的也比较多了。前几年曾经很少用规定这个这个名称了，所以这个规定和这个条例。是，没有区别的，在性质上是没有区别的，在效力上的地位上都没有区别的区别的地方就在于认真。区别的地方在于他们的体系性不一样。也就是说这个复就是全面性复杂性系统性不一样，你如果要制定的更加全面，更加系统的那么用的名称，一般都是条例。如果简单的规定几条只有我们用的名字规定，只是这样一个区别，因为地方性法规的名称，不是固定一个的，我们一般说这个。法规可以用条例规定还有办法的，还有办法的办法的。

     钱叶芳教授：是的，《条例》要求更高，是对某一事项的全面的、系统化的规定，制定主体没有问题。

     张旭勇教授：对的。如果这个地方性法规是比较纯粹的这个执行上位法就是把这个商品房进一步细化执行和实施尚未发的话。有时候是地方性法规还会用一个名称叫办法，所以条例规定和办法，这三个有时都会用。个人意见，仅供参考。

     钱叶芳教授：我们现在希望市人大以《条例》来系统的、全面的规定伴侣动物的保护和管理问题，而不是像原来的《规定》一样简单粗暴的二十几条。谢谢张老师指教，回到执法问题。

     我将浙江外国语学院的童燕芳老师的发言贴上来。童老师，现在美国，半夜中，她熬不住了，委托我发言，童老师介绍的是国外的执法机构。

童燕芳：国外动物保护执法现状

     执法部门（含举报）：考察资料来源：美国几个州的2017版《动物保护法》；Animal Legal Defense Fund动物法律保护基金 (aldf.org)网站上的“动物保护法模板”（以州为立法单位的模板）；香港《防止残酷对待动物条例》

     从以上几份资料的阅读中得来的关于执法和举报部门的总结：

    1.执法权利义务和举报权力义务有交叉和相关之处，各州法律均将之分别定义和陈述。 

    2.举报：

    美国各州的动物保护法，一般普遍具有举报义务的机构、部门、职业、个体，通常有这些：（1）有行医执照的兽医、兽医助理、动物看护者等。（2）社工—尤其是与儿童福利工作的社工，须将儿童的安全和动物的安全联系起来考虑，如有发现可疑情况，必须上报。（3）动物控制中心、农业部门等与动物工作相关的政府部门工作人员。出于善意的举报人，都会被免除相关的民事和刑事责任。

    Animal Legal Defense Fund网站提供的州动物保护法模板中，列出的具有举报义务的单位和个人几乎包含了所有政府机构和各行各业。具体见译文。

出于善意的举报人，都会被免除相关的民事和刑事责任。隐瞒不报，会面临投诉和惩罚，比如兽医会被投诉到兽医协会。

    1.执法：（本人理解的执法权力是指执行现场搜查、逮捕、依法没收动物）

     美国各州的主要执法机构由两部门构成：1. 警察系统的各级警员 2. 经法庭批准的来自人道机构的特殊警员。后者在任期内（一般一年任期）与一般警察在动物事宜上拥有相同的权力和权威。搜查和逮捕是否需要搜查令和逮捕令各州有差异、也依情况严重程度而定。

     有些州的执法部门还包括：官方动物控制&保护机构和农业部门等与动物有关的政府部门，具有搜查和调查的权力。

     香港的《防止残酷对待动物条例》中拥有逮捕、捡取、进入和搜查权力的机构和职业包括：任何高级兽医、任何二级林业督察职系或较高职系并获渔业自然护理署署长以书面授权的渔业自然护理署其他人员、卫生主任、卫生督察或警务人员。

    作为一名非法律人士，我个人对社会结构和政府部门职能的了解非常有限。目前我能够认知到的在动物保护法案件中，执法方面可能存在的障碍，一是经费（警力的增加）、二是部门和行业利益冲突。

    基于这样的现状，我个人认为，执法权系统首先应该简单化，其次应该设置简单有效的报案渠道和对执法机构的公民监督渠道。

    2.公诉：美国各州对动物案件的公诉机构一般就是警察系统各级警员。

    3.后续：人道机构、动物收容所。需要后续被虐待动物的人道对待。具体照料时间和程序由法律条款、法庭、被告是否缴纳罚金等各方面来决定。

     执法权应当交由警察系统。警察系统里面可以具体设置动物事务部门，施行轮岗，并严格培训。这个动物事务部门，可以与民间动物社工机构合作，由符合资质的社工做动物协警。动物协警的准入和考核以及对其权力的约束，须有细节规定。

     执行其他任务的警察，应有义务根据情况上报搜查现象目击的或合理推测存在的违反动物保护法的情况，如果情况紧急，可以在有权力在没有搜查令的情况下没收被虐待的动物。

     公益律师应具备动物保护法的知识和维权技能；鼓励律师事务所设立动物律师，可轮岗或以其他形式保障动物律师的可获得。

     具有举报义务的政府部门、机构和职业应当在动物保护法中具体规定。主要必须包括兽医行业从业人员、动物保护协会和动物社工、政府部门（尤其是与动物工作有关的部门）、幼儿园和大中小学的教师、管理者、和其他工作者、媒体。

     取证工作可与媒体协同。细节可以参照国外动物法律。

    钱叶芳教授：从童老师的发言中可以看到:(1) 举报制度的意义，我们不能谈之色变哦；（2）公安执法（警察）执法的意义。同济大学的张智丹同学准备发言。

张智丹：校园流浪动物的管理

     各位好！之前各位老师的发言已经相当详尽了，也使我受益匪浅。根据之前跟着钱老师救助浙财校园流浪猫狗的经历，我就提出一个方面的小小建议，希望在立法和执法时，能对校园流浪动物有另外妥善、高效的处理办法，学校、学生、城管或公安、社会救助团体之间形成协调合作机制，协同推进TNVR和领养工作。还有就是利用大学生这个团体的力量。之前钱老师有提倡建立大学生动保联盟，无论是推进立法执法、理念普及还是实际救助，大学生都能形成一股强大的推动力量。具体的办法还有待考虑商量。

     很多学校对校园流浪狗都是采取“一刀切”的处理办法，即不允许校园里出现任何狗（猫的接纳度稍高一些），一旦出现会请保卫处或城管“处理”，师生救助过程遭遇太多阻碍和压力。校方出于安全考虑可以理解，但科学研究一旦空出地方，总会有新的流浪狗进入，事实证明确实如此，TNVR和尽力领养是最好的处理办法。因此，应建立协调机制避免执法机构简单粗暴的处理办法。我的发言就这些，才疏学浅，请多指教！

     钱叶芳：智丹同学是浙财的毕业生，一直进行校园动物的救助，我们一起经历了很多的困难，也有很多的收获。

推荐阅读

recommend