【电力】墨西哥国家电力市场环境浅析

引子 

      墨西哥奇瓜森Ⅱ水电站是中资企业在墨西哥获取的第一个水电承包项目，中国电建与当地承包商组成联合体以公开竞标方式赢得承包权，采用与外资银团合作的商业模式和无担保延付建设合同模式。本文以中国电建工程实例为引，通过对墨西哥独有的区位、资源、市场和投资环境优势进行分析，对基础设施领域相关政策法律进行解读，并以墨西哥国家能源改革后其电力市场运行现状为例进行剖析，阐明中企在墨西哥能源电力投资市场的较大发展空间及所伴随的问题和措施。

1、墨西哥是“一带一路”延伸美洲的重要支点

古丝绸之路历经兴衰，但中国的国际贸易核心角色从未失去。起航于十五世纪的"大帆船"，从亚洲菲律宾马尼拉到墨西哥阿卡普尔科港口，开辟了另一条以中国为核心的贸易路线，“大帆船”运载着丝绸﹑瓷器﹑茶叶和其它中国及亚洲商品的前往美洲，从新西班牙（后称墨西哥）换回白银，构成以中国丝货和世界白银为大宗交易的海上丝路循环-“太平洋丝绸之路”（亦称丝银之路），以不可遏制的强大力量推动了世界贸易格局，使得中国在“一带”以外增添分支，并将“一路”延伸到世界各地。

当下的墨西哥地理上从属北美，是北美自由贸易区的成员国之一，其对于北美的重要性，恰如中国对于整个亚洲市场。但从文化内涵及发展现状来看，墨西哥更多归属拉美。拉美属国家“走出去”升级版战略，是“一带一路”的重要补充，作为潜力巨大的发展中国家新兴市场，墨西哥符合“南南合作”的范畴。习主席提出促进中拉经济合作的三大引擎和六大领域之中拉整体合作规划的实质内容与“一带一路”战略也是相通的，拉美地区现阶段的发展需求与中国阶段性、结构性供大于求的基础建设产能也是高度互补的，而“一带一路”与整个美洲的连接点便是墨西哥。

是时，中国电建借助墨西哥奇瓜森(Chicoasen) Ⅱ项目落地抢占新起点，旨在将能源领域的“大帆船”再次启动。2015年1月，中国电建与当地承包商联合中标墨西哥奇瓜森Ⅱ水电站项目，作为中资企业在墨西哥的第一个水电承包项目，该合同的签订标志着中国电建集团在墨西哥首个项目落地，为电建在美洲高端市场的战略性布局打下坚实基础。电站位于墨东南部Grijalva河干流，为额定总装机240MW的河床式电站，所采用的80MW单机容量为同类灯泡式水轮机世界最大，项目施工期预计42个月，采用墨西哥成熟的无担保延付模式，建成后将能够满足当地53.7万户家庭一年的用电需求。

2、 墨西哥投资市场分析

2.1 发展概况与投资环境

墨西哥是经济合作与发展组织（OECD）和二十国集团（G20）成员，同45个国家签署了自贸协定，是发展中国家中最早与北美自由贸易区（NAFTA）和欧盟自由贸易区（EFTA）签订自由贸易协定的国家。墨西哥经济发展在拉美居于领先地位，是第二大经济体、第二人口大国和第一贸易体，GDP总额1.2万亿美元（全球排名15），占拉美总量的20%以上。国土面积196万平方公里，人口1.21亿，全国划分为31个州和1个联邦特区，外交政策务实多样，国内政治稳定。

近年来，受全球经济增长放缓和国际金融市场不稳定等因素影响，墨西哥经济增长速度明显放缓，2016年虽外部需求大幅增长，但公共支出大幅缩水、原油减产和国际油价低迷抵消需求增长，2016年经济增速为2.3%，据世界银行等机构预测，未来几年墨西哥GDP增长率将小幅回升。

 图2.1 墨西哥人均GDP增长预测

近两年，巴西经济持续萎缩崩溃，墨西哥则成为整个拉美市场的主力军，优势明显，劣势可控（见下表2.1），发展前景被普遍看好。世界银行发布《2017年度全球营商环境报告》，报告对全球190个国家和地区营商环境进行评估，报告认为拉美与加勒比地区的营商改革脚步也有所加快，墨西哥全球排名47位，在拉美地区中，墨西哥保持第一，甚至超过土耳其（69位）、南非（74位）和中国（78位）等主要新兴经济体。普华永道认为墨西哥是全球20个最值得信任进行投资的国家之一。

表2.1 墨西哥市场投资环境优劣势分析

优势	劣势
与美国接壤，属NAFTA、EFTA成员	过于依赖美国
属G20和经合组织成员国	石油资源的公共融资较弱
墨坚实的经济基础和有利的经济政策	商业信贷发展落后
政治稳定，公共支出可控，负债率低	毒品走私引发的犯罪率较高

2.2 外来投资与中国关系

根据2016年普华（PwC）发布的对全球CEO的19份调查，2015年墨西哥吸引外国直接投资（FDI）283.82亿美元，同比增长25.8%，在缺失两年后，重新回到全球对外资最有吸引力的十个国家行列，排名第九位。从2016年的外资流入来源看主要为发达国家，其中美国104亿美元（占38.9%），西班牙28.6亿美元，德国24.1亿美元，以色列20.4亿美元，加拿大16.8亿美元，日本15.2亿美元，而中国仅为0.52亿美元（占0.2%），多年占比极少（见图2.2），这与中国与墨西哥的双边贸易总额和增长趋势是不相称的（见图2.3）。尽管在墨西哥成立的986家公司其注册资本含有中国的投资，涉及矿业、电信、基础设施、交通等9大投资领域，以中国电建、海信集团、德昌电机、中国工商银行等为代表的中国企业也在墨有项目落地，但总额相比前几名差距仍比较大，截止2015年中国对墨西哥直接投资存量约4.5亿美元。

图2.2中国对墨西哥历年投资额

图2.3 墨西哥与中国双边贸易额

中国是墨西哥最大的贸易逆差来源地，墨西哥商界对中国企业一直存在抵触情绪，但近两年中墨两国的经济关系明显趋暖，中国政府也加大了对墨西哥的投资，将其列入拉美主要投资国。2013年习近平主席正式访墨将中墨关系提升为全面战略伙伴关系，2014年培尼亚总统访华，双方政治互信不断加深。目前，国家发改委与墨财政部建立了投资工作组，商务部与墨经济部建立了高层工作组，双方达成包括设立中墨投资基金在内的一系列合作协议，国家发改委、国开行和进出口银行均已将墨西哥列为中国融资和投资突破的重点国别。

3、 重要政策与项目模式

3.1 主要政策法律

2009年11月4日，墨西哥国会正式通过并出台《公私合营伙伴关系法》（简称APP法），这是墨西哥基础设施建设领域最重要的法律，该法律明确公私合营项目适用于基础设施、生产性投资项目、应用研究项目和技术创新项目等领域，对项目服务中的私营比例作了强制要求，鼓励私人和外资进行投资。APP法项下，政府一般不举债，融资均由私人债务构成。对政府而言，APP项目相比传统项目，不仅能转移政府风险，大幅降低公共开支，且具有服务性价比更高、项目工期更短等特点，优势明显。同时APP法项下的各种基础设施经济、融资模型科学成熟、合理可靠、操作性强，不仅表明其在发展本国基础设施、电力能源尤其是新能源领域有强烈的发展愿望、开放态度与决心，更从体制机制上规范了投资环境并保障投资者利益。近年来，APP法得以在墨西哥的不同经济部门发展实施，广泛应用于公路、机场、港口、铁路等交通领域，石油、天然气、电力等能源部门，以及医院，学校，监狱等多类基础设施项目。

2014年，墨西哥出台包括新《电力产业法》在内9部法律，修改包括《外资法》在内12部法律，墨政府开始着手制定国家可再生能源投资发展计划。2016年9月，墨《联邦收入法》、《联邦支出预算法》和《经济政策标准》三项提案共同组成“2017财年经济政策措施”，2017财年，墨提高财政支出效益和效率，优先落实投资和社会发展项目，削减经常性支出。

3.2 投资缺口

对墨西哥政府而言，政府不举债不融资，通过改善投资环境，吸引外商以市场竞争获取有投资价值项目的模式开展国家建设，那么市场投资总体量和缺口则成为吸引投资的重要优势。据商务部统计，目前墨西哥当前投资缺口巨大，仅2014年至2018年墨西哥基础设施发展规划总投资额将达6000亿美元，其中电力领域有138个项目需要近500亿美元投资，而在油气领域有124个项目需要近2700亿美元投资。根据《2014-2018年墨国家基础设施规划》，目前已对其中90个基建项目进行融资安排，投资额约约合340亿美元，占基建总投资额的21%。

根据墨西哥国家能源控制中心（CENACE）提供的《2015-2029年国家电力发展规划》，期间墨西哥电力总装机增加66GW，墨西哥电力部门所需外部投资将达1500亿美元（资金分配见下图3.1），共需建设400个新发电厂（据CFE高层最新消息，未来墨西哥新建电站可能都将以PPP的模式运作），铺设2.8万公里的输电线路（其中400 kV，9642 km；230 kV，5331km；161-69kV，9627km），其中发电部门所需投资达986.86亿美元，占75%，增加的电力发电装机容量将为57吉瓦，主要为清洁能源（此外还将停止140座旧火电厂的使用）。

 图3.1  2015-2029年国家电力发展规划资金分配

3.3 APP项目建设模式

墨西哥基础设施工程项目主要有四类建设模式，分别为长期生产性基础设施项目（简称Pidiregas）、提供服务模式（简称PPS）、特许经营模式（Concesiones）、资产利用（Aprovechamiento de Activos，可视为特许经营模式的一种变体，一般是指将新资产的建设同现有资产的清理、复原、改扩建“打包”）。

3.3.1 长期生产性基础设施项目模式

生产性基础设施项目（Pidiregas）模式，一般应用于能源类基础设施建设领域的经营性项目。依照墨西哥法律，Pidiregas项目建成后的运营收入必须能满足偿还项目的建设成本，且政府要为此进行担保，因此Pidiregas项目一般都是战略性高收益项目，因此该模式自1998年开始执行至今，主要由墨西哥国家石油公司（PEMEX）和联邦电力委员会（CFE）的能源类基建项目组成，共占同期Pidiregas项目总投资额的79%。根据承包商融资所覆盖阶段不同，Pidiregas项目分为直接投资和含条件投资两种， Pidiregas项目的缺点是，经常出现项目运营的税后收益不足以支付有关费用，往往给造成政府巨大的支出压力。但是由于一些投资的复杂性和规模度或由于当时的金融市场条件，公共实体只得诉诸于国内和国际市场以执行一些项目，这种模式叫做公共融资工程（Obra PúblicaFinanciada, OPF），私营承包商只需负责在建设期内的资金，业主将根据工程建设进度延期支付，一旦工程交付并获认可，则长期融资须由项目发包方即公共实体负责, 中国电建的奇瓜森Ⅱ水电站项目采用的是OPF模式。

3.3.2 提供服务项目模式

提供服务项目模式（PPS），一般应用于医疗、卫生、教育、公共交通等非经营性项目，采取政府投资和经营的模式。采用公开招标方式，由与政府签订长期服务合同的私营部门提供基础设施融资（F）、设计（E）、建设（C）、运营（O）、维护（M）在内的一揽子服务，政府按照约定定期支付各项服务报酬（支付报酬并非政府债务，而是政府经常性支出），资产的归属权永远属于政府部门。PPS模式因其较高的性价比，已成为政府项目所采用的主流模式。

3.3.3 特许经营项目模式

特许经营项目模式（Concesiones），一般应用于公路基础设施建设，由交通通讯部负责，采用公开招标方式，由中标的特许经营方负责筹措资金。具体的“道路基础设施特许经营权”，与我国私人“贷款修路，收费还贷”的模式相似。资产利用（Aprovechamiento de Activos）可视为特许经营模式的简单变体，即将与公路、桥梁建设相关的系列清理、改扩建、附属旁道、支路等建设、运营、维护工作“打包”由特许经营者执行的模式。 

4、墨电力市场

4.1 电力开发现状与需求

墨西哥作为拉美第二大经济体、世界能源出口大国，能源消耗逐年增加，2006年至2016年十年间，最终能源消耗总量平均增3.8%。截至2015年，墨西哥总装机容量6804.4万千瓦（化石燃料电力72%，可再生能源电力25%，其它能源电力3%）。这样一个国土面积196万平方公里，人口1.21亿的大国，人均装机0.5623kW；中国总装机16.5亿kW，中国人口13.85亿，人均装机1.1913 kW。与中国相比，墨西哥人均装机约为中国的1/2。且在可再生能源中，水电装机容量1202.8万千瓦（占总装机17.7%），风电装机容量307.3万千瓦，（占总装机4.5%），地热能装机容量达到925.6MW（占总装机1.36%）。由此可见，市场发展空间潜力巨大。

长期以来墨西哥一直依赖油气资源，但2004年以来，油气产量增长率低、能源规划缺失开始暴露，开始影响本国能源安全和经济发展。2013年墨西哥政府通过新能源法案，2014年通过新《电力产业法》、修改《外资法》，均旨在发展本国新能源基础设施建设。根据墨西哥《能源转型法》，到2018年墨西哥用电大户所用的电力中5%必须来自清洁能源，这5%的电力可由企业自行发电或者购买，2013-2015年墨西哥新能源装机占比开始逐年增加，如下图4.1。

 图4.1墨西哥2014和2015年装机对比

在能源改革新政下，墨西哥装机容量2040年将增加到160GW，超过2015年两倍，燃气电厂新增装机量占新增总量的一半。墨西哥发电量将以2.1％速度（超过经合组织增长率0.6%的三倍）快速上升，至2040年达到500TWh。基于可再生能源容量即将大幅增长（见下图4.2），墨西哥的发电组合越来越多元化，对传统化石能源的依赖性降低，化石燃料发电份额将从2014年的79％下降到2040年的58％。可再生能源将在电力系统中将发挥更重要的作用。

图4.2能源改革下墨西哥各类能源发展趋势

电力改革后，在清洁能源发展方面，目标为2021年达到30%，2024年达到35%，在2035年达到40%，在2050年达到50%，见下图4.3。为实现上述目标，墨西哥政府将引入招标机制，面向全球企业，这也是墨西哥能源改革的重要组成部分。

图4.3新能源比例强制性要求（%）

4.2 电力市场机制与电价

4.2.1 电力市场运营机制

为实现能源及电力市场全面发展，2014年墨西哥完成能源改革立法，改革后，在发电方面：限制完全放开，独立发电厂与CFE签订的包销协议将继续保留，独立发电厂可将过剩的电能在批发市场出售；在输电和配电方面，输/配电仍属于国有资产，但普通公民可以代表国家对提供输/配电服务的必要设施进行融资、安装、维护、管理、运行和扩容。法案相应的电力行业主体职能也发生改变，但保留了国家电力系统规划和管理以及国家电力输送和分配作为战略领域的职能，见下图4.4，以输/配电为例，CFE将继续提供输电和配电公共设施，CENACE确保所有参与商都可使用输电和配电网（相当于运作电力批发市场的独立第三方），SENER将提供输电和配电网扩容计划，CRE授予发电许可证并确定输电和配电单价。

图4.4墨西哥电力行业部门主体职能

同时为实现业务板块高度独立，排除不正当竞争，墨西哥能源法规定将对墨西哥国家电力公司（CFE）进行改革，按照业务板块拆分为11个企业：发电公司（6个）、输电公司、配电公司、基础供电公司、合同管理公司、特殊客户供电公司。此次改革后，CFE原则上不再通过公共招标方式建设国有电站，而是采用PPA竞拍或直接议定的模式，见下图4.5。

4.2.2 电价机制

新发布的电力法规定新框架开放电力发电和贸易用于竞争，电力领域将允许私有和外国公司参与有竞争性的电力生产和销售，电力市场商品化限制完全放开，售电市场变成批发市场，独立发电厂可将过剩的电能在批发市场出售，2016年私营公司将可提供账单服务。

该法案下，2015年 3月墨工业电价创五年最低，为8.9美分/kWh，仍相较美国同期电价高近29.3%，2015全年墨西哥电费大幅下降（其中工业下降35%，商业下降22%，高用电量家庭下降9.4%）。虽然能源部电力部为控制电价给CFE补贴56亿美元，仍无法阻止其亏损翻倍，总计约52.17亿美元，尽管其主要原因是收入减少（CFE收入减少7.9%，约170.48亿美元）和比索贬值（用美元购买燃油发电，亏损20.76亿美元）。因此，2016年墨西哥开始上调电价，全年涨幅10%，且仍有走高趋势，这也说明，目前的电力市场装机较低，尚不足以支撑较低电价，发展潜力巨大。

5、 墨西哥市场对中企能力提出更高要求

尽管中企在墨西哥面临着前所未有的投资环境和市场机遇，但“香饽饽”往往面临更大的竞争、障碍和风险。进行项目投资的最重要的就是要能用技术和商务的“慧眼”辨识并甄选出指标好、收益高的项目，这需要中企对墨西哥及拉美市场的技术标准、商业模式、产业环境、政策法律、文化背景均有充分认知，而重中之重即是拥有墨西哥市场项目开发和履约管理实践经验，能绕“坑”不走弯路，这对中企的技术实力、软实力（技术标准、法律法规、语言文化）、商务运作实力等均提出了更高的要求。

中企初到墨西哥，必将面临技术、营销、劳工、法律风险，冒然出击可能会吃亏，因此建议一定要选择在墨西哥和拉美市场有经验、吃过亏并有一定属地化经验的企业进行合作，邀请有深厚墨西哥与拉美经验的技术企业进行合作和把关，避免不必要的困难和麻烦。

6、 结余及展望

本文对墨西哥国家投资市场概况、重要政策、项目开发模式及电力市场运行机制进行了分析，阐明这个与中国友谊源远流长的千年古国所具备的广阔能源电力市场投资前景，但同时也面临竞争、障碍和风险，投资者应寻求在墨西哥和拉美市场有深厚底蕴的企业强强联合，抢占先机。种种迹象表明，墨西哥正以其独有的区位、资源、市场和投资环境优势，掀起基建投资与建设新浪潮，而这正给予当下寻求对外产能合作的中国企业带来新的契机。中墨两国同处改革发展关键期，面临相似任务与挑战，互为发展机遇，从2013年建立全面战略伙伴关系开启关系新时代，到2014年两国决定打造以金融合作为引擎、贸易和投资合作为主线、基础设施与能源及高新技术合作为重点的“一二三”合作新格局，两国高层在能源领域合作意愿强烈，新时代的"丝银之路"已经起航。美洲是“一带一路”战略的重要延伸，墨西哥是“一带一路”延伸美洲的重要支点，在“一带一路”战略引领下，借助中拉、中墨等各类金融渠道，中国企业可积极参与墨西哥基础设施投资与建设，谱写中企在“一带一路”建设中浓墨重彩的一笔。

作者简介：

李蒲健，一带一路百人论坛企业委员会委员，1970年生，陕西西安人，皇家特许建造师，教授级高级工程师。在技术领域连续从事水电工程研究和咨询工作22年，在水工结构和岩石力学等技术专业核心期刊发表论文十多篇，多项技术成果获国家和省部级奖励。曾担任国内外多个大型水电站的项目经理或主要负责人，在总承包项目、勘察设计项目管理方面有丰富管理经验。现任西北勘测设计研究院有限公司副总经理、西北院国际工程公司总经理，主要从事现代企业管理、国际市场营销及项目管理方面的研究。

来源：一带一路百人论坛
编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt）
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