资讯︱专家支招生态文明新时代背景下如何保护耕地？

导读

长期以来，我国始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，并为此实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。今年全国“土地日”的宣传主题——严格保护耕地，节约集约用地，更是显示了在生态文明与机构改革视野下，国家对最严格土地管理不仅重心未变，而且站位更高。那么，在生态文明新时代背景下，如何进行耕地保护？本文整理了行业专家学者对耕地保护的一些观点，以供相关人士参考。

耕地占补平衡要“转方式、算大账”

贾文涛

自然资源部国土整治中心

进入社会主义生态文明新时代，自然资源部门肩负着保障国家生态安全、资源安全的重要使命，要采取更有力的措施，不断完善耕地占补平衡制度，严格规范管理，并将绿色发展理念贯彻到耕地占补平衡工作的各方面和全过程。

耕地占补平衡必须确保补充耕地数量质量双到位

一方面，要着力拓展补充耕地途径。按照“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的要求，改进并规范耕地占补平衡管理。打通土地整治相关政策，通过统筹实施土地综合整治、高标准农田建设等，产生的新增耕地经核定后用于落实补充耕地任务，确保在数量上“补足”。另一方面，要有效提高补充耕地的质量和产能。通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护等工程，保证补充耕地具备农业生产所必需的基础设施条件，同时推进建设占用耕地耕作层剥离再利用、新增耕地后期培肥改良等措施，提高耕地质量等级，确保在质量上“补优”。

转变补充耕地方式是生态文明时代的战略抉择

随着宜耕后备土地资源日益匮乏，依靠大规模开垦未利用地落实耕地占补平衡的老路已走到尽头。2018年中央一号文件强调，严格控制未利用地开垦，集中力量推进高标准农田建设。这是中央综合粮食安全、生态安全等各方面考量做出的重要抉择，在耕地占补平衡工作中必须不折不扣地贯彻执行。

自然资源部门要坚持绿色发展理念，切实转变补充耕地方式，严格控制成片未利用地开发，着力通过土地综合整治、高标准农田建设等途径补充耕地，禁止开垦严重沙化土地，禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地。要合理确定新增耕地来源，对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县级人民政府组织可行性评估论证、省级自然资源主管部门组织复核认定后可统筹纳入土地综合整治范围，新增耕地用于占补平衡。

实行指标核销管理是占补平衡管理方式的重大变革

为了满足耕地占补数量、水田、产能总体平衡，进一步优化占补平衡管理方式，自然资源部构建了补充耕地指标储备核销制。对新增耕地数量、新增水田、新增粮食产能进行核定，以县为单位建立指标库，实行三类指标分别储备。在建设用地审批时，对占用的耕地数量、水田、产能分别核算，在三类储备库中分别核销。这种管理方式既简化了建设用地项目与补充耕地项目之间挂钩的管理环节，又能够保证耕地的数量、水田和产能足量补充，迈出了补充耕地“算大账”的重要一步。

对储备库指标进行动态监测监管，是实行耕地占补平衡指标储备核销制的根本保障。2018年以来，自然资源部推动补充耕地专项核查常态化，对补充耕地数量、水田面积、耕地质量进行全面动态核查，以确保入库指标真实和补充耕地长期有效利用。

强化监管必须抓紧抓实新增耕地核定这个“牛鼻子”

强化耕地占补平衡监管的核心是补充耕地指标的管理，包括指标产生、指标核定、指标交易、指标核销等各环节，其中新增耕地核定是重中之重，是耕地占补平衡制度改革的“牛鼻子”，必须抓紧抓实。

土地综合整治、高标准农田建设作为补充耕地主渠道，意味着补充耕地指标将主要来自对低效土地的整理，通过零碎地块归并整合、减少田坎等增加耕地。要充分认识新增耕地核定和监管工作的难度，准确把握任何来源新增耕地所具有的一般地理属性，即位置、范围、地类、面积、质量、权属等基本要素。只有把每一块新增耕地的基本情况搞清楚，才能确保占补平衡“算大账”政策的规范实施，进而有效防范化解失控风险。

本轮机构改革将“农田整治项目管理”职责划转到农业农村部门，高标准农田建设项目管理由农业农村部门负责，但项目产生的新增耕地指标核定由自然资源部门牵头。对于耕地占补平衡监管来说，必须尽快建立部门协调联动工作机制，完善新增耕地核定规范和手段，确保高标准农田建设项目实施好，补充耕地指标管好用好。

以生态价值为取向构建耕保政策体系

唐健  中国国土勘测规划院

随着生态文明理念的落实，建立耕地保护长效机制需要创新思维，构建以生态价值为取向的耕地保护政策体系，通过促进规模经营、完善农业补贴与保护耕地责任等相挂钩的措施，发挥市场机制的激励作用，让承担更多耕保责任的地区获得补偿，让真正从事农业活动的主体获得更多收益。

调整耕地保护的内涵和定位，创新以生态价值为取向的耕地保护制度体系。耕地是自然生态系统的重要构成部分，在水源涵养、调节小气候、营造生物栖息环境等方面有很大作用。在以往的耕地保护中，我们更多考虑的是其经济效益，而忽略了其生态效益。在生态文明背景下，要对耕地保护内涵和功能重新定位，为耕地保护的生态补偿提供理论依据。

建立以生态价值为取向的耕地保护政策总体构想是，在构建生态系统服务价值体系以及生态价值评估体系的基础上，对于涉及占用耕地或补充耕地的行为，均要评估其所造成的生态价值损失，并以此要求行为主体采取相应措施弥补生态价值的减少。同时，对于坚持保护并提升耕地生态价值的行为主体应予以适当经济奖励，形成一定激励机制。采取市场配置方式，实现耕地占用与耕地保护、生态损失与生态提升之间的价值交换与动态平衡。在实施初期，财政转移支付是执行生态补偿的重要手段，但应逐步引入市场机制开展对耕地保护的生态补偿，放大生态损失的市场价值，用于抑制建设占用耕地的冲动。

此外，开展耕地保护生态补偿机制的立法工作，以法律法规的形式，明确耕地保护生态补偿的主体、范围、资金来源、补偿标准等事宜并加强监督，尤其是对生态修复工程和生态提升工程的落实，以及生态补偿基金的使用与管理。

基于耕地流转发展规模经营，建立农业导向型的多渠道增收模式。调研发现，耕地闲置撂荒多是以家庭为主的小规模生产，规模经营的大户则不会闲置和撂荒，因此可通过规模经营提高土地利用率，提高农民种粮收益。然而，规模经营的前提是土地流转，鼓励进城打工并有一定经济基础的农民将农村的土地流转给大户耕种。目前我国城镇化率58.52%，户籍城镇化率才43%，实现1亿人口在城镇落户、加快城镇化步伐，让更多的流动人口到城市落户，安心地把耕地流转给留在农村的种田大户实行规模经营。在此基础上，建立源于农村农业的多渠道增收模式，让更多留在农村的人愿意种地，进而建立耕地保护的长效机制。

当前农村土地三项制度改革试点的背景下，积极推动农村土地综合整治，协同开展高标准基本农田建设与土地整治、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，赋予和扩大农村土地的收益和处置权能，将节余的农村建设用地用于城市发展，促进城乡间存量建设用地的重新配置，带动城乡之间土地、劳动力、人口、资本的有序流动，提高农民的土地收益，缓解耕地保护的压力。

探索“谁保护，谁受益”“谁多种粮食，就优先支持谁”的补贴方式，推进现有耕地高效保护利用。据估算，我国现在农村闲置的耕地约有10%，高效利用就会有2亿亩耕地投入粮食生产。然而，促进耕地高效利用，需要配合改进现行的农业补贴制度。

对此，建议探索农业补贴的获取与保护耕地责任落实、种植面积挂钩，并对不合理利用、低效利用的实行惩罚性措施，实行耕作、保护情况年检制度等，对违法违规占有耕地、本可以种植多季而只种一季的予以减分，扣减或停止发放农业补贴和奖励。同时，将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护、落实耕地保护责任、粮食适度规模经营。耕地地力保护的补贴对象为拥有耕地承包权并持续耕种的农民。落实耕地保护责任的奖补对象为保护耕地突出的乡镇和村集体经济组织，体现“谁保护，谁受益”。粮食适度规模经营的支持重点对象向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。此外，结合高标准农田建设，统筹实施耕地保护与质量提升、测土配方施肥、旱作农业技术推广、污染耕地修复等项目，整体提升高标准农田的质量。

“智慧耕地”助力耕地现代化管护

姚敏  自然资源部信息中心

借助大数据、云计算、移动互联、物联网等信息技术，自然资源部初步构建了智慧耕地管理平台，实现了基于信息化、智能化管理与服务的新型耕地保护管理模式。

智慧耕地管理平台充分利用自然资源“一张图”，有效对接国土空间基础信息平台、网上办公和审批系统、政务信息公开网等，实现耕地变化信息监测、耕地保护监督、占补平衡、耕地保护目标责任考核、永久基本农田监测监管、设施农用地监管等耕地保护业务管理工作的数字化、网络化以及智能化，加快从数据到决策、从决策到指令的过程，提高智能决策支撑能力，不断提升耕地资源现代化治理水平。

智慧耕地管理平台总体框架

智慧耕地管理平台的总体框架以耕地保护大数据平台为基础，以互联网、自然资源网络、国家政务网络以及物联网为依托，以标准、制度和安全体系为保障，以自然资源政务审批、国土空间基础平台、自然资源信息服务三大平台为支柱，以政务办公、监测监管、辅助决策、信息服务为功能核心，形成上下贯穿、互联互通的“智慧耕地”信息化应用体系。智慧耕地管理平台的功能包括四大方面：

01

实现智慧耕地大数据管理，以自然资源大数据为基础，实现多源、异构、多年度、多尺度的各类耕地相关数据的“一体化”集成管理与共享，实现数据资源查询、展示、更新、配置、维护及其他管理功能；

02

集成耕地保护事务处理功能，面向政务管理、办公自动化和耕地保护相关业务应用，通过“一站式”登录，实现业务的快速定位和处理，提高耕地保护工作的效率；

03

初步构建了耕地保护监测监督的业务专题，包括耕地状况监管、永久基本农田监测监督、耕地目标考核、占补平衡监管、设施农用地监管、土地征收监测监管等等专题，并在应用中不断进行扩展和深化；

04

进一步丰富耕地保护相关信息服务功能，建设自然资源部门户网站耕地保护专题和微信公众号耕地保护专题，提升耕地保护管理业务面向社会公众的服务能力。

耕地保护，“一把手”要负总责

袁胜国  江西省自然资源厅

强化政府耕地保护主体责任，建立耕地保护目标责任制是坚守耕地红线，保障粮食安全的关键所在。笔者认为，新时期抓好耕地保护责任目标落实，应着重从三点入手。

建立以行政首长负责制为核心的耕保目标责任体系。一方面，推行耕地保护行政首长负责制。中发〔2017〕4号文件也明确“地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任”，依据土地利用总体规划中确定的耕地保护目标任务指标，从上至下，省、市、县、乡（镇）政府“一把手”之间逐级签订耕地保护目标责任书，体现了政府“一把手”负总责、亲自抓的耕地保护要求，通过层层签订责任书，压实耕地保护责任。将耕地保护责任目标落实与政府主要领导政绩挂钩，强化处罚措施，对履职不力、耕地保护责任目标未落实的要依法依规追究责任。

另一方面，要强化自然资源主管部门主要领导的主管责任。作为耕地保护的职能部门，自然资源主管部门必须责无旁贷地承担起耕地保护监督管理的义务，严格执行各项耕地保护制度，要将耕地保护履职情况作为对自然资源主管部门主要领导考核的重要内容，耕地保护工作不力的，取消评优资格。

此外，要扩大耕地保护目标责任范围。耕地保护仅靠自然资源部门一家来管，是难以管好的，必须将发展改革、财政、住房城乡建设、农业农村、水利、生态环境、审计、交通运输等相关部门纳入耕地保护目标责任范围，建立耕地保护共同责任机制，通过协调配合，形成耕地保护合力。

建立科学的耕地保护责任目标考核评价体系。建立一套科学的耕地保护责任目标考核评价体系是耕地保护责任目标落实的重要保障。虽然各地都制定了耕地保护责任目标考核办法，但多数存在考核内容较为简单、操作性不强、参与部门少和奖惩力度不够等问题，导致耕地保护目标责任制无法落实。

对此，发挥耕地保护考核工作对落实耕保目标责任制的促进作用，首先要扩充考核部门，将与耕地保护相关的各职能部门都纳入考核部门。建议参照粮食安全省长责任制考核工作的做法，成立由相关部门组成的考核工作小组，共同组织考核。同时，根据各部门的耕地保护职责，科学设置考核指标。考核指标设置应遵循客观、公平、公正的原则，采取定性与定量相结合、以定量为主的评价方法，全面考核耕地保护各项工作落实情况。此外，还要合理分配指标权重。对耕地保有量和永久基本农田保护面积任务完成、耕地占补平衡落实、有无重大土地违法案件等作为核心指标，实行“一票否决”。

建立常态化的考核检查机制和奖惩机制。耕地保护责任目标考核检查要与日常耕地保护管理工作相结合，尽可能减轻基层检查负担。在自查的基础上通过抽查或互查的方式对耕地保护责任目标落实情况进行考核检查，考核结果要在主流媒体上进行公示和通报，以扩大社会影响力，主动接受社会各界监督。

在此基础上，要根据考核结果制定有力的奖惩制度，通过奖惩的激励和警示作用，促进地方政府全面落实耕地保护责任目标。奖惩制度既要表扬先进，也要敢于批评后进；既要褒奖单位，也要褒奖个人；既要给予精神奖励，也要给予一定物质奖励。对耕地保护不力、违法用地严重的除了通报批评外还要严肃问责。要强化考核结果的运用，特别是要加强与纪委监委、组织部门的沟通与衔接，将耕地保护责任目标考核结果作为领导干部提拔任用的重要考核指标。

护好“饭碗田”　稳住“压舱石”

孔祥斌  中国农业大学土地科学与技术学院

耕地资源不仅是我国粮食安全的保障，更是国家社会稳定的基础，而永久基本农田是耕地中的精华，是我国应对全球气候变化和未来发展不确定性的压舱石和稳定器。进入生态文明新时代，永久基本农田保护也面临新挑战，更加需要实行特殊保护，才能将“饭碗”牢牢端在自己手中。

树立底线思维，坚守永久基本农田红线。永久基本农田是中华民族生存的保障线，也是保障我国口粮绝对安全的底线。对永久基本农田实行特殊保护，就是要坚持“从严管控”：一方面，建设用地要避让永久基本农田。通过划定永久基本农田控制线，提高建设用地利用效率，倒逼城镇高质量发展；在即将开展的国土空间规划编制中，要严格落实已划定的永久基本农田，将永久基本农田控制线作为城市增长边界和基础设施占用的硬约束。另一方面，严控生态建设、人工湿地、景观绿化工程占用永久基本农田。耕地不仅具有生产功能，还具有生态、文化和景观功能。严禁以景观建设为名，随意占用永久基本农田。此外，还要妥善处理好涉及永久基本农田的矿业权设置问题，区分战略性、非战略性，油气、非油气，地上、地下开采方式分类施策，非战略性矿产应避让永久基本农田。

关注耕地健康，提高永久基本农田的质量与建设水平。一方面，要加强以保护耕作层为核心的永久基本农田管护措施，严禁在永久基本农田上进行建房、建坟、采石、挖砂、取土等破坏活动，以及从事种植草坪、草皮等破坏耕作层的生产活动。严格控制永久基本农田的利用强度，降低灌溉、农药、化肥使用强度，最大限度减少和降低永久基本农田耕作层的土壤酸化、盐渍化、沙漠化和土壤侵蚀以及面源污染，切实提升耕地健康水平。另一方面，要在永久基本农田上实施休养生息战略，继续完善和实施黄淮海地下水超采区、东北黑土区等地区的休耕轮作政策。要开展以耕地健康为核心的高标准农田建设，不仅要加大基础设施的建设投入，还要从抵御土壤侵蚀、土壤风蚀、土壤沙化以及土壤污染等多方面加强治理。

坚持统筹协调，对永久基本农田实施整体管护和差异化保护。永久基本农田中的耕地与山、水、林、湖、草等自然资源要素形成了生命共同体，系统内的山、水等资源要素的利用，对永久基本农田的生产能力产生重要的影响和制约作用。因此，要实施以永久基本农田为核心的山、水、林、田、湖、草的整体保护。同时，考虑到耕地资源的适宜性、连片性和稳定性，我国东、中、西部，南方与北方，大都市圈与一般城市面临不同的保护压力，因此，要实施差异化的保护策略。

推进法治保障，建立健全永久基本农田保护相关法律与法规。一方面，要建立耕地破坏鉴定法律机制。从当前永久基本农田保护的实践来看，急需建立耕地破坏鉴定标准、机构、资质以及相应的法律处罚制度。另一方面，要完善涉及永久基本农田的设施用地相关法律法规。现代农业和设施农业是未来农业发展的方向，需合理界定永久基本农田上的设施用地类型、规模、材料等，妥善处理好永久基本农田特殊保护与永续利用的关系。

加大奖补力度，深化永久基本农田保护补偿机制。我国耕地资源数量、质量在空间分布上，呈现出显著的差异性。东北区域、西北灌区和黄淮海区域已经成为我国粮食的重要产区和粮食调出区，是支撑国家粮食安全的重要保障区域。因此，要依据永久基本农田保有量和粮食生产商品化率，建立基于粮食安全的区域永久基本农田补偿机制，并且要加大补偿标准。同时，要建立基于流域的永久基本农田保护补偿机制。从新时代的要求来看，围绕流域进行综合治理已经成为一个新的主题。现在国家实施长江流域带、永定河流域等的综合治理与生态修复都是从流域尺度展开的，流域内水资源已经成为控制和约束流域上、中、下游永久基本农田分布和使用的关键约束因素。此外，还要建立基于省—市—县层面的补偿机制。在省域内，永久基本农田保护空间分布在市与市之间，在一个市级内部的县与县之间，都存在巨大的差异。因此，要依据永久基本农田保护任务在市与市之间，县与县之间的划定数量差异，建立省—市—县层面的保护补偿机制。

责任编辑：林冬娜、邓小云

文章来源：中国自然资源报2019.06.26第七版

图片来源：网络，版权归原作者所有

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