郝明金：培育发展新生中小城市

　　3月9日，全国政协十二届五次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。这是郝明金委员代表民建中央作《培育发展新生中小城市推进新型城镇化建设》的发言。 新华社记者 张铎 摄

　　全国政协委员、民建中央常务副主席郝明金９日在全国政协十二届五次会议第二次全体会议上，代表民建中央作大会发言时说，相对于经济社会和城市化进程的快速发展，我国城市整体数量偏少、中小城市增长严重不足仍是城镇化最大短板，应培育发展新生中小城市，推进新型城镇化建设。

　　郝明金说，我国中小城市数量增长阻力较大，生产要素配置效率不高，基础设施建设融资模式较单一，人力资源也十分缺乏，政府职能亟待转变，一些县、特大镇的行政管理权限、方式已无法满足实际经济、人口体量的需求，教育、文化、医疗、治安等公共服务存在明显短板。

　　郝明金建议，要深化城市管理体制改革。尽快出台设市新标准，并根据东中西部差异，合理细分标准；改变城市只是行政区划的观念，让有需求、有能力的镇发展为城市。要顺应城市发展规律，完善按行政区划配置公共资源的管理体制，探索城市管理和区域管理分治。

　　他表示，要有效配置各类生产要素，进一步突出城乡规划特别是城市总体规划对配置各类生产要素的统筹作用。把城镇土地资源开发和国土保护结合起来，切实降低新生中小城市建设融资门槛，加强培养、吸引专业人才，提高劳动力整体素质。

　　在加快政府职能转变、提供优质公共服务方面，郝明金委员建议，在新生中小城市，逐渐摒弃“上下对齐”的行政模式，下放管理权限；推进新生中小城市常住人口公共服务均等化，健全并落实好财政转移支付同农业转移人口挂钩机制；进一步加强县域城镇化的分类指导，推进就近就地城镇化。

以下为郝明金发言全文：

培育发展新生中小城市 推进新型城镇化建设

　　新生中小城市培育是国家推进新型城镇化的重要内容。近年来，各地围绕中共中央战略部署，在新生中小城市培育方面统筹规划，鼓励探索和先行先试，取得明显成效。

　　相对于经济社会和城市化进程的快速发展，我国城市整体数量偏少、中小城市增长严重不足仍是城镇化最大短板。从国际经验看，日本城市人口1.15亿，有787个城市，城市化率从38%提高到70%期间，城市从166个增长到652个；美国城市人口2.58亿，城市数量多达10158个，城市化率从20%提高到50%期间，城市由392个增长到2722个。我国城镇人口已达7.7亿，城市数量只有656个，且城镇化率从31.91%提高到56.1%期间，城市从668个降至656个。经过调研，我们认为存在的问题主要有：

　　1.中小城市数量增长阻力较大。我国“县改市”停滞多年，开闸放行后仍然比较谨慎。“十三五”规划明确提出允许符合条件的特大镇设市，实际工作中“镇设市”也还存在障碍：一是法律层面，“镇设市”在宪法规定的原有行政区划隶属关系中找不到定位；二是特大镇所在省、市、县各级政府在经济指标、脱贫任务、人事安排上利益诉求有差异，导致镇设市“两头热、中间冷”。

　　2.生产要素配置效率不高。不少中小城市土地利用效率不高；建设资金缺口较大，基础设施建设融资模式较单一，政府投资比重大，多元化投资体制尚未建立；人力资源也十分缺乏。

　　3.政府职能亟待转变。一些县、特大镇的行政管理权限、方式已无法满足实际经济、人口体量的需求，“小马拉大车”，财权、事权不相匹配，教育、文化、医疗、治安等公共服务存在明显短板。

　　为此，我们建议：

1.深化城市管理体制改革。一是尽快出台设市新标准，并根据东中西部差异，合理细分标准；二是改变城市只是行政区划的观念，让有需求、有能力的镇发展为城市。在不能启动宪法修改程序的情况下，由人大授权，设“省辖县管”市，经济指标等继续统计在原县域内；或参照“副省级城市”做法，设“副县级城市”；或按实际情况设为县级市。其中，有人口、经济总量都超过很多县级市的特大镇可以单独设市，有两个或更多位置相邻、经济社会发展联系紧密的特大镇可以合并设市。长远来看，要顺应城市发展规律，逐步将设市模式由审批制转向备案制，完善按行政区划配置公共资源的管理体制，探索城市管理和区域管理分治。

　　2.建立机制，有效配置各类生产要素。进一步突出城乡规划特别是城市总体规划对配置各类生产要素的统筹作用。一是把城镇土地资源开发和国土保护结合起来，以土地利用总体规划的约束性指标为“底盘”，以永久基本农田保护、生态保护为“底线”，编制实施国土空间综合规划，促进国土空间高效、可持续利用；二是切实降低新生中小城市建设融资门槛，完善包括政策性银行、本地城市商业银行、PPP项目等融资渠道在内的多元融资体系；三是加强培养、吸引专业人才，发展职业教育，提高劳动力整体素质。

　　3.加快政府职能转变，提供优质公共服务。一是在新生中小城市，逐渐摒弃“上下对齐”的行政模式，下放管理权限，严格控制行政人员编制和经费，管理、服务更多依靠市场、社会；二是推进新生中小城市常住人口公共服务均等化，健全并落实好财政转移支付同农业转移人口挂钩机制，加强基础设施建设，完善社会救济、养老、卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系。不断提高城市管理、服务水平，为人民群众提供便捷、优质的环境，提升人民群众生活品质，进一步加强县域城镇化的分类指导，推进就近就地城镇化。

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陈昌智主席曾经在2017年1月25日出版的《人民日报 》上发表署名文章《中小城市数量不足如何破》。文章指出，新型城镇化是加快经济发展方式转变的强大动力和有效抓手，培育新生中小城市是国家推进新型城镇化的重要内容。“十二五”以来，全国各地围绕中共中央、国务院的战略部署，在新生中小城市的培育方面统筹规划，鼓励探索和先行先试，扎实推进，取得明显成效，但相对于经济社会和城市化进程的快速发展，目前我国中小城市的数量严重不足。建议：一要加强顶层设计，尽快出台设市标准；二要解放思想，坚持用改革思维破解镇改市的制度难题；三要坚持产城融合，重视发挥规划指导作用；四要提高要素效率，充分发挥市场对资源配置的决定性作用；五要转变职能，更好发挥政府作用。

文章链接：陈昌智谈破解中小城市数量不足

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