资讯︱广东省自然资源厅副厅长余云州：关于省级国土空间规划编制的若干思考
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日前发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性。那么，编制省级国土空间规划，在编制内容、表达形式以及技术方法上需要重点把握哪些关键点？广东省自然资源厅副厅长余云州基于广东视角，提出了省级国土空间规划编制的宏观思路建议，可为全国同类型规划编制提供参考。
今年5月9日，党中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见 》），是我国空间规划系统性、整体性和重构性的改革方案。国土空间规划作为一个全新的规划体系，省级层面的编制内容、表达形式与技术方法仍需进一步探索。本文通过对《若干意见》的学习，基于广东视角，提出省级国土空间规划编制的宏观思路建议，可为全国同类型规划编制提供参考：
一是要在空间层面回应重大战略要求；
二是要以空间要素为基本逻辑并充分展望远景格局；
三是体现高质量发展、资源供给减量化等合理导向；
四是从经济、产业、人口、交通、格局等多方面做好趋势预判；
五是从组织方式、技术方法、表达形式等多维度探索规划创新。
一、规划要回应重大战略要求
从发展要求的层面上看，省级空间规划要落实国家和省重大发展战略。从规划的功能发挥层面上看，省级国土空间规划要成为引领“三生空间”科学布局、推动高质量发展和高品质生活的重要手段，也必须落实好重大发展战略，提高规划实施的权威和效应。就广东来说，有四个方面的重大战略要求必须回应：
1、规划怎样真正成为促进国家治理体系和治理能力现代化的手段？
2、规划怎样体现党中央赋予广东的重大战略？实现“四个走在全国前例”、当好“两个重要窗口”、加快推进粤港澳大湾区建设等。
3、规划如何在空间层面落实省委提出的“1+1+9”的工作部署？
4、规划怎样实现自然资源主管部门“两统一”的职责要求？
二、规划要体现空间格局
空间必然是国土空间规划的根本要素和基本逻辑。如果没有体现空间要素，就不能叫做空间规划，也很难与其他的相关规划区分开来。所以，编制规划大纲时，要尽可能按照“空间要素”的基本逻辑展开。具体来说：
1、按照城镇空间、农业空间、生态空间和海洋空间这4种空间类型来组织规划的核心章节。
2、对上述几类空间章节要按照生产、生活和生态的规划逻辑编写章节内容。
3、对战略性基础性设施作出合理的空间布局统筹安排。
习近平总书记指出：空间格局是国土空间开发保护的导向，是统筹利用各种空间资源的总遵循。改革开放以来，广东围绕区域发展对空间开发格局进行不断调整优化。经历了从“中部崛起、两翼齐飞”，到“珠三角地区和粤东西北地区协调发展”；从“核心优化、双轴拓展、多极增长、绿屏保障”到“一核一带一区”区域格局的变化。目前，“一核一带一区”的格局体现了现阶段广东区域协调发展的内在要求，是合理且要继续坚持的。同时，作为一个展望今后15年的规划，更要在现有空间格局基础上，结合未来发展趋势，在规划大纲中应明确提出“美丽国土空间的远景格局”，对我省未来新的国土空间格局进行展望，作为今后一个时期国土空间开发保护利用的总遵循。
三、规划要有合理的导向
所谓规划导向，就是规划要传导的空间开发保护取向，就是要告知各地各部门和社会公众关于空间规划编制遵循的理念、要达到的目的、以及必须遵守的要求。总的来说，有以下四个方面：
规划编制一定要坚持协调、创新、开放、绿色、共享5大发展理念，作为规划编制最基本的原则。当然，还有其他的一些重要理念是必须在规划编制中体现的，比如：坚持以人民为中心，坚持节约优先、保护优先、自然修复为主，坚持底线思维，坚持资源供给减量化等。
在规划的目标体系、空间资源保障和时序安排、重大空间政策上，都要紧紧围绕着发展的要求来统筹自然资源要素，立足于高质量发展的目标提供空间资源保障。特别是要为推动国际科技创新中心建设优先保障空间资源，要为经济实力的提升留足发展空间资源，要为实现人民生活更加美好提供合理空间资源，要为缩小区域发展差距统筹利用空间资源，要为生态环境保护和美丽广东建设有效管控空间资源。
省级国土空间规划必须对市县国土空间规划提出合理的空间管控方向和要求。这些要求主要包括：1.国土空间开发保护目标；2.国土开发强度、建设用地规模、生态保护红线控制面积、耕地保有量及永久基本农田保护面积；3.沿海地区自然岸线保有率；4.城市的规划风貌和设计品质；5.国土空间分区分类的用途管制要求，包括城镇开发边界内和边界外的建设管控指引和制度。
《若干意见》要求，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。在省级层面，省级国土空间规划对各专项规划的指导约束作用体现在对各专项规划的空间需求提出指引和管控：
1、合理安排各专项规划对空间需求的布局，特别是对交通、能源、水利、产业等专项规划，要提出合理的空间需求走向和格局。
2、提出各专项规划对空间需求的预期性指标，明确空间需求保障减量化的总体导向和普适性要求。
3、对各专项规划中的重要平台作出必要的空间安排，确保规划期内关系广东省改革发展大局的重大项目得以落地实施。
四、规划要关注未来趋势
规划本质上讲的就是未来的事情，必须有所超前，因此在编制规划时必须尽可能地考虑到未来的趋势。国土空间规划的期限为2020—2035年，期间将经历三个五年规划，能否在这样长的时期内预测未来的趋势，是国土空间规划必须考虑的问题。总体来说，以下五个方面的趋势性因素，会影响编制广东省国土空间规划的基本思路。
经济发展将在常态下保持合理的增长态势,广东省经济在这15年内可保持年均增长5.5%的发展水平。常态下的经济增长速度，对于土地的需求弹性也将发生重大的变化，在节约集约用地的约束下，经济发展对土地的需求在相对量上将呈合理的下降趋势，这是广东省提出国土空间资源供给减量化导向的基本依据。规划期内，广东省GDP按年均增长5.5%的速度，到2035年GDP总量将达到24万亿元左右（按现价计算）。
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根据广东省经济发展与建设用地需求的弹性分析，2013至2018年单位GDP消耗建设用地年均下降5.4%，假定2021至2035年单位GDP消耗建设用地年均下降5.4%不变，到2035年，单位GDP消耗建设用地为135亩/亿元，广东省所需建设用地约为3050万亩。02
根据2000至2018年单位GDP消耗建设用地下降率进行线性平滑测算，2035年，支撑广东省24万亿元GDP大约需要建设用地3400万亩。当然，按现价而非当年价来测算GDP，明显低估了经济的产出总量。但不论如何，我们可以得出一个基本结论，即在持续强化节约集约用地政策导向下，规划期内所需的建设用地将越来越少，甚至可能出现建设用地规模的拐点。注：左图下降率在100以下且数值越小，说明单位GDP消耗建设用地越少，节约用地水平越高；右图增长率在100以上且数值越大，说明地均GDP产出越大，节约用地水平越高。
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三大产业中，第三产业占比越来越大。2018年，广东省三产比重为4.0：41.8：54.2。规划期内，第三产业比重每年大约提高0.8个百分点左右，到2035年，广东省的第三产业在GDP中所占的比重将在68%左右。02
在工业产业中，制造业的主体地位进一步强化，智能化将形成新的发展态势。从本世纪初开始至今，广东省工业结构演变经历了重化工业—先进制造业—战略性新兴产业—人工智能产业（高新技术产业）的发展历程，目前，正处于人工智能和高新技术产业发展阶段。产业结构的这种发展趋势，对空间资源需求也将产生新的变化：
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新的大规模产业园区建设会越来越少，立足于制造业发展的产业园区主要任务是提质升级，同时，产业园区越来越多地让位于第三产业的发展需要。02
智能产业发展使产业根植于街头巷尾、“工厂”办在街道尽头变为可能。现代服务业发展使产业楼宇或产业大厦得到进一步发展。03
随着制造业比重的下降和智能化产品的增多，传统意义上的大宗商品将逐步减少，以运输大宗商品为主要功能的集装箱码头和港口建设进一步稳定和优化，大量的智能化、信息化产品和服务贸易更多的是通过航空运输来实现，因此，海岸线的布局会作出必要的调整，海岸线修复及其生态功能将进一步得到加强。广东省三次产业比重发展趋势
广东省规模以上大中型重工业、先进制造业、高技术制造业工业增加值占GDP比重
未来15年，广东省的人口可能呈现一些新的变化趋势：
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增长速度进一步放缓。人口自然增长率将在6‰左右，机械增长率在2‰左右，总体增长率保持在8‰。02
平均预期寿命持续提升，真正进入老年社会。2015年以来，广东省65岁以上人口占总人口的比重已超过8.4%，已是联合国标准下的（7%）的老龄化社会，进入了“老年型社会发展期”。
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经济发展所需的人口红利逐步消失。在规划期内可能会出现广东省人口的峰值，预计达到1.3亿人口左右。04
人口的区域分布出现新变化。随着城镇化持续推进，农村人口持续向城镇转移，按常住人口城镇化率年均提高0.8个百分点计算，到2035年广东省城镇化水平将达到82%。人口持续向珠三角地区和超大型城市集聚。粤东西北中心城市进一步做大，人口保持稳定增长。县城和镇成为就近就地职住的容纳地。这样的人口变化趋势，对国土空间需求也提出了新要求：
第一，农村建设用地必须得到合理的控制。
第二，粤东西北中心城市和重点县城镇是人口空间用地保障的重点。
第三，珠三角的建设用地规模保持稳定增长。
特别是两个核心城市（广州、深圳）的周边地区，因为候鸟式人口增加，其人口用地需求将保持一定的增长。同时，珠三角地区人口用地需求，必须考虑港澳候鸟式人口的因素。第四，老年社会的空间资源配置需求要提前统筹。特别是公共体育设施、社会养老机构和社区老年福利服务设施、适老化城市步行系统建设的空间需求必须确保增加。考虑到老年人的活动能力不足、活动半径缩小等因素，城市中短距离、小范围的闲憩空间需要逐步增加，城市中的街心花园将越来越多。
广东省人口年龄结构变化情况︱数据来源：广东统计年鉴
2035年广东省各县（市、区）城镇化水平预测示意图（%）
特别是与大西南、湖南、江西、海南等省份的大通道建设，将成为广东省经济发展腹地进一步拓展的关键。在国土空间规划编制中需做出必要的战略性空间留白，比如粤海大通道建设，需要预留必要的用海用地空间。
在规划期内，广东的省域交通需要重点解决三个问题，一是横向联络问题。包括补齐东北部与中部地区的横向交通联络短板、提升珠江口东西两岸跨江通达水平。二是纵向联络问题。主要是加强部分地级市之间纵向轨道交通建设，包括梅州—粤东地区、河源—惠州深圳地区、肇韶清云地区—广州深圳等的纵向轨道交通。这种纵向的轨道建设，不仅是交通上的意义，更重要的是具有经济社会发展的战略性意义，粤北地区通过轨道交通联络沿海城市，实现通江达海，可以彻底改变长期以来粤北各市作为内陆地区的战略格局，使广东省全域成为真正意义上的沿海省份，形成新的对外开放态势。三是完善珠三角部分城市内部轨道交通建设问题。规划期要为解决这些问题留出合理和足够的空间。
随着高铁时代的来临，以广州为中心，全省将会形成地级以上市2小时生活圈。时空距离的缩小，人们的生活方式也将发生重大变化，候鸟式人口会继续增加。
规划期内，全省综合航空枢纽得到提升，普通机场基本建成，空间需求仍然较大。同时，通用机场可能会出现较大的发展，也需要为此预留一定的空间资源。
从经济发展的维度来看，规划期内国土空间格局会出现一些新特点，比如，主体功能更加突出、融合发展更加明显、多层交互多极联动发展格局更加成型、陆海对接更加到位、空间合作拓展更加紧密等等。从国土空间开发保护维度来看，生态空间更成系统，构建生态屏障、蓝色海岸带和生态廊道相互依存的系统化生态格局；城镇空间更加协同，构建核心区域、极点地区和都市圈相互促进的城镇协同发展格局；农业空间更具特色，构建都市精品农业、精致高效农业、热带节水农业和绿色生态农业相互补益的特色农业发展格局。由此探索形成未来我省国土开发新格局、新愿景。
五、规划要坚持发展创新
规划的发展创新，更多的是从方法论上来说的。长期以来，无论是主体功能区规划，还是土地利用总体规划和城市总体规划，它们在编制过程中都积累了成熟的经验和做法，但要编制出一个全新的空间规划，则必须坚持创新。新形势下，广东省国土空间规划编制创新需要注重以下五个方面：
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运用新技术手段。利用信息化技术，以“三调”数据和“双评价”结果为基础，以大数据分析为辅助，打牢空间规划编制的底盘。02
探索规划编制新机制。组织多层次、多元化规划编制小组，建立“规划工场”制度，构建规划“编”与“写”的对接机制，推动空间规划编制始终体现正确的方向和合理的意图。03
提出规划编制新内容。围绕空间这一根本要素，遵循城镇空间、农业空间、生态空间和海洋空间的基本逻辑，对国土空间规划框架进行谋篇布局，提出一个完全不同以往的各类规划结构的空间规划新架构。04
研究规划新的表现形式。包括规划的语言、规划的图表、规划的附件。
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谋划规划的实施抓手。研究提出一批空间资源供给有保障的重大平台和重大项目。结合经济社会发展的新趋势和国土空间资源的实际，科学设定一些战略性留白空间。广东省国土空间规划框架
广东省国土空间规划工作刚刚起步，还有相当多的问题需要不断探索，特别是涉及空间规划的重大问题，比如，规划的目标体系、空间开发保护格局、对市县国土空间规划的管控导向、重大工程项目和平台的生成等重大问题，还需继续深化研究，夯实国土空间规划编制的基础。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章来源：中国国土空间规划
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