研究︱国土整治与生态保护修复系列之六：流域生态保护补偿案例分析
水是生命之源，水资源在支撑社会经济发展和保障人民生活用水方面发挥着重要作用。随着社会经济发展和人口的不断增长，水资源逐渐面临着污染和枯竭的危险，为有效保护流域的水质和水生态环境，实现流域上下游之间利益相关者的协调发展和公平，国家开展了一系列关于流域生态保护补偿的实践和探索。
2018年12月28日，国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、人民银行、国家市场监管总局、国家林草局等9部门联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确到2020年初步建立市场化、多元化生态保护补偿机制，并提出要建立健全排污权、水权、碳排放权交易等市场化交易制度。
通过对现有流域生态保护补偿案例的梳理，总结其中存在的不足和值得推广的先进经验，为探索建立市场化、多元化的生态补偿机制提供有益参考。
一、横向补偿：流域上下游政府签订协议
我国幅员辽阔，境内分布众多大江大河，各流域横跨不同行政单元。流域的上游地区由于独自承担着保护流域水质和水生态环境的重任，失去了许多发展机会，加上区位条件较差，导致上游地区经济发展水平比较落后，而流域的下游地区，由于区位优势，同时享受着上游生态环境保护的成果，经济发展较好，导致流域上下游之间发展不均衡。
针对这种状况，2016年和2018年国家出台了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕 928号）和《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》（财预〔2018〕19号）两份政策文件，鼓励跨区域流域上下游政府之间建立横向补偿机制，在此背景下，各地开展了关于流域横向补偿的一些实践活动。
东江流域是珠江水系干流之一，发源于江西赣州而滋养着下游珠江三角洲地区，为珠江三角洲地区的经济发展提供重要的水源保障。为共同保护好东江流域水资源，2016年10月19日，在财政部、环境保护部的组织下，江西、广东两省人民政府签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》。
协议中规定，两省以庙咀里和兴宁电站两个跨省界断面为考核监测断面，选取地表水环境质量标准中的PH、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、氨氮、总磷等5项指标作为考核监测指标。每年由中国环境监测总站负责组织江西、广东两省有关环境监测部门，对跨界断面水质开展联合监测。
国家每年出资3亿元，江西、广东两省每年各出资1亿元，共同设立补偿资金，并依据考核目标完成情况拨付资金，补偿资金专项用于东江源区水污染防治和生态环境保护与建设工作。
协议期限为三年，协议签订后，位于东江源区所在地的江西省赣州市重点实施了东江源区污染治理工程、生态修复工程、水源地保护工程、水土流失治理工程和环境监管能力建设五大工程建设，共计实施79个项目，通过这些措施极大的改善了东江源区水质和水生态环境系统，保障了下游广东的用水安全。
图1 江西-广东东江流域生态补偿协议签订仪式
二、市场化手段：探索水权交易方式
水权交易行为是国家通过一定的分配规则，将水资源所有权分配给使用者，并允许水权的所有者通过市场化手段，将水资源使用权通过市场进行交易。水权所有者可以通过提升水资源使用效率而节余水权，而水耗较大的企业可以通过资金从市场上购买水权，通过水权交易的方式，破解了我国水资源“指令用水、行政划拨”的困境，灵活应用市场化手段，盘活了水资源使用权的再分配，提高水资源的使用效率和经济效益。
新密市位于中原腹地，境内水域较少，全市没有外来水源，主要依靠开采地下水，水资源的短缺严重影响当地经济社会发展。相比之下，平顶山市地处淮河流域，境内共有大中型水库170多座，南水北调中线工程通水后，更给平顶山带来了2.5亿立方米的优质水源，加上平顶山市通过水资源优化配置、大力开展节水措施，使水资源有部分结余。在此背景下，2016年6月28日，平顶山市水利局与新密市水务局签署水权交易协议书。
协议中规定，自2016年7月1日至2018年10月31日，平顶山市分三期向新密市转让共2400万立方米用水量。交易价格根据国家南水北调中线工程综合水价相关规定，确定为0.87元每立方米，交易总价款2088万元整。
协议生效后，平顶山市通过南水北调干渠和配套工程将交易水量输送到郑州市尖岗水库，新密市通过修建引水入密工程，将交易的水量从尖岗水库输送到新密市城区。通过水权交易，有效的解决了新密市城市供水问题，同时为平顶山市带来了经济效益，实现了利益双赢。
图2 平顶山市-新密市水权交易示意图
宝丰能源是宁夏回族自治区内大型的现代化煤化工企业，企业原每年用水需求量在2019.46万立方米，随着二期烯烃项目投产，宝丰能源用水量将新增1262.06万立方米，用水紧缺问题成为企业持续发展的瓶颈问题。
为应对企业用水需求增大，解决用水紧张的局面，2018年10月12日，宁夏吴忠市利通区政府与宁夏宝丰能源集团股份有限公司水权交易初步协议签订，利通区政府向宝丰集团转换1484万立方米水权，交易期限25年，交易金额3.82亿元。
交易的这部分用水权，是利通区政府通过实施4.43万亩高效节水灌溉工程，从而节约干渠直开口黄河水量3231.59万立方米，节约耗用黄河水量1832.45万立方米而获取的。
通过企业与政府之间开展水权交易的方式，不仅有效的缓解了企业用水紧张的局面，同时也提高了政府致力于开展节水措施，加大节水灌溉工程投入的积极性，有效减轻节水工程投入的成本，保障了经济发展和水资源的合理利用。
浙江省义乌和东阳两市地处金华江流域，其中东阳市位于流域上游，水资源丰富，在满足灌区农业灌溉及城市供水外，还有1．65亿立方米水可以利用。而下游的义乌市虽经济发达，但水资源总量仅为7.19亿立方米，按2004年义乌本地人口68万计算，人均水资源只有1057立方米，仅仅相当于全国、全省人均水资源的一半，面临严重的缺水问题。
为有效调节两地用水的供需矛盾，2000年11月24日，浙江省义乌市与东阳市签订有偿转让水权的协议，义乌市以水权交易的方式，以两亿元价格一次性买断东阳市横锦水库4999.9万立方米水资源的永久使用权。
转让用水权后，水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费。
从横锦水库到义乌的引水管道工程由义乌市负责规划设计和投资建设，其中东阳境内的引水工程的有关政策处理和管道工程施工建设由东阳市负责，费用由义乌市承担，义乌市购买水权的两亿资金，根据引水工程进程分期付清。
义乌与东阳的水权交易案例，与其他案例不同，通过签订协议的形式，不仅明确了义乌和东阳的责任和义务，保障了水资源的合理调配和充分利用，同时将水资源使用权永久性交易可以解决长效机制不足的难题。
三、补偿主体多元化：企业参与流域生态保护补偿
在流域生态保护补偿实践开展中，政府一直是流域生态保护补偿的补偿主体，为缓解国家财政压力，国家积极探索市场化、多元化的生态保护补偿机制，鼓励多方参与到生态补偿的行动中，形成保护者受益，受益者补偿的长效机制。在此背景下，作为受益者的流域下游用水企业也不断的参与到流域的生态治理和生态保护补偿的工作中，使补偿的主体和补偿方式更加多元化。
赤水河流域位于云、贵、川三省接壤处，因水质优良，域内盛产茅台、泸州老窖、郎酒等美酒，素有“美酒河”之誉。为有效保护茅台镇上游赤水河水质，保障茅台酒用水质量，从2014年起，茅台集团连续十年累计出资5亿元作为赤水河流域水污染防治生态补偿资金。
补偿的方式除了资金补助外，还包括协助上游政府发展优势产业、开展人才培训、共建园区等，同时茅台集团与上游政府积极探索将生态保护补偿与精准脱贫有机结合。通过这些措施，既保障了茅台酒的用水安全，保障了茅台酒的质量，同时也极大的促进上游地区居民脱贫致富。
四、总结
通过开展流域上下游横向补偿、水权交易等方式，极大的调动了流域上下游地区积极性，共同推动流域上下游的生态环境保护和治理，但是补偿机制运行的过程中还存在着许多有待完善的地方。
流域生态保护补偿标准的确定应该由上游投入的保护成本、上游失去的发展机会成本、流域生态系统带来的服务功能价值所决定。而当前流域生态保护补偿标准的确定，通常是根据下游地区经济发展状况以及流域生态维护和治理的投入成本，并通过彼此协商方式确定，并未考虑上游地区失去的发展机会以及流域生态系统带来的实际经济效益和服务功能价值，导致补偿两地公民对于补偿协议所确定的标准持质疑态度，因此探索形成科学合理的补偿标准核算方法十分重要。
以东江流域生态补偿为例，流域上下游政府之间只是通过签订三年短期补偿协议的方式来明确双方的责任和义务，协议到期后双方的责任和义务无法维续，难以形成长效机制。未来应该完善相关法律法规，通过立法的形式，明确流域上下游之间各利益群体在补偿中所应承担的义务和责任，形成流域补偿的长效机制。
流域生态保护的补偿资金应专项用于流域生态环境保护和治理中，但在实际应用过程中，受偿政府通常会将资金用于其他经济建设活动中，并非完全将资金专项用于开展流域生态整治和保护活动中，因此要加强补偿资金使用的监督和管理，保障补偿资金合理使用，发挥补偿资金对于流域生态环境的保护和修复的作用。
部门简介：
技术中心，国地科技的技术支持与服务部门，包括技术发展规划、政策研究、技术指导、售前支持、技术培训、质量审核和项目实施统筹等职能。近期协同研究院开展国土空间规划、自然资源管理改革、自然资源资产核算、国土整治与生态保护修复等相关研究。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章审核：罗伟玲、邹朝晖
图片来源：网络，版权归原作者所有
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