有这么一个国家，实施了超过30年的土地财政，并且，依靠着卖地收入，偿还了几乎所有的政府债务。 当大家都以为，这种土地财政，可以一直持续下去的时候，该国的土地财政，却以一种谁也想不到的方式崩溃了，地价暴跌，房地产价格随之大跌，连带着该国经济，陷入到一场严重的萧条之中……这个国家，不是中国，也不是你知道的日本，而是——你完全想不到的美国！美国的土地财政，始于刚刚从英国独立之时。话说在1783年，在英国承认美国独立的《巴黎条约》中，除了承认13块殖民地独立之外，还把阿拉巴契亚山脉以西、密西西比河以东、佛罗里达以北、五大湖以南的英国殖民地，都划给了美国。好家伙，就这块儿土地的面积，足足有150万平方公里，几乎是原来13块殖民地总面积（80万平方公里）的两倍。当时的美国，还没有成立联邦政府，只有一个从大陆会议转变来的邦联国会，协调13个州之间的事务。为处置这一大块地儿，邦联国会先后出台了1784年法令（The Ordinance of 1784）、1785年土地法令（Land Ordinance of 1785）和1787年西北法令（The Northwest Ordinance 1787），一方面规定了美国在新的土地上建立州的原则，另一方面也开创了国家土地所有权制度。什么叫国家土地所有权？就是说，英国人划拉给美国这150万平方公里的土地，属于美国政府。邦联国会规定，将新领土划分为6个领地，任何一个领地的居民，达到2万即可建立议会，达到6万之后，就可以独立建州，新的州和原有的13个州享有完全一样的权利。如何让领地里的居民增加呢？当然是卖地了，鼓励新移民买下土地，在新领地定居，不就变成居民了么？这就是美国土地财政的开始。在卖地方面，邦联国会规定： 出售土地的最低限额为640英亩，售价为1英亩1美元，买主必须在1个月内付全款。至于出售公共土地所得到的资金：“用于偿还债务或者履行偿债业务，……，而且只适用于此类使用”。原来，为了独立，代表北美13块殖民地的大陆会议，发行了大量的“债券”借钱。独立战争胜利之后，13个州当然都认为，前面为支持独立，我们已经付出够多了，大陆会议借的钱，当然应该找邦联国会要，关我们什么事儿？现在，有了这么一大块儿土地，邦联国会用来卖地还债，那不是很正常么？除了商量还债，13个州之间还有其他的事儿要协商，于是就有了费城制宪会议。1787年5月-9月，在13个州的代表们来回扯皮和妥协中，美国的国父们，一起签署了将13个州联合的契约。契约全文，只有薄薄的一页羊皮纸（见下图）。就是这薄薄的一页纸契约，造就了如今全世界最强大的国家——美国。因为，这是人类历史上的第一部成文宪法：《美利坚合众国宪法》。这里多说一句，美国的政治制度叫做“联邦宪政共和制（Federal constitutional republic）”：联邦的意思，就是13个各自拥有主权的州，联合组建政府，大家都认这个联邦政府；宪政的意思，就是国家和政府，均由宪法而成立，权力必须在宪法规定下行事；共和的意思，就是国家和政府的一切权力来源于公众，也必须为公众服务。美国，由此成为了全球第一个现代联邦制国家。说明：美国国名中的“States”，本义是“国家”或“邦国”，美国邦联（Confederation），本质上与今天的欧盟、东盟、独联体等国家联盟没有区别，13块殖民地就相当于具体邦国，并没有一个统一的行政权力、立法和司法的中心。相比之下，美国联邦（federation），则有着自己的行政权力中心、立法中心和司法中心，联邦中央政府的法令，各邦国也必须遵守，各邦国的军事和外交政策，通常也委托联邦政府实施——说白了，邦联是国家联盟，而联邦则是一个国家。1789年3月，这部《美利坚合众国宪法》获得了9个州的批准，正式生效；1789年4月，根据宪法规定，美国选举成立了以华盛顿为总统的第一届美国联邦政府。根据宪法规定，联邦政府拥有独立课税权，各州将进口的关税，让渡给联邦政府，作为联邦政府的主要收入。另外，联邦政府可以课征酒税等间接税，而各州政府则主要课征财产税、人头税等直接税。不过，独立之时的美国，关税收入并不算高，仅偿还独立战争期间的债务和利息，就占用了联邦政府的绝大部分收入，国库严重亏空，财政入不敷出。更要命的是，当时13个州政府，不仅拥有独立的行政权，而且可以独立发行货币、发行债券，甚至各州的货币名称和计量单位也都不一样。有一些州改用了联邦政府规定的美元，但还有一些州，坚持使用原来的英镑体系……为了确立联邦政府权威，统一美国的货币和财政，时任财政部长汉密尔顿向国会提交报告，建议联邦政府不仅偿还大陆会议的全部债务，还应把各州战争债务都承揽下来，条件就是：各州政府放弃铸币权和发债权，由联邦政府统一发行国债筹集资金。说白了，就是用代偿债务作为交换条件，让联邦政府信用，永久代替各州政府信用。1792年，汉密尔顿的报告在国会得到批准，美国开始在欧洲金融市场正式发行长期国债。对于在契约上成立的美国联邦政府的信用，欧洲金融市场相当认可，联邦政府很快就筹集到大笔资金，一年之内就彻底偿还了以前的所有旧债务，将其转换为新的低利率长期国债。数据来源：《美国财政史》。联邦政府成立之后，觉得邦联时期卖地的价格太低，于是国会重新制订了1796土地法令（Land Act of 1796），将土地售价提高到每英亩2美元，但最小出售限额仍为640英亩，50%支付现金，另外50%为一年期贷款。由于单位面积偏大，且基本要求全款，一次性拿出1000多美元，对当时的美国人来说几乎是天价，由此导致购买者很少。从1796年到1800年，总共只售出了5万英亩的土地。于是，联邦国会重新制订了“1800年哈里森土地法案”（Harrison Land Act of 1800），将土地面积限额从640英亩减少到320英亩，每英亩最低售价仍是2美元，土地购买者可以支付25%的现款，其余为2-4年的贷款；如果一次性支付现金，可以获得8%的折扣。表格来源：《美国财政史》。虽然可以分期付款，但面积限额还是太大，联邦政府的土地售卖量仍然很低。到了1803年，法国的拿破仑有意称帝，并且打算与英国开战，极度缺钱，而此时美国驻法大使，正在联邦政府授意下，向法国询问能否购买密西西比河的出海口——新奥尔良港。拿破仑说，别整这一个港口了，我干脆把整个路易斯安那地区，全都打包卖给你们如何？价格呢？1500万美元（8000万法郎），每英亩只要3美分。美国大使欣喜若狂，在询问了时任美国总统杰斐逊之后，当机立断地敲定了这笔买卖，并于1803年4月和法国签了购地条约。你要是问，美国政府不一直都很穷么，哪里有钱来买地呢？答案是，可以找法国人借啊！你别笑，也别以为我脑子坏了，历史事实就是这样的。美国政府与法国政府约定，1500万美元中，375万美元（2000万法郎）是法国政府欠美国公民的债务，这部分钱美国政府代为偿还，就算支付给法国了；另外的1125万美元（折算6000万法郎，含300万美元定金）美国政府发行国债，由英国巴林银行和荷兰Hope公司承销，这些债券主要面向法国人销售，然后分期支付给法国政府。好家伙，用法国人的钱，买法国人的地，美国领土面积又瞬间扩大了近一倍（路易斯安纳总面积为214.4万平方公里），联邦政府所掌握的土地面积达到了360万平方公里。为了鼓励卖地，联邦国会通过了1804年土地法案（Land Act of 1804），将一次出售的土地限额降低为160英亩，每英亩最低售价和支付方式不变，若一次性用现金付清全部土地款，每英亩土地的价格可优惠至最低1.64美元。你看看，人家美国联邦政府多会做生意，3美分/每英亩买到的土地，转手卖给新移民，最低都是1.64美元/英亩。由于面积和价格较为合适，吸引了大量土地投机商抢购，这些投机商在购买土地后再切分为小块，转手卖给新移民和置业者。大批的新移民越过阿巴拉契亚山脉，轰轰烈烈的西进运动拉开序幕，新移民们的美国梦，也由此启航，如今美国西部的很多著名家族，其祖先都是这些新移民。当然，最大的获益者是美国联邦政府。根据联邦法案规定，除创始13州之外的新拓展土地和新加入州土地，都归联邦政府所有，联邦政府获取了大量土地的支配权，并通过拍卖土地，获得了巨额出让金。就这样，美国联邦政府不断向西部扩张领土，然后又一路把土地分割了卖给新移民。当时的美国联邦政府，财政收入第一大收入来源是关税，第二大来源就是土地出让金，美国正式进入了土地财政时期。因为这个原因，美国政府也极有动力在西部获取土地：1810年，从西班牙手中获取西佛罗里达地区；1818年，从英国手中取得落基山脉以西区域；1819年，从西班牙手中获得东佛罗里达地区；1845年，吞并孤星共和国德克萨斯；1846年，从英国人手中，获得北纬49度线以南的俄勒冈地区；1848年，通过发动对墨西哥的战争，获得新墨西哥和加利福尼亚地区；1853年，因为要修建加州和德州铁路，美国又从墨西哥购买了7.7万平方公里的土地；……因为政府拍卖土地的单位还是偏大，所以1804土地法案的主要受益者，还是大土地投机商。他们能够获取贷款买地，普通移民却必须加价从投机商处购买，这引起了诸多新移民的不满。摸着石头过河，联邦国会于是再次颁布1820年土地法案（Land Act of 1820），取消了贷款销售土地的做法，并且把公开拍卖的最小土地面积减至80英亩，最低价格定为1.25美元。也就是说，100美元就可以买到1块土地，从而鼓励更多移民购买西部土地并进行开发。在这种政策之下，美国西部的土地销售出现了大量增加。1821年，销售量达到78.2万英亩；1828年，销售96.6万英亩；1829年，销售120万英亩；随着美国西部开发的进行，移民们要求得到更多土地，“先占权”成为了敏感政治议题。所谓“先占权”，是指移民未经联邦政府授权，占领一块无主土地并对其进行开发。对于这个问题，美国国会通过1830年优先购买权法案（the Pre-emption Act of 1830），允许这些移民，以最低价优先购买自己所开发土地最多160英亩。移民越多，要求的土地也越多，众多贫穷移民，希望能够将土地面积限额进一步缩小。于是，美国国会通过了1832年土地法案（Land Act of 1832），将出售土地面积的最低限额降低到了40英亩，这意味着移民花费50美元即可建立自己的一份私有产业。这两个法案，一下子掀起了美国西部移民的狂潮，美国土地市场也进入到了沸腾状态。大量资金涌入房地产、铁路建设等领域，而许多州政府实施自由银行法，将设立银行的最低资本金，下调至10万美元，大批商业银行快速兴起，提供充足信贷，房地产价格开始疯狂上涨，市场投机趋于失控。拉斯-特维德在其《逃不开的经济周期》一书中，记录了这些疯狂的涨价：“1832年仅有5900万美元，到1836年已经疯涨到了14亿美元……大量的流动性是由新开的银行创造出来的……这些钱并没有投资到新兴产业，其中大部分都流进房地产业用于投机。”“纽约所有东西的价格都高得离谱……房地产价格的快速飞涨并不限于纽约一个地方；芝加哥的土地价值也已经从1833年的156万美元涨到了1836年的不低于1000万美元。”与此同时，美国联邦土地销售量也突飞猛进：1834年，联邦土地销售增长到惊人的700万英亩；1835年，销售1260万英亩1836年，土地销售量达到历史顶峰的2000多万英亩。……政府的土地办公室，在1832年的土地销售额为250万美元，到1836年这一数字达到了2490万美元——当年美国政府的全部财政收入，也仅为5080万美元（见下图）。 数据来源：《美国财政史》。就这样，依赖卖地收入，到1833年-1837年，联邦政府已经基本偿清了所有债务，国库中还有大量盈余，从而巩固了整个联邦的财政和国家信用——这也是美国联邦政府建立这200多年间，仅有的几年“不欠债时期”（见下图）。数据来源：《美国财政史》。烈火烹油、鲜花着锦之时，谁也没有想到，美国的土地财政，竟然因为收入太多而崩溃。因为卖地收入太多，美国联邦政府财政出现大量盈余，在这种情况下，美国国会表决，要求将财政盈余，按照人口数量分配给各个州财政使用。根据该项决议，从1837年1月2日开始，财政部每隔3个月，就要从纽约的主要银行提取900万美元现金，并将这些钱分配到各个州——注意，这个所谓的“现金”，就是黄金和白银构成的现金，不是纸币。因为，就在1836年，激烈反对纸币流通并且痛恨投机行为的美国总统安德鲁-杰克逊，在其离任之前，签署了《铸币流通令》，规定大多数的土地交易，必须采用黄金或白银支付，希望以此来遏制全国的地产投机活动。在此之前的1832年，一直在发行纸币、充当美国中央银行的第二合众国银行（the second bank of the United States）的20年特许经营权到期，杰克逊否决了其延期申请，这意味着自1832年起，美国不存在“最后贷款人”。于是，当财政部提取第一笔900万美元金银币现金之后，市场上马上就出现了金银币的极度短缺，这推倒了市场的第一块多米诺骨牌。人们纷纷冲到银行去提取金银币现金，许多银行因为无法应对挤兑而倒闭。到1837年底，全美所有银行都停止了金币兑付，股票市场大跌，全美90%的工厂停工，大量工人失业，这就是著名的“1837年美国大恐慌”。仍然借用《逃不开的经济周期》一书中的描述：“芝加哥一块土地在1836年曾经卖到11万美元，如今持续下跌，到1840年只要花100美元就能够买到。由于地价下跌，那些购买了大片土地并将其分成更小地块囤积起来的投机者开始认识到，再也没有后续的购买者了。”大恐慌导致了全美房地产价格崩盘，市场交易几乎停滞，很多人失去土地和房产，大量土地被荒废，到处是烂尾楼房与工地，基础设施和土地开发处于停滞状态。因为缺乏“最后贷款人”，这一次大恐慌延续时间很长。从1837年开始暴跌，美国经济陷入深度萧条，直到1842年-1843年，全美大部分地区房价才跌至谷底。随着房地产价格暴跌，购买联邦土地的人大批消失，政府卖地收入锐减，由此导致联邦政府的整体收入锐减。数据来源：《美国财政史》。就看上面的这个表格，不需要什么高深的知识，我们就能够判断，美国联邦政府的土地财政，已然崩溃。