【天然气】油气改革攻坚：国家管网有望向第三方开放（附访谈）

原标题：油气改革攻坚：国家管网有望向第三方开放

来源：中国经营报  作者：王金龙

 　　2019年12月9日，传闻已久的国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网公司”）在北京成立。国家企业信息信用系统的信息显示，国家管网公司注册资本200亿元，董事长为张伟，经营范围包括管道运输、仓储服务、装备进口、技术进出口等业务。

　　“目前我们未收到资产划转或者人事调整的相关通知。”某管网公司人士向记者表示，国家管网公司的成立是落实油气改革的重要一环，有利于提升集约输送能力，向更多的客户提供服务。

深化油气改革提速

　　2017年5月，国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确提出分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。此后，就陆续传出国家管网公司将要成立的消息。

　　“虽然国家管网公司成立大会上并未有太多的消息透露，但这毕竟是一个开始，更是深化油气体制改革迈出的关键一步。”一位油气领域的民营企业负责人薛明（化名）告诉记者，目前油气管道资产基本在“三桶油”手里，从其手中独立出来，势必要有一个阵痛的过程，但是从我国油气体制改革的大局来看，必须走出这一步。

　　记者注意到，张伟在中石油任职期间就曾经多次对中石油旗下的管道公司进行调研。张伟曾对外表示，要坚决落实油气体制改革任务，充分认识油气体制改革组建国家管网公司对于提高油气资源配置效率、保障油气安全稳定供应的重大意义，从讲政治的高度不折不扣地落实各项工作部署。要始终坚守岗位，更加履职尽责，保持各项工作平稳有序，着力推动管道业务高质量发展。

　　事实上，早在2013年，油气管道独立的讨论就已经上升到政策层面。2013年10月底，国务院发展研究中心公布的“383”改革方案提出，将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。

　　在2015年底，中石油将旗下东部管道公司、管道联合公司等多家管道公司整合，成立了中国石油管道公司，整合后的公司注册资本达800亿元。整合后的管道公司，有利于理顺中国石油各个管道运营公司之间的股权关系，建立统一的管道资产管理运营及投融资平台。

　　“国家管网公司的成立，既是深化油气体制改革，同时也是国资国企改革的重要举措，有利于提升油气资源配置效率，促进油气行业高质量发展，同时保障国家能源安全，更好地为经济社会发展服务。”薛明认为，油气管网独立之后，将打破管网公司之间的壁垒，推动上游油气资源多主体多渠道供应。同时下游销售市场也可以形成充分竞争。

积极吸引社会资本

　　薛明认为，国家管网公司的成立，对于地方管网以及民营的管网来说都是一次难得的时机。

　　记者了解到，目前不管是中石油还是中石化，各管网公司在内部已经实现了独立，不过还是主要服务各自公司的内部业务，很少有向第三方开放的案例。这种模式约束了上下游的市场化竞争。

　　“2016年，引入社会资本进入油气勘查开采市场的消息传出后，激发了社会资本对油气开采领域的热情，然而直到目前并没有太多的社会资本进入到上游开采行业中，有些也只是给‘三桶油’做配套或者与之合作的小项目。这其中一个重要的原因是，‘三桶油’把控了中间的管网环节。”一位参与油气上游开采领域的企业负责人认为，随着油气管网从“三桶油”中剥离出来，这种局面会得到改善。

　　今年7月，国家发展改革委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，取消了石油天然气勘探开发限于合资、合作限制。上述人士认为，这意味着，石油天然气上游勘探开发将向外资和民企敞开大门，但是如果油气管网依然把持在“三桶油”手里，开放效果可能会打折扣。

　　记者注意到，今年3月，国家发展改革委提请全国人大审议的《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》显示，2019年拟放开油气勘探开采准入限制，积极吸引社会资本加大油气勘探开采力度。

　　国家管网公司成立之后，全国形成一张网，原来“三桶油”各自为政的经营模式可能将发生变化。上述上游开采领域的企业负责人认为，油气管网独立之后，如果石油天然气行业上游对外资和民营企业放开，这对我国油气体制改革具有“里程碑”的意义。

管网定价受关注

　　目前，中石油、中石化方面正与国家管网公司协商管道资产划入事项。

　　12月10日下午，中石化发布公告称，公司正在与国家管网公司商讨有关重组事宜，可能涉及公司相关的原油、天然气、成品油管网资产。截至10日，尚未就标的资产重组事宜与国家管网公司达成协议。

　　中石油方面也发布公告披露，截至10日，其已与国家管网公司就可能的资产注入事项进行磋商，该等磋商仍处于初步阶段，尚未就可能的资产注入事项达成协议。

　　对此，记者致电多家中石油、中石化旗下的管道公司，对方均表示并未收到关于资产划转或者人事变动的相关通知。

　　“从目前公开的消息可以看出，国家管网公司的资产不仅来源于‘三桶油’，主要的高管也是来源于‘三桶油’。但是相对于‘三桶油’，其又是独立运营的，而且是全国‘一张网’。”陕西发改委一位政府人士向记者表示，有人担忧这种“一张网”的模式是否会形成行业垄断，其实这个不必担心。

　　该人士表示，管网运输长期以来都是遵循政府的指导价格，而这种指导价格是根据管网运营的价格成本进行核算得来的。

　　以天然气管道为例，陕西省今年下半年就曾根据国家发改委有关政策要求，制定了《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法（试行）》（以下简称《办法》），将于2020年1月25日起试行。《办法》中所称省内天然气管道运输价格是指天然气管道运输经营企业，通过省内短途管道，向天然气经营企业或者用户提供管道输气服务的价格；配气价格是指天然气经营企业通过城镇燃气管网，向用户提供天然气配送服务的价格，均实行政府定价。

　　根据《办法》，天然气管道运输价格将按照“准许成本加合理收益”原则制定，即通过核定管道运输企业的准许成本，监管准许收益，考虑税收等因素确定年度准许总收入，核定管输价格。价格主管部门核定企业年度准许总收入后，根据管网结构、输气流向等实际情况，具体确定管输价格形式，可实行同网同价，也可按距离或区域确定价格。

　　据了解，陕西省属企业陕天然气拥有3400公里的天然气管道。不过，有业内人士认为，除了天然气管道目前市场化程度较高之外，对于原油管道、成品油管道运输目前市场化参与并不高，以前也几乎都为“三桶油”内部服务，因此亟待通过市场的检验核定成本，在适当的利润下确定合理价格。

　　“目前国家的政策是放开两头、管住中间，我们刚好是中间环节，国家给中间环节确定的政策就是允许获取合理的利润，全国性的跨省长输管道企业也已开始进行成本审核。”西北一家管网公司的人士向记者表示，中游环节获取合理的利润，有利于管网企业资产投入。

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——访中国石油天然气与管道分公司生产运行部油气储运专业高级工程师姜勇

王若曦

      提升油气管网互联互通水平、油气领域市场化改革是大众关注的热点内容。而近日国家石油天然气管网集团有限公司的成立也将有助于国家更好地管住中间管网输送环节，理顺油气产业链，开放市场。记者日前采访中国石油天然气与管道分公司生产运行部油气储运专业高级工程师姜勇，姜勇就“推进管网市场化建设”这一话题提出了自己的见解。

中国电力报：应如何推进油气管网设施建设，提升管网互联互通水平？

姜勇：推进油气管网设施建设首先应该简化审批手续，管道建设的难点之一是审批环节，目前我国的管理体制为不出省由省级政府主管部门批准建管道，跨省油气管道由国务院主管部门进行审批核准。

      建议考虑简化审批手续，把审批改成备案，把一些申请书附件的审核交给有国家资质的第三方权威评估机构承担（比如会计师事务所、律师事务所等），前期通过安评、环评、能评和第三方中介机构对企业进行合理的评估，之后通过备案让企业建设油气管道，这样会大幅提高效率。

      中国公共资本与国土面积的比例为285万美元/平方千米，世界排名第31位，几乎是美国的两倍半（美国为119万美元/平方千米，排第52名）。想要建管道，资金不是主要问题，主要是行政审批环节复杂。资本是流动的，企业势必会转而投资见效快的项目，但是如果改为备案制或简化为快捷审批手续，会方便更多资本流入管道建设市场。

      2018年我国天然气消费同比增长了18%（约增长400亿立方米），而新建成油气管道总里程只有2863千米,与2017年相比管网建设速度大幅放缓。从运输能力与消费量的比重看也不够。我国天然气管道密度为19.97千米/亿立方米，世界平均水平为33.73千米/亿立方米。再加上“十四五”管网规划的要求，需要短期内建设更多的管道。

      初级发展阶段，应该减少审批的环节和难度，鼓励、便利企业投资建设；成熟饱和阶段，再恢复严格的审批手续和制度流程，控制规模，避免重复建设。

中国电力报：国家石油天然气管网集团有限公司的成立将如何促进管网互联互通水平的提升？

姜勇：12月9日成立国家石油天然气管网集团有限公司之后，油气管道将实现“全国一张网”，国家石油天然气管网集团有限公司将主动提升所辖原国有油气企业管道的互联互通水平。

      现在需要解决的问题是国家管网公司、省管网公司之间的互联互通。目前全国有21个省成立了约30家省天然气管网公司，但是各省管网公司运行相对封闭，主要针对省内天然气输送，不进行跨省运输，自成一家、内部消化。

      目前只有三分之一的省管网公司有国有油气企业股份，即使未来国有油气企业把这些持股都划拨给国家管网公司，但是国家管网公司不方便直接与另外20家完全没有股权联系的省管网公司互联互通，只能靠“谈”来推动，这种情况下就只能靠国家层面来进行协调。

      在明确油气基础设施是国家公共基础设施的前提下，网络互联和业务互通是同业公共事业运营商的基本义务之一。国家管网公司、省管网公司、城市燃气公司应当直接或间接与其邻近同业公共事业运营商的设备设施实行互联互通。

      管道运输是公共运输的一部分，管道是五大公共交通运输方式，是向社会公众提供运输服务的公共事业。欧美国家管道运输种类多，包括矿石、煤炭、建材、化学品、粮食。《中华人民共和国合同法》规定，从事公共运输的承运人必须满足托运人通常、合理的运输要求，就是我们通常说的第三方准入公平开放，第三方公平准入与互联互通是相辅相成的。

      国家油气管网公司是企业，没有政府职能，想要进一步提升管网互联互通水平要靠中央统筹规划，制定时间计划表，制定互联互通的国家标准、行为准则、操作规范、技术参数。只有把互联互通上升为国家强制性法定要求，才能更好地落实习近平总书记提出的“四个革命、一个合作”能源安全新战略。

来源：中国经营报&中国电力新闻网

编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt） 

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