陈清泰谈发展混合所有制经济应该实现四个目标

中国经济正在走向高质量创新的发展阶段。在这个爬坡上坎的关键期，混合所有制改革，正是推进国有资产资本化和深化国有企业改革的一个重要突破口。同时，国企混改日渐成为资本市场重要题材，随着混改深入推进，资本市场也将迎来新一轮投资机会。

中国改革开放40年，国有企业改革也进行了40年……在纪念改革开放40年之际，从现代企业理论和国企改革实践两个方面进行深度研究是有重要意义的。

在中共十八届三中全会关于国有企业改革的部分中，我认为有三个方面值得特别注意：管资本为主，划拨部分国有资本充实社保基金，发展混合所有制。

国有企业改革的基本命题和当前重点

确立社会主义市场经济的改革目标后，国有经济改革的基本命题是公有制、国有经济与市场经济能不能结合以及如何结合，即在保持较大份额国有经济的情况下能否实现政资分开、政企分开、所有权与经营权分离。

为解决这一历史性难题，自十四届三中全会以来，中央提出了三个要点：一是建立现代企业制度，二是调整国有经济的结构和功能，三是建立适应市场经济的国有资产管理体制。

这三个要点相互关联，但进展参差不齐。国有资产管理体制改革由于更为敏感而被搁置。至今，在产业领域，实物形态的国有企业仍是国有经济的主要实现形式。各级政府作为市场的监管者，同时分别拥有、管理和控制着一个庞大的国有企业群，这成为经济体制诸多矛盾的一个焦点。

当前，国有企业改革的主导方面应当及时由国有企业自身，转向在国家层面推进国有资产的资本化管理。这次国有企业再改革的命题不是政府机构如何改进对国有企业的管理，而是由“管企业”转变为“管资本”。这是十八届三中全会关于国企改革理论的重大突破。

国有资产资本化是化解诸多矛盾的关键

管资本是改革经营性国有资产的实现形式，即由实物形态的国有企业，转向价值形态的可以用财务语言清晰界定、有良好流动性、可以进入市场运作的国有资本。国有资产资本化可以实现以下三个目标：

一是国有企业进行整体的公司制改制，政府从拥有企业转向拥有资本（股权），并委托专业投资运营机构持有和运作。这就使政府与企业隔离不再有直接的产权关系，从体制上为政企分开、建立现代企业制度奠定了基础。有股东而没有“婆婆”，是对企业的又一次解放。

二是在国有资产资本化、证券化后，国有投资机构的所有权与企业法人的财产权分离，这就解除了国有资本与特定企业的捆绑关系。企业自主决策做大做强，国有资本追求投资收益有进有退。由此，构成了相关但不受约束的两个自由度。国有资产资本化是对国有资产流动性和效率的解放。

三是政府在“管资本”而非“管企业”的体制下，可以站在超脱视角，正确处理与市场的关系。这对政府也是一次解放。

国有资产资本化的重要意义在于，它将从根本上理顺长期困扰我们的政府、市场和企业的关系，化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要通过市场而非行政力量来实现。这使国有资本具有“亲市场性”，从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，市场在资源配置中起决定性作用。

两类国有资产的管理形式

经过多年的探索，经营性国有资产管理已经有多种实现形式，大致可以分为两类。一类是全国社保基金，如信达、华融等资产管理公司和中投、汇金投资控股公司等。这类机构有三个共同特点：一是都属于经注册的金融持股机构，管理的对象都是资本化和证券化的国有资产，受到较强的财务约束；二是与投资和持股的公司为股权关系，而非行政关系；三是持股机构是市场参与者，资本（股权）可以在市场中运作。国资委则是另一类管理形式。它的特点包括：一是以实物形态的国有企业为对象，“管人、管事、管资产”，管理着一个企业群，企业与政府保持着捆绑关系；二是法律和财务意义上的国有产权委托代理关系并未建立，政府对国企是行政强干预、财务软约束；三是国有产权基本不具有流动性，有进有退的调整和功能转换很难实质性地进行，资本效率低。这类管理形式与市场经济在诸多方面难以相融，是当前改革的重点。

国有经济的功能转换

渐进式改革留下的一笔巨大的国有资本，是保障我国经济体制平稳转型的宝贵资源。基于我国的特点，国有资本有两大功能：一是政策性功能，即作为政府实现特定公共目标的资源；二是收益性功能，获取财务回报，用于公共服务。两者的比例结构应当被与时俱进地调整。

在经济发展程度较低、政府主导经济增长的阶段，国家更加重视国有资本的政策性功能，国有资本是政府调控经济的工具、配置资源的抓手、推动经济增长的拳头。但这一发展阶段已经过去。

当前，在国家有需要而非公经济不愿进入或不能进入的领域、天然垄断行业、涉及国家安全和某些公共服务等领域，以国有资本投资实现政府特定公共目标的功能还不可缺少。但在市场起决定性作用的情况下，政策性功能应限定在某些市场失灵的领域，并经过充分论证和法定程序列入“负面清单”，然后随形势的发展逐步减少，避免随意性，不可泛化。

很多曾经的“重要行业、关键领域”已经成了竞争领域，而制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”的很多方面也已发生变化。社会保障、基本公共服务均等化和某些社会产品短缺之间的矛盾已经上升到主要矛盾。相应地，国有经济作为“工具”和“抓手”的政策性功能应大幅转向收益性功能，以投资收益作为公共财政的补充来源，弥补体制转轨中积累的必须由财政支付的历史欠账,满足民生需求。一方面，补充社会保障资金的不足，保住社会底线；另一方面，补充社会公益性资金，减少社会不公，促进区域协调发展，以此保障体制转轨的平稳进行，并使国有资产回归到全民所有、全民共享的本性。

发展混合所有制经济应该实现四个目标

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把发展混合所有制放到了突出重要的位置。一个重要的原因是，《决定》为国企改革设定的许多目标需要通过发展混合所有制来实现。在新形势下发展混合所有制应实现四个目标。

一是混合所有制从“管企业”转向“管资本”。在股权结构“你中有我、我中有你”，且股比动态变化的情况下，加之有国有投资运营机构的隔离，政府直接干预实体企业的依据已经消失，从“管企业”转向“管资本”顺理成章。

二是消除所有制的鸿沟，促进建立公平的竞争环境。对混合所有制企业继续严格界定“国有”“民营”已经失去意义，政府应弱化直至取消按企业所有制成分区别对待的政策，促进实现各类企业“权利平等、机会平等、规则平等”。

三是提高全社会资本的流动性和效率。各类资本的交叉持股将打破资本跨所有制和跨区域流动的壁垒，改变资本按所有制和区域被“板块化”的状况，增强资本的流动性；行政性垄断企业也可以通过引进新的投资者重组业务板块，开放市场。这从总体上提高了资源的配置效率。

四是促进改善公司治理。发展混合所有制必须将“融资需求”与“转制需求”并重，注意形成良好的股权结构。在多元股东和利益相关者制衡能力增强的情况下，维护各自的权益将主要通过股东会、董事会实现，这就为建立有效的公司治理机制，完善现代企业制度创造了条件。

以管资本为主的混合所有制，应当有别于管企业的混合所有制——推进发展混合所有制,必须使混企（混合所有制企业）保持现代企业的本色。

现在，很多国企通过上市成了混合所有制企业，但并未形成实质性规范。由于一些体制性、机制性因素未能消除，在混合所有制企业中，所有权与经营权不分、政企不分的现象仍具有普遍性。比如，显性或隐性地赋予大型国有上市公司行政级别，把“三重一大”延伸到混合所有制企业，重大决策通过非正式渠道完成，用以规模为导向的指标进行业绩考核，直接管理高管人员的薪酬，各种审批、检查、报表、会议几乎都等同于国有独资企业。

人们所期望的混合所有制，不是停留在股权结构上的混合，而是建立现代企业制度，实现公司治理的现代化，真正深化改革，提高混合所有制企业的活力、效率和市场竞争力。

中国经济正在走向高质量创新的发展阶段。在这个爬坡上坎的关键期，混合所有制改革，正是推进国有资产资本化和深化国有企业改革的一个重要突破口。

本文为《国企混改新时代》序言，序言作者为国务院发展研究中心原党组书记陈清泰，本文略有修改，标题及导语为编者自拟。

作者简介 / 兰有金

信熹资本（Sincere Capital）创始管理合伙人，上海北外滩金融研究院（NBFI）执行院长。20年直接投资经历，在物联网、生命科技等科技创新和硬科技制造领域具有丰富投资经验，尤其在对国有企业的改革和投资、以并购推动企业转型升级方面，不仅有系统的理论研究，还主导过若干成功的投资案例。

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