朱光磊 何李 ｜ 从竞争到伙伴：中国市制改革的政治逻辑
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华东政法大学政治学研究院主办
朱光磊，南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授，主要研究方向为政治学理论、现代政府理论与当代中国政府、中国阶层问题、中国收入分配问题、政治社会学等。何李，南开大学周恩来政府管理学院政治学系博士生。
【内容摘要】在中国，“市制”兼有城市建制、市政体制和城市政府间权力体系三个要素或三层含义。从城市政府间权力体系梳理百年来市制变化各阶段的特征后发现：中国市制的调整主要受中央政府通过市制改革实现国家目标、地方官员通过市制改革扩充政治资源、央地矛盾向区域治理领域拓展等政治逻辑的影响。这制约着城市化的健康发展和政府职能转变的切实推进。面对新的历史时期和新的发展任务，要结合改革实践和国外经验，逐步推进从“竞争”到“伙伴”这一政治逻辑的转换，以便适应经济社会进一步发展的需要。
【关键词】市制；府际关系；行政区划；伙伴关系；城市化
一、问题的提出
在中国，市制变革已延续百年，“市制”的内涵不断丰富。到目前为止，所谓市制已包含了城市建制、市政体制和城市政府间权力体系等三个要素或三层含义。从客观上看，这三要素是对市制多重面向的归纳和描述，对于总结市制历史变革和认识市制时空差异有着重要价值；从主观上看，则是从实践上升到理论的不同切入口，对深入研究并把握市制运行规律，从而推动今后的市制改革亦是必不可少的。
在学界，市制改革受到了多方面关注。史学方面，许瑞生、方秋梅、李玉分别从近代市制的不同个案入手开展研究工作，对于认识市制创始期的风貌有很大帮助。法学方面，张震沿着“市”的宪法内涵切入，从文本的规范性角度探讨了市制改革的合宪性问题。城市规划学、城市地理学方面，从设市角度出发，黄忠怀、周妙关注了新型城镇化中超级大镇的设市问题。他们所关注的是近年来市制改革实践的热点问题。在市制模式的认识中，熊竞对比了国内和国外的市制模式，他认为中国市制的突出问题在于“市制广域化”。戴均良系统分析了中国的设市模式、市的行政等级和升级制度。于鸣超则重点梳理了改革开放以来的市制变迁历程。但这两项成果都发表于1999 年，对近十几年市制改革的解释力并不强。刘君德等于2015 年出版的专著从狭义市制（城市建制）入手，在分析市制历史演变基础上，重点论述了当前改革中的理论问题和实践探索。这本书提供了翔实的资料和独特的理论视角，但由于对市制的狭义界定，其从权力视角所做的研究尚欠深入。总之，理论界对市制前两个要素的分析相对较多，对第三个要素的认识则明显不足，这客观上制约了市制理论对实践的指导意义。
随着新型城镇化战略的提出，市制改革被赋予了推进城镇化的历史使命。在这一背景下，从政治学、公共行政学的视角出发，通过审视中国的城市政府间权力体系，深化对于市制演进规律的认识，对于在政府职能转变和城市化两个过程中不断完善中国的市制都有着重要价值。
二、市制改革的历史脉络
由于城市政府间权力体系是在历史变迁中逐渐形成的，因此，有必要先对市制改革的历史脉络和规律做一梳理。在中国古代，虽然有实体层面的“郡县治所城市”和自发性的“市镇”，但并没有单独设为行政建制的城市。因此，这时的城市还不是完整意义上的城市型行政区。直到清末民初，才开始在法律、行政体制方面承认部分实体城市的行政建制地位。
（一）清末、民国时期的市制初创
严格意义上讲，清朝末年的上海租界是中国市制的诞生地。由于当时国内特殊的政治环境，租界内独立实行了融合西方市政管理经验和中国传统文化特色的市制模式。当年的上海工部局实际上相当于外国侨民在华设立和主导的上海市政府。租界的市制实践对清政府产生了较大影响。随着国家危机的进一步加深，清政府开启新政，创设市制便是其中的一项重要举措。这之后，中央和地方政权分别颁布了多部具有标志性意义的市制法律法规（参见表1），为中国近代的市制实践奠定了法律基础。
从表1 可以看出，明末清初的市制改革并不顺利，市制在中国缺乏经济和社会基础，加之政局不稳，难有统一定式。此时的地方探索较中央推行更富成效，形成了上海、武汉、天津等较大的工商业城市。北洋政府时期，与军阀混战有一定关系，市制基本是沿着城市自治方向发展。南京国民政府时期，则日益强调城市政府对上级政府的行政服从，促使市制从自治属性向行政属性倾斜，但总体来看，国民政府对于城市的政治控制力还较弱。
（二）1949-1978年的市制改革
受到苏联市制经验的深刻影响，这一时期的市制形成了“相对完整的城市等级体系，并与计划经济的等级体系相对应”。市制改革围绕工业化战略和政治需要展开，大方向是城乡分治，从而改变了城市的自然发展轨道，既造成了新的社会问题（如性别比例失调），也造成了城市功能的畸形。同时受粮食和副食品供应条件的限制，城市也不能容纳过多人口。总体而言，这一阶段对城市发展比较谨慎，严格控制城市规模和城市数量，改革的特点则可归纳为四个方面：第一，将市制纳入国家计划，确立设市标准，在工矿区设立新的城市并主张对城镇进行专门化管理。第二，将城市改造为工业城市，基础设施、公共服务、生活资料供应发展迟缓；城乡之间的流动通道被逐渐关闭，城乡分治完成；市政管理成为高度集中的政治经济体制的一部分。第三，城市化的回潮。一方面表现为撤市，1962年中共中央国务院发出《关于当前城市工作若干问题的指示》，决定压缩调整市镇建制。建制市由1961年底的208个，减少到1963年6月的179个；1964-1965年各地继续对市镇建制进行审查，调整撤销了一些市镇建制。另一方面表现为城市人口减少，“上山下乡”运动使大批城市知识青年转移到农村。第四，城乡分治的松动。1958年，为了保障城市的蔬菜粮食供应，将较大面积的郊区划归城市直辖或者在部分地区实行“市领导县”体制。从兰州开始，大连、天津、无锡、常州、北京和上海等大城市开始辖县。不过这个过程并非直线发展的，期间中央相继出台了控制城市郊区扩大的举措，但不可否认这还是开启了从城乡分治走向城乡合治的先河。
（三）1978年后的市制改革
市制改革在1978年后迎来了重大转折：其一，相对放宽了设市标准，城市数量由1978年的193个发展到2014年的654个。其二，经济发展水平成为市制改革的重要参考依据（参见表2）。其三，尝试了多种设市模式，积累了较为丰富的市制改革经验（参见下页表3）。其四，市制模式完成了从适域型到广域型的转变。城市辖区内，非建成区面积普遍超过建成区。这集中体现在市领导县体制和县改区的推行上。其五，在城市级别上有了更进一步的拓展。副省级市、副地级市的出现使城市的行政级别在原点上达到了五级。
三、市制改革的演进规律
（一）城市自治与中央计划的辩证循环
对城市自治的坚持源于对西方市制的模仿。新中国成立前，自治是市制改革难以绕开的一环，但中国的市制并非自然而然生长而是由中央政府引入的。这使市制从一开始就避免不了受传统政治体制的影响。随着城市作用的加大和国家转型需要的增加，中央计划在市制改革中的作用日益突出，以至于1956年以后，中央计划逻辑几乎完全取代了自治逻辑。虽然如此，但主张城市自治的力量并没有就此消失。这源于：一方面，自治对开展城市管理工作有着不可替代性，这构成了自治存在的基础；另一方面，自治是地方政府同中央政府博弈，市场和社会同权力博弈的手段。由于中国单一制的特点，地方政府虽不是自治组织，但随着其自身经济实力的增强，会要求中央政府下放更多的与城市发展相关的权限。与此同时，市场、社会也会要求政府放松行政管制。这都为城市自治提供了土壤。当然，从目前来看，中国城市中的上述变化还不足以彻底改变计划与自治的传统格局。在自治失灵时，中央计划仍会拓展自身的管控范围。这样，在中国市制改革百年历程中，城市自治和中央计划之间呈现出了一种循环现象。这种循环不是简单的往复，而是以新的博弈景象出现。
（二）“三层五级”城市层级体系的形成与畸变
中国最早的市——广州市只与县同级。北洋政府时期设立的特别市则与县平级，普通市受县管辖，级别低于县。到了南京国民政府时期，城市也分为两级，中央直辖市地位相当于省，省辖市地位相当于县。可见，在民国时期，城市就有升级的趋势。新中国成立后，这一趋势更为明显。计划经济下，行政命令主导了城市的政治经济生活，官僚科层制被移植到了市制中，并将市制嵌入到了政府层级体系里。改革开放前主要是直辖市、省辖市和专辖市。之后，城市级别不但扩展到了县以所有的政府层级，还出现了新的行政级别：副省级市和副地级市，最终形成了“三层五级”城市层级体系。这一体系根据层级设定了差别化的权限，在动态调整中逐渐演变为城市政府间权责不对等的格局。行政级别、政治地位、政策倾斜、经济体量、城市规模等成为城市政府不对等性的重要面向。随着城市竞争的激烈化，改变不对等地位与谋求级别提升成为城市政府的普遍诉求。另外，受层级权力体系影响，城市发展同质化、跨城市治理不足、城市政府与上下衔接的政府之间“职责同构”等问题也同样严重。
（三）从“参照”到“渗入”：市制与政府层级的互动
中国的城市分级制度并不是一套独立的体系，而是以政府层级体系为基础并与其相契合的。地级市、县级市都是参照原有的政府层级（地区、县）设立的，副省级市、副县级市虽然没有同级政府层级相对应，但从名称上即可看出，也有参照关系。显然，各层级政府间所表现出的“职责同构”现象同样复制到了市制上。与此同时，市制也渗入到政府层级内部，对其产生了较大影响：其一，市制调整推动政府层级由虚转实。最典型的案例就是将地区行署改为地级市后，这一原省（自治区）政府派出机关便成为正式的政府层级。其二，市制构成了对同层级或低层级行政建制的激励。县欲转变为县级市，地级市欲升格为副省级市。这源于市比同级别的政府层级拥有更多的管理权限。其三，市制改革使原政区升级。如汕尾镇先设为县级市，后经区划合并又升格为地级市。东莞县于1985年改设县级市，3年后即升格为地级市。之所以会出现上述情况，一方面是因为市制建基于两千多年等级制度的传统之上，一方面是因为城市在现代化进程中发挥着重要作用。这都不可避免会促使市制与政府层级之间形成紧密的关系。
（四）错位式城市化：城市辖区范围的快速扩展
近代城市产生之初，市指的是城市建成区，直到新中国成立初期，也基本上实行的是适域型的市制模式。后来城市辖区范围扩大到郊区，但郊区面积并不大。1963年的中央文件中指出：“市镇是工商业和手工业的集中地。由于这类地区的经济条件和生活方式都不同于农业地区，国家需要设置市镇建制，来对它进行专门管理。”可见，当时的市制思想仍认为“市”主要指城市建成区。改革开放后，市制思路发生了转变，城市辖区范围迅速扩大，特别是通过“县改区”（上页表4中的河北省只是撤县设区热潮中的一个缩影），广大的农村地区被纳入城市管辖。这导致城市辖区与城市建成区之间发生了较大程度的偏离，这种行政城市化与实质城市化的严重错位违背了城市的成长规律。
四、市制改革的政治逻辑
不同于西方的城市变迁路径，中国近代以来的市制改革通常都带有很强的政治色彩。表面来看，市制改革是一系列的行政区划调整，但从影响上看，它对地方政府间权力体系、央地关系亦产生了较大的重塑作用。它改变了地方政府间的竞争规则、改变着纵向政府间的资源配置，成为了深层次政治体制问题的空间载体。市制改革倾向的变化突出反映了中国城市化发展战略以及对城市发展方向基本判断的转变。然而，对这一点，理论界关注不够。
（一）市制政治化：通过市制改革实现国家目标
所谓市制政治化，是指由于受政治因素的深刻影响，市制改革主要为实现国家目标服务，最终使市制功能呈现为强烈政治属性的状态。城市是一定区域内的政治、经济和文化中心，实现对城市的有效控制也就掌握了一定区域的控制权。因此，对于中央政府而言，市制改革的重要性不言而喻。中央政府从实现执政党意志出发，在推动市制政治化方面扮演了重要角色。执政党目标通过政治程序的合法化作用上升为国家目标，进而从国家战略层面要求市制改革为实现国家目标服务。然后，控制行政区划部门并掌握重大市制改革的决策权，推动市制与政府层级体系相融合。政府层级体系是中央对地方进行有效管理的重要路径。城市党的机构与行政机构之间高度同构，以提高将执政党意志转化为行政举措的效率。
上述脉络既可以从新中国成立以来的城市化战略中得到印证，又可以通过清末以来市制改革适应国家目标转变的历程来检验（参见表5）。市制政治化脱胎于中国大的政治格局，有其存在的合理性，是进行市制改革前有必要系统梳理的政治逻辑。
（二）地方官员激励：以市制改革扩充政治资源
在国家目标和地方利益的双重牵引下，市制上附加了多种资源，既有无形资源，如市制改革可提升城市形象、打造城市品牌等，又有经济社会资源，如政府可通过市政管理权、土地审批权、财政权等权限实现城市资产的扩大。但是，对地方政府而言，最为重要的还是市制上的政治资源。因为拥有政治资源是获取上述两种资源的基础保证。对上述资源的竞逐表面上构成了对地方政府的激励，催生了地方政府间的“政治锦标赛”，但从深层次来看，这一激励主要作用在了地方官员特别是地方党政领导班子身上。行政级别升高、政治地位提升、对外交流资源增加，都能给官员带来更大的成就感，而这种激励将直接影响到政府行为。由于监督不到位，部分地方官员还可能采取变通办法（比如虚报数据）或应急调整行政区划来达到设市或升级标准（例如合并周边乡镇以集中分散的非农业人口），通过媒体或游说制造舆论等方式。有的地方，甚至单方面通过“改革”造成既成事实，再向主管部门争取认可，例如某市的“镇级市”试点方案。城市有自身的发展规律，地方政府的行为造成了虚假城市化现象。然而，设市或城市升级并非地方官员激励的终点。他们一方面会继续争取市制改革试点，继续获取中央下放的权限；另一方面还会加强横向城市政府间的合作，以此为契机向中央要政策。地方官员扩充政治资源虽然一定程度上推动了城市发展，但客观上导致了中央权威的下降，削弱了中央目标实现的可能性，最终将不利于央地关系的良性互动。
（三）控制-变通：央地矛盾拓展到区域治理领域
在市制改革中，面对地方政府愈发严重的机会主义行为，中央政府不得不采用更为审慎的建制调整方式，但往往又走向了另一极端——全面收紧设立新市和城市升格指标。如：停止县级市增设并中止地级市升格为直辖市或副省级市。面对中央的控制，地方政府也会寻求变通之路。如：通过“县改区”实现城市空间扩张，借助设立跨域开发区打破原行政区划的束缚，从而在实现自身利益的同时规避了中央控制。中央控制和地方变通的矛盾，主导了市制改革的早期进程。这一方面引发了城市化不足，市制改革无法跟上城市化进程，不少经济强镇的常住人口和经济规模已经达到了中小城市的设市条件，却仍然没有获得城市建制；另一方面导致了虚假城市化，在经济落后地区设市，但当地的基础设施建设、经济发展水平、非农就业人口等却一直无法达标。
随着跨区域公共事务的日渐增加，市制改革开始将区域治理需要作为重要的参考因素。良好的区域治理以专业化的规划、管理、服务技术为基本保证。然而，围绕这一主题，中央政府和地方政府却都有各自的目的和行动。中央一方面通过自上而下的标准制定、技术供给来规划城市体系，另一方面通过区划重组来定位不同城市政府的治理角色。而地方则一方面借助市制调整来应对自身工作实践中所面临的治理难题和治理需要，另一方面借助治理范畴的扩大来扩充城市的地理发展空间。与此同时，区域治理中的技术性官僚、社会组织、市场主体也渐渐实现了力量聚集，开始反过来影响中央和地方的行动。表面来看，以区域治理为导向的市制改革是中央与地方（含其他群体）在围绕技术问题进行谈判或协调；而深入来看，则是以一种技术性分歧掩盖了央地之间固有的结构性矛盾。中央的意图仍是控制，地方的意图也仍是变通，由控制-变通引发的“权限的集分反复”问题并没有得到根本性的解决。
五、从“竞争”到“伙伴”——政治逻辑的转换
城市见证了中国的发展。为了推动城市进步，市制改革扮演了重要角色。根据上文的论述，传统市制改革的政治逻辑可大致归纳为：横向政府间围绕设市、升级，纵向政府间围绕权益而展开的竞争。不可否认，竞争对于激发城市政府能动性和创造力，对于释放地方发展潜能，对于平衡不同层级政府间的利益诉求都有着不容忽视的价值。然而，当竞争蜕变为政府间以政治资源、良好政绩为竞逐目标，以侵夺或虹吸低层级城市和所辖县优质资源为前进动力的形态后，就可能造成区域政治的失衡和发展目标的偏移，进而引发府际矛盾、区划剥夺、地方保护等问题。城市政府间权力体系的形成与发展是导致上述问题产生与恶化的原因所在。可见，竞争须与合作相匹配，政府间伙伴关系的建立是开展有序合作的重要保证。在市制改革中平衡好竞合关系、淡化市制的政治属性进而实现政治逻辑“从竞争到伙伴”的转换，是中国现阶段需要完成的重要任务之一。
（一）社会基本面的变化要求改革逻辑进行转换
市制本不该也不必要附着如此之多的政治因素。这些政治因素是在其他多重力量的交互作用下形成的，虽然它的历史意义和现实价值不容否定，但对于其局限性也要有清醒的认知，既不能视而不见亦不能机械革除。就改革实践而言，鉴于市制关系重大，秉持审慎和细致的态度是十分必要的。一方面，要对简单推动市制回归城市自治传统的观点和行为所可能带来的风险有所警觉；另一方面，要系统分析中国当前特别是城市空间范围内的社会基本面所发生的实质性变化。后一项工作对于明晰未来市制改革的基本思路意义重大。
第一，资源配置正在朝市场发挥基础作用方向转变。地方政府的主要职责已不是对资源进行分配，而是为市场体系有效运转构建良好的服务、监管和外部环境。城市作为现代化建设的重要引擎，是实现资源优化配置的主体空间。为使城市间形成一个配合得当、分工合理的经济体系，要求城市政府之间开展更为频繁而深入的合作。第二，建设服务型政府已经成为政府发展的基本方向。这要求城市政府在塑造政府形象，提供优质化、多样化公共服务，优化城市功能等方面积极作为。那么，对城市政府职责进行重新配置也便成为题中应有之义，相应的行政区划调整（市制改革）也应服务于政府公共职责的履行。第三，社会成员构成也发生了显著改变。城市常住人口中，蓝领工人（含农民工）、白领员工、企业经营者和专业技术人员等阶层的规模迅速壮大。他们中，有些是城市化进程和城乡二元体制双重作用的产物，如农民工；有些阶层则是随着科技进步，社会分工精细化而发展起来的，如专业技术人员。这不但造就了城市“民间社会”的成长，还改变了市民的思想文化观念，使得无论是回应不同阶层的政治诉求，还是提供针对性的公共服务，都要求城市政府做出积极调整。第四，跨行政区治理需求的急剧增加。快速交通、信息技术以及新的生产形态的发展与升级，一方面使长距离合作的成本大为降低，如外包业务；另一方面也使公共问题从城市辖区范围向外扩散，如网络犯罪。这二者导致单一城市越来越难以孤立发展与治理，寻求其他城市的合作与协助成为必然选项。
总之，在新的历史时期，资源配置方式市场化、政府公共服务扩大化、社会结构多样化和治理范围跨域化等客观形势的改变以及国家在民主化、法治化方面的进步，都要求市制改革摒弃先前的政治逻辑，使城市府际关系逐步由强化“府际竞争”向构建“伙伴关系”的方向转换。同时，高层和理论界对市制改革的期许也要有所调整。
（二）改革思路和具体操作
改革要以平稳有序为前提，既要在观念和体制层面做宏观把握，又要在机制和技术环节做微观试错。具体步骤如下：
1．淡化“级别”意识，强化“差别”意识
“级别”意识是“官本位”的一种表现形式。它不但促使干部队伍中产生了以“级别”作为价值尺度的局面，还使得一些制度安排沾染了似乎难以克服的“麻烦”。市制便受到了这种意识的影响。各城市政府以提升级别为竞争目标。对城市“论资排辈”，对政府交往强调级别对等，严重背离了城市发展的基本规律。“差别”意识则具有完全相反的特征：其一，尊重并鼓励城市的多样性，不着意于城市政府在权力体系中位置，而注重依据城市禀赋来配置相称的权限与职责。其二，认识到城市管理工作的专业性和复杂性，拓展更科学全面的城市工作评价体系。其三，承认城市之间具有互补性，推动城市之间的“升级竞争”向常态化的伙伴型关系升华。
淡化“级别”意识是一项系统工程。城市级别是官场文化在城市政治中的映射，只有将党政机关改革、干部人事制度调整和企事业单位去行政化汇聚成一股去“官本位”的合流才能逐步达成意识转变的目标。另外，淡化“级别”意识须以“差别”意识来置换。尊重城市差别，了解城市差别，丰富城市差别才能有城市政府“伙伴”关系的产生与发展。如何更具针对性、更富成效的开展城市工作始终是摆在市制改革面前的重大课题。没有城市的多元化发展，没有对城市的科学评价体系就难言城市差别，更不会有“差别”意识的强化。将这些工作做细，给决策者和民众提供级别之外认知城市的多维视角，淡化“级别”意识才可望实现。
2．市制与政府层级体系实现一定程度的分离
传统的地方政府层级体系以地域型政区（省、地区、县等）政府为主要构成单元。这类政府更倾向于发挥协调和平衡的作用，它承担的政府职责中涵括相当一部分数量的涉农事务。总体来看，其所涉及的通常是面上的问题。而城市政府的工作重点应是为人口稠密、工商业集中的城市建成区提供公共服务，其所涉及的则往往是点上的问题。虽然中国多数城市采用广域型市制，但随着城市化的快速推进，两种类型政府开展交流合作将会碰到越来越多难以契合的领域。这要求很多跨行政区事务的开展往往要化约到城市政府层面，但城市政府之间又往往存在着不对等的问题。例如：在京津冀协同发展中，一省两市只能达成框架性协议，而到实施环节仍需要由河北诸市与京津二市具体协调配合。由于级别不对等人员对接就会有困难，由于权限不对等工作开展也会不顺畅。这一问题的产生与市制和政府层级的互动密不可分。
二者“一定程度的分离”指的是不将市制发展为传统层级体系之外的独立单元。以中国的地域广大和历史传统，全面取消城市的层级设置既无必要也不现实。城市型政区作为一种地方行政单位必然与地域型政区政府产生统辖关系，有统辖关系就可归入特定层级，如直辖市、省辖市、地辖市等，但这并不必然导致城市级别，不能因为后者以前者为基础就武断地主张一并取消。减少政府层级要以整个政府体系为对象来做通盘考虑，市制改革无法做到以小博大。但是，市制改革可以在淡化“级”上有所作为：其一，恢复以“层”为本位的城市名称，如省辖市、地辖市等；其二，逐步取消“地级市代管县级市”体制，不简单地以城市的层级属性来切割或弱化城市职责；其三，在撤销副省级市、副地级市现称谓基础上，给予其基于国家城市战略的名称和定位；其四，不以提升或降低城市级别来反映城市统辖关系的变化，比如直辖市将来也可以有副省级的直辖市。通过上述努力最终指向“有层无级”或“有层但级别淡化”的新型市制。级别因素的淡化是“伙伴”关系得以孕育和生长的土壤。
3．增加弹性因素，设置过渡型城市建制
所谓增加弹性因素，就是“以加法促成减法”，在对现有的城市政府间权力体系不做根本性改变的前提下适当增添新的体制机制，以此一方面缓冲不同层级间的权责落差，另一方面在紧绷的结构间隙楔入灵活的转换空间。例如：可建立市制回调及升格制度，使城市上下有度以剔除虚假城市化。亦可完善设市标准，使城市进出有序以弥补城市化不足。还可创建过渡型城市建制，在多层级城市间制造缓冲地带。
在现阶段，设置过渡型城市建制最为紧迫。它可细分为两种类型：其一，固定的城市建制。指在现有建制之外，设置一种新的不拘泥于级别，而是根据城市功能①设立的低政治属性的城市建制。由于市制政治化，城市级别升高也就意味着政治地位的提升，因此，现有的城市建制往往是高政治属性的。这客观上增加了市制改革的难度。因此，不宜过多采用通过提高城市级别来突出城市重要性的手段。如可在直辖市和副省级市之间设立与直辖市拥有大致相同权限（除政治地位外）的准直辖市。既不对政治格局造成大的冲击，又释放了这些大城市的发展潜力。目前部分地方所进行的省直管县（县级市）改革就有这样的特征。其二，准城市建制。这就为一些超级大镇的设市问题提供了可能的解决方案。这样既避免了在城市权力体系中又增加一级——镇级市或副县级市，又为中小城市的培育提供了制度空间。既然是过渡，那就要设定一定的考察时段，经过系统评估，再考虑将其升格为县级市、回调为镇抑或继续考察。
4．多样化城市建制类型的设计与试验
就现有的城市而言，要由注重纵向分级转为注重横向分类。横向分类可考虑从以下三个方面同时进行：第一，依据综合实力对同层级城市进行排序并结合国家的城市化战略确定不同类型。第二，依据城市自身发展需要设立特殊政策市、服务型城市特区等建制形式。从美国的经验来看，以一种或几种公共服务为划分标准设立学区、灌溉区等特别区，就是这种分类原则的体现。第三，依据多样的发展指标划分出各类特色城市。除人口规模、经济总量等传统指标外，还可引入区位条件、产业结构、政策环境、服务水平等指标作为分类依据。在上述类型的基础上进行差别化的机构设置、财税支持和职责配置。
制度设计与改革试验应该是相辅相成的。在这方面中国已经开展了不少的有益尝试。例如：改革开放后设立的经济特区市、不设区的市、较大的市、计划单列市乃至各种类型的准城市（如经济开发区）。但是它们有的是受强经济导向驱动而对公共服务需求鲜有回应，有的则是为强政策导向左而使地方拥有了过大的自由裁量空间，还有的则是因缺乏配套改革跟进而丧失了制度活力。例如，较大的市是为赋予某些综合实力强的非省会地级市立法权而创设的，但自1997年重庆升格为直辖市后就再没出现过大的变动，其特征和定位也始终处于模糊状态，使得在市制改革中，这一类型陷入了被忽视的境地。因此，未来进行市制改革试验既要做好前期的方案设计，加强试验过程中的监督，同时还要发挥好法律法规的保障作用。
5．构筑平等合作平台，实现城市政治平衡
随着城市化的快速推进，在一些相对狭窄的地理空间内形成了城市连绵区。由于城市政府间的不对等性，跨城市公共事务的治理受到了严重制约。京津冀地区就是多层级城市政府的密集分布区域。这一形势迫切要求构筑起基于“伙伴意识”的城市政府间合作平台。现阶段，最常采用的方式是借助中央的推动，如：国务院通过成立京津冀协同发展领导小组来试图打破三地间的层级界限。但是，毕竟多数的城市合作无法上升到国家战略层面。因此，还可考虑从下述领域寻求突破：首先，在科学评估基础上进行局部的行政区划重组，避免形成对“区划刚性整合模式”的路径依赖；其次，鼓励城市政府间合作论坛等沟通协调机制的建立和发展；再次，合作平台与去级别的市制改革相配合，先为构建同层城市间合作平台清除障碍；最后，可由更高层级政府进行制度供给和维系以应对跨层级合作问题，为形成完善的大都市体制做好铺垫。
在平台的设立上，也须充分考虑到政治平衡。要根据城市层级采取不同的原则：由于部分中心城市强大的经济实力和区域影响力，它们之间的深入合作乃至制度化联系所产生的政治挑战是可以想见的。因此，需要由中央主导这些合作平台建设，目的是把握政治平衡。然而，对于其他的中小城市，则可以尊重各省（自治区）、市的自主性和积极性，中央政府扮演好监督角色即好。这样，推动合作平台从松散的城市间协调机构向组织性强的稳定机构发展，“中央政府就可以‘堂而皇之’利用技术性标准或派遣技术性官僚指导地方政府或大都市政府管理”，从而既强化了中央权威，又实现了城市间广泛而深入的合作。
来源：《南开学报》2017年第1期
本期编审：游腾飞
本期编辑：魏国亚