袁达松：包容性的法治一体建设研究

　　本文作者：北京师范大学法学院 袁达松

　　一、我国应以包容性法治推动法治一体建设、践行法治中国

　　本项目研究的问题和立论基于：我国经济发展与社会治理的深刻矛盾，社会矛盾已经到了几乎不可调和的临界点，改革面临“深水区”，国家面对“中等收入陷阱”，亟待建设包容性的经济和政治制度，通过推进经济市场化、政治民主化和法治化来“重启”和全面深化改革。为此，项目负责人提出了“包容性法治”概念，并结合法治“一体建设”展开分析和论证。

　　包容性法治指的是高度协同一体的法治体系，以及协调经济与政治制度和谐发展和建设的法治化，是在国家乃至国际社会推动包容性发展进程中有关法治理论的新发展，是法治理念和包容性发展理念的高度契合和有效融合，充分汲取了法治和包容性发展的核心理念。

　　习近平总书记在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时强调“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”，由此提出了对法治一体化建设的推进。包容性法治是协调经济发展与社会管理矛盾的法律制度和运行机制，而法治一体建设实质上主要是要克服经济发展与社会管理之间的矛盾。法治一体建设与包容性法治高度契合，两者均强调法治是一种治国理政方略。

　　项目负责人通过对两者的理论研究，并对两者进行关联性分析，认为法治一体建设的过程正是包容性法治的体现以及实现的基础，由此，应该以包容性法治建设为战略目标推动“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，从而践行法治中国。

　　包容性发展是共享性发展、可持续发展，是政治、经济、文化、社会、生态相辅相成、协调建设的发展。其中，政治制度建设作为国家建设和发展的重要方面，是实现包容性发展的重要议题，在一定程度上决定着包容性发展的方向。从这个角度而言，建设包容性政治制度，可以说是未来中国政治体制改革的方向。欲推进政治体制改革、建设包容性政治制度，必须以国家法治化先行，民主政治渐进为原则。

　　首先，在全社会树立法律信仰，强调宪法和法律至上，推动政党立法。其次，以包容性发展理念为导向，通过包容性法治建设推动包容性政治制度建设。最后，以包容性法治推动政治民主化建设，在宪法和法律中明确国家政治体制及其改革的合法性和正当性，以保障政治体制的稳定性和延续性；为政治民主化设立相应的程序和制度保障，规范民主形式及其可适用性，强化民主选举、民主监督，为民主实施提供制度性保证。

　　在经济制度上，中国亟需建立包容性经济制度，避免经济发展的不可持续性，以及防止经济利益由少数人所垄断导致大众无法分享改革成果，引发国家失败的风险。应以法治为基础保障包容性经济制度建设，首先，法治规范政府的经济行为，其次，法治可以更好地保障交易制度的安全性和产权，促进分工的深化和市场范围的扩大。

　　包容性的经济法治 应确定包容性政治和经济体制改革的法治顶层设计，首先，改革的顶层设计关键在于以包容性法治国家建设为基础和前提。其次，以包容性法治为统率，推进政治和经济体制改革，再次，推进包容性的政治和经济制度建设。

　　在这个过程中应当由国家主导法治先行，提升国家运用法治手段发展民主、管理经济、促进社会进步等方面的能力，尤其是提升运用法治思维和法治手段处理改革发展中的矛盾、问题的能力，通过推进包容性法治国家建设，找到建设包容性政治和经济制度的具体进路。从政治制度建设到政治体制改革，从经济制度建设到经济体制改革，从政治到经济，从制度到体制，推进包容性法治国家建设，在制度建设的基础上重新审视体制的合法性与合理性，合法性表现在寻求体制的宪法和法律答卷，合理性在于将体制结合历史和国情综合考量。

　　二、以包容性法治推进改革

　　项目负责人通过对回顾党领导下的国家法治建设历史沿革，比较十一大以来历年党代会报告对我国经济市场化、政治民主化和国家法治化三个维度的分别分析及其关联，主张法治先行、民主渐进，以法治国家建设统率政治体制和经济体制改革，建设包容性的经济与政治制度，是未来我国最合适的道路抉择。同时，建设包容的政治经济体制决定了司法改革的必然性，司法改革的推进与贯彻将成为政治体制与经济体制改革的先导与航标。

　　在地方法治建设上，项目负责人以北京为例，近年来北京在立法、行政执法、司法、社会治理、法学研究领域都取得了不小的成就，但北京的法治建设主要存在暂未明确顶层设计、缺乏全面布局以及统筹安排等问题。在法治顶层设计上，北京发展战略目标缺乏法治支撑、建设的最高层次定位不明。在布局上，法治北京还未全面铺开，忽视了法治一体建设的有机联系，此外，还缺乏在立法、司法、执法、普法等方面的统筹安排。对此，项目负责人提出建议，主张确定包容性法治一体建设的顶层设计，明确总体思路，明确总揽全局的最高层次、开展统筹兼顾的制度安排、形成协同一体的运行机制。

　　此外，项目负责人提出包容性的法治一体建设的顶层设计，依照“法治中国”理论和“法治国家”“法治政府”“法治社会”一体建设的指导和要求，对法治建设进行顶层设计。

　　三、以法治顶层设计推进五位一体的包容性法治

　　项目负责人曾研究法治与改革攻坚的关系，认为改革攻坚的成败在于建设包容性的经济和政治体制与制度，其关键在于以包容性法治国家建设进行统率和推进，需有包容性的法治顶层设计。进而，项目负责人对法治顶层设计作出了具体的界定。

　　法治顶层设计是指从最高层次对法治建设整体结构的全面布局与总体安排，实即：从法治的最高层次确定建设包容性法治建设的战备目标，通过法治一体建设进行全面布局，进而从总体上统筹安排、协调推进包容性法治建设。

　　法治顶层设计要从以经济、政治改革为核心的“五位一体”改革来全面布局。在当下中国，经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”的改革，具有全方位、宽领域、多维度、系统性的特点，是对全面深化改革的恰当概括。具体而言，法治顶层设计要以法治先行，推动包容性经济、政治体制和制度的建构和发展，切实推进五位一体的包容性法治。

　　法治顶层设计可以从法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的“法治中国”建设来进行统筹安排。法治国家建设应注重与经济建设、文化建设等各方面的关系

　　在包容性发展的理念之下，结合中国国情，项目负责人认为“法治先行”是突破改革瓶颈，建设包容性的政治制度的必然选择。首先，当前中国特色社会主义法律体系已形成，法治化建设也已卓有成效，但是民主政治建设相对滞后，此时要求民主与法治同时并进明显不合时宜；其次，当前我国经济社会发展严重失衡，贫富差距日益拉大，社会矛盾突出，此时如果先推进民主，缺乏法治保障，加剧社会冲突与矛盾，从而不利于经济社会的发展与稳定。最后，法治先行、民主渐进从实践上和技术上而言，是当前政治体制改革、建设包容性政治制度的可行路径。

　　法治中国建设面临不少挑战，需要解决公权力不受约束、管理方式、行政方式滞后、权力行使不透明等问题。在我看来，建设法治中国的关键在于以下几个方面。

　　更加注重立法和制度建设。监督和制约公权力不仅要靠作风和思想品德教育，更重要的是要靠制度、政策和法律，这是法治中国建设非常重要的一点。关键是要制定几部重要法律，用制度约束和规范公权力。

　　一是行政组织法。当前需要制定一个新的行政组织法来解决行政权力边界不清、关系不明，行政机关易于超越权力、滥用权力的问题。

　　二是行政程序法。行政处罚法、行政强制法、行政许可法只是规范特定种类的行政行为，除此之外的其他行为，比如说行政决策行为、行政检查行为、行政收费行为等缺少相关法律规范，只有制定一部包含重大决策程序在内的行政程序法，才能有效解决公权力不受制约的问题。

　　三是信息公开法。2007年国务院制定了《政府信息公开条例》，但它作为行政法规，效力等级低于法律，与档案法、保守国家秘密法衔接不够，应尽快提升其法律位阶。

　　四是问责法。权力不受监督制约还有一个原因就是责任追究不到位。当权力行使主体认识不到自己的责任时，自然就会随意行使或者滥用权力。

　　制定以上法律，对于从源头上约束和规范国家公共权力，减少公权力的滥用、预防腐败的效果会非常明显。当然，政府绩效评价法、财产收入申报法等法律也需要制定。

　　严格执法，确保法律的实施。中国特色社会主义法律体系已经形成，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，但是，并不是每一件法律都在现实生活中得到有效实施。法律不能有效实施的原因之一是法律本身的原因，即法律本身可能没有可实施的内容。另外一个原因就是扭曲的政绩观。因此，要纠正唯经济GDP马首是瞻的做法，建立法治GDP，把法治作为政绩考核评价体系的重要组成部分。

　　树立司法权威，依法化解社会矛盾。要把所有纠纷矛盾逐步引导到法治的轨道上解决。一方面，要弱化信访功能，减少领导批示，逐步淡化人治色彩。另一方面，要强化、畅通法律救济渠道，增强司法的公信力、透明度，让老百姓发自内心地信赖司法。