【天然气】杨建红：管网公司如何破题天然气运营改革？

《能源评论》华气能源猎头 2022-04-22

文：《能源评论》杂志杨建红

　　全国能源工作会议在部署2019年能源工作时提出，积极推进油气管网运营机制改革。据《经济参考报》1月25日报道，国家油气管网公司（简称“国家管网公司”）被列入2019年的国家计划，国家发改委开会通过组建方案，已上报至国家层面等待批复，有望今年上半年面世。

　　 即将面世的国家管网公司会是什么模样？作为油气改革的重要一环，它又将带来一个怎样的油气管网运营场景？由于天然气业务在油气管网公司中将占主导地位，本文将重点对天然气管网运营进行分析。

　　2017年5月21日，中共中央、国务院发布了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（简称《意见》）。《意见》提出改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。

　　客观地讲，站在企业角度，天然气一体化运营是最理想的运营模式，主要有以下原因：

一是最初管道的建设目的是自用、自营，即是专线专用、专线专营，比如川渝地区的化肥厂供气管道，属于专线专用，由于“捆绑式”运营，现在大多数管道是专线专营；
二是天然气市场对管道的依赖性比较强，可以说谁控制了管道，谁就控制了市场；
三是上中下游一体化应对风险能力强。

　　然而站在社会的角度，国家要体现公平、透明、效率。如果允许“捆绑式”运营，

一是经营者在运营过程中难以做到公平，或多或少向自己有益的方向倾斜；
二是监管者对天然气产业链各环节的成本监管难度大，难以实现成本透明；
三是如果没有充分地向第三方开放，不能进一步提高管网系统的运行效率。所以，国家为了实现天然气管网“公平、透明、效率”，需要打破一体化和“捆绑式”运营模式，实现管网独立。这可能是改革的初衷所在。

改革的关键点在哪儿

　　与其他运营方式一样，从实体运营方面考虑，天然气管网同样具有三权，即所有权、使用权和经营权。

　　实际上，国家对天然气管网的改革一直在进行。按照《意见》要求，三大石油公司对天然气管道实行混合所有制，比如西气东输管道、川气东输管道等，这些管道均引进了其他资本，这实际上是在“所有权”方面的改革；按照2014年国家发展和改革委员会令第8号公布的《天然气基础设施建设与运营管理办法》明确要求，油气管网向第三方公平开放，这实际上是在“使用权”方面的改革。

　　然而，上述两方面的改革，仍然没有达到国家的要求和社会的预期。这涉及到改革的关键点，那就是对天然气管网的“经营权”进行改革。对“经营权”改革或真正地改变，就须成立专业化的管网公司，管输业务与生产、销售业务分开。成立独立的管网公司，自然要对“所有权”改革，那么“向第三方开放”也就顺理成章。

　　在改革过程中，重点厘清的焦点问题应在经营权上。鉴于油气管网的技术门槛，尽管国家管网公司的人员多数会从三大石油公司（中石油、中石化、中海油）引入，一旦实现“人、物”独立归属到国家管网公司，他们自然会从新公司的角度来考虑问题并做出决策。需要注意，未来一个可能发生的客观事实是，三大石油公司依然是管网公司的优质客户，管网公司从服务优质客户的角度出发也会一定程度地向三大石油公司倾斜，但不能就此否认它不是市场化行为，也不能否定改革的成功。

未来管网格局会是什么

　　截至到2018年6月，全国天然气管道总长度达10.5万公里。天然气管网根据功能可以划分为基干管道、支干线、省级干线、支线，其中基干管道、支干线二者长度之和占总长度的45%。目前我国的天然气管道主要由三大石油公司运营，其经营管道长度占总长度的70%。

　　从目前披露的信息看，拟成立的“国家管网公司”所运营的管道，初期主要考虑剥离三大石油公司的天然气基干管道、支干线，而这两种管道目前也基本上由三大石油公司运营。如果最终国家管网公司按照上述方式成立，那么可以看出：基干管道、支干线主要由国家管网公司运营，省级干线和大多数支线主要由不同省份的省级管网公司运营，部分支线由独立的小管道公司运营。基于此，改革后的我国天然气管道运营将形成“一网、N区、众小”的管网公司格局，“一网”指“国家管网公司”，“N区”指N个省级管网公司，“众小”指众多的小支线管道公司。

管网公司能做什么

　　管网是手段，随着天然气资源和消费量的不断增加，需要建设的管道规模越来越大。2018年，我国天然气消费量达2735亿立方米，管道长度达10.5万公里；美国天然气消费量近8000亿立方米，天然气管道长度达50多万公里。

　　不同国家的管道建设理念和技术水平不尽相同。以美国为代表的北美国家管道建设理念是“高压、适当口径”，高力为10兆帕以上，管径在700毫米～800毫米之间居多；俄罗斯管道建设理念是“适当压力、大口径”，压力在7～8兆帕居多，大口径管道以1200毫米、1400毫米居多；中国的管道建设理念是“高压、大口径”，高压在10～12兆帕，管径有1016毫米、1219毫米，在建的中俄东线北段管径达到1422毫米。很明显，中国管道的输送强度要大于美国和俄罗斯，所以在达到同等用气量的情况下，我们的管道未必需要达到同等的输送里程。可以说，在管道建设上，中国已经达到国际水平，但一些关键技术如压缩机、管材等零部件环节尚未彻底解决。预计2030年我国天然气需求量将达6000亿立方米，那么需要配套建设的管道长度将达20万公里，比2018年新增10万公里，其中基干线、支干线长度预计为3～4万公里。

　　以上分析可以看出：未来10多年，国家管网公司仍然有很繁重的天然气管道投资建设任务。除此之外，管道运营是其主营业务之一。同时，由于国家管网公司的技术实力使然，可以在运维、调控方面为其他管道公司提供服务。另外，国家管网公司也可依托自身掌握的海量交易数据提供大数据方面的服务。

　　改革后，中国天然气将形成“一网、N区、众小”的管网公司格局，由于技术要求、利益等因素的影响，不同类型的管道公司之间的博弈是客观存在的。对于天然气管道建设，国家有一套非常严苛的标准，主要是基于两个规范：《输气管道工程建设规范》和《城镇燃气设计规范》。出于技术要求、行政及安全考虑，部分管道具体由哪家管道公司来建，有可能存在分歧。“一网、N区、众小”的管网公司格局也会带来管网调配的问题，在国家管网公司统一调配天然气过程中，一定会存在被地方关键线路掣肘的情况，为了进一步提高管道效率，实现无障碍的灵活调度，国家管网公司需要着力解决这些“肠梗阻”问题。另外，尽管不知国家管网公司股份如何构成，但是天然气销售商竞争激烈，也会影响管网公司的运营。三大石油公司依然是管网公司的优质客户，他们的影响也将客观存在。

管输费怎么收

　　2016年，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，提出将天然气管道运输的准许收益率明确为税后全投资收益率不超过8%。这是目前管输费收取的管理办法。

　　国家管网公司成立后，管网运营机制不断理顺，必将直接改变天然气价格形成机制。

　　一方面，国家管网公司管输费如何收取是业内关注的焦点之一。初期，由于大的供应格局没有大的变化，也可以按照目前的管输价格管理办法进行收取。随着天然气供应格局的变化和供应主体的增多，目前的管理办法和管输费计算方法需要完善和调整。借鉴国际经验，结合我国管道发展形势，管输费采用“两部制”比较合适，按照“使用费”和“容量费”分别计取，不仅充分地与市场活动相结合，而且有利于提高管输效率。

　　另一方面，天然气价格（出厂价格或者市场价格）形成机制有待改变。目前天然气的价格还是门站价格，每个省的价格不一样，同一省份不同地市的价格也不一样。按照“管住中间，放开两头”的总体改革思路，天然气的出厂价格或者市场价格应由市场决定。可以采用“节点定价”的方法，先行在部分条件较好的地区试点建设虚拟中心性质的区域交易中心或者选择HUB作为交割点交易中心。

一种是可以采用欧盟模式，建设虚拟中心性质的区域交易中心。比如，广东、浙江等省区与欧洲主要国家基本上具有可比的市场规模、基础设施条件及多元化的市场基础，而且这些地区经济发达，有进一步改革开放的政策驱动力。
另一种是可以采用美国模式，HUB作为交割点交易中心。比如，江苏、河北等地基础设施发达，供应多元，既是我国的天然气消费中心之一，又是我国天然气资源的供应中心，更是天然气管网的交汇中心，参照美国模式选择一个HUB作为交割点，形成此HUB价格指数后，不同地区就可以参照这一价格指标，综合管输费、升贴水等来制定其他地方的具体价格。

来源：《能源评论》杂志
编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt）
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