研究︱“双重改革”背景下市县级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设

生态文明建设背景下，应对国土空间规划改革及工程建设项目审批制度改革的“双重改革”要求，基于五化融合创新驱动、纵横联通开放共享、动态互动高效监管的建设理念，通过数据治理赋能、指标模型助力、关键技术支撑等建设方法，从数据治理、指标模型构建、功能设计等方面，构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。为实现国土空间规划的实施监督和多部门业务信息的共享协同，促进项目落地，推进空间治理能力和治理体系现代化提供重要支撑和手段。

一、引言

应对国家关于国土空间规划改革的新要求，贯彻和落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《关于全面开展国土空间规划工作的通知》提出的关于建立国土空间空间规划体系并监督实施的内容及要求，2019年7月，自然资源部办公厅下发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，明确提出在国土空间基础信息平台的基础上构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，开展国土空间规划动态监测评估预警，加强规划实施监管。

为落实深层次、全流程、再造式的工程建设项目审批制度改革，实现“四统一”，2019年3月，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，提出要加大转变政府职能和简政放权力度，全面开展工程建设项目审批制度改革，推进空间治理能力和治理体系现代化。

国土空间规划改革及工程建设项目审批制度改革（简称“双重改革”）的背景下，应对国家与省级层面的系统建设要求，结合地方实际管理需求及基础，建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称系统），可为工程建设项目的前期策划生成、建设条件统筹协调、项目业务审批、项目全过程监管等提供底图底板，为实现可感知、能学习、善治理、自适应的智慧型规划提供信息化支撑。

二、建设思路

2.1 建设理念

（1）五化融合创新驱动

系统的构建需要改变过去各类空间性规划编制、审查、实施、监管等环节相互脱节的现象，以信息化手段推进空间规划全过程的有效衔接，保障规划的实施传导和有效监管。基于全域数字化、编制智能化、监管实时化、决策精准化、治理网络化“五化融合”的理念开展系统建设，在构建覆盖全域全要素国土空间的数字化和信息化底板基础上，以新型信息化技术促进规划编制及审查的智能化，实现规划实施过程的全面感知和实时监测，助力政府部门高效精准决策，提升国土空间的精细化治理水平。

（2）纵横联通开放共享

  纵向层面上，实现国家、省、市县各级系统的相互贯通，分层次开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监管；本级平台向上级平台提供实施监管的业务支撑服务，通过数据接口向上汇交数据；对下级平台汇交的数据进行规范化审查、验收和入库，监督和指导下级国土空间规划实施工作。横向层面上，面向本级其他相关部门及单位提供项目审批及业务办理所需的数据支撑及空间审查服务，助力工程建设项目的审批提速，接收相关部门的项目审批及业务办理反馈信息，为多维度国土空间规划的实施监督提供支撑。

图1 系统纵横联通的对外关系

（3）动态互动高效监管

厘清动态监测、及时预警、定期评估的相互联系，通过监测、评估、预警之间的动态互动，实现国土空间规划实施的高效监管。基于动态监测实现对土地整治状况、土地利用变更情况、环境质量变化状态等国土空间开发利用保护行为的监测监控。获取动态监测的相关信息，依据指标预警等级和阈值，对有突破约束性指标风险的情况及时预警。依据国土空间开发利用现状评估，通过获取长时间序列的动态监测相关信息，对国土空间开发利用状况进行定期或不定期评估，为国土空间规划编制、动态调整完善、底线管控等提供依据。

2.2 建设方法

2.2.1数据治理赋能，夯实底图基础

（1）构建数据治理融合路径，夯实现状数据底板

从数据采集、融合治理、数据质检、汇交建库、数据应用等方面构建数据治理融合路径，建立工作流程和实施标准。以第三次全国国土调查数据、自然资源确权登记数据等为基础，构建一套涵盖基础地理、资源现状、规划成果、规划管理以及社会经济等全域、全类型、全要素的国土空间规划数据体系，夯实现状数据底板。

图2 一张底图数据治理融合路径

（2）建立数据内生关联，形成数据流链路

充分挖掘各类数据之间内生联系，搭建数据联系的“桥梁”，通过信息关联，构建形成国土空间规划数据流链路，实现现状数据、规划数据、管理数据、社会经济数据的有机联系，为国土空间规划的编制、实施、监督与自然资源资产管理提供更为丰富可靠的数据基础。

图3 现状-规划-管理-社会经济数据联系图

2.2.2 指标模型助力，强化业务效能

（1）构建全覆盖可定制可计算的指标体系

国土空间规划指标体系是支撑规划编制、用途管制、规划实施监督的重要基础和载体。基于全覆盖、可落实、可定制的基本要求设计系统的指标体系。指标全覆盖，即指标内容包含各类国土空间规划成果所确定的预期性和约束性信息。指标可落实，即指标可以通过一张图的相关数据及其它补充数据进行科学计算，并可对国土空间规划监测信息的动态录入进行即时计算和反馈。指标可定制，即指标可根据地方特色进行扩充，根据管理和应用的需求进行灵活定制。

（2）构建可组合可配置可落地的模型体系

国土空间规划模型体系是支撑数字化编制、评估及实施管控工作的基础。模型可组合，即利用计算机语言，编写应用模型的源程序算子，并通过对各类监测评估预警算子进行编排、管理，构建成适用于国土空间规划不同场景的模型，实现模型的建立、测试、运算和监控。模型可配置，即算法实现上，可对模型涉及的各类监测评估预警算法进行分解，对计算过程进行编程开发实现并进行封装；算法管理上，对已实现并封装好的DLL文件进行管理，包含算法注册、算法删除、算法元数据编辑等；模型设计上，通过对数据源、算法（含运行参数）、结果存储形式进行配置，构建出模型，并可对已建模型进行编辑修改。模型可落地，即模型构建针对应用需要，在编制阶段，构建资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价等基础评价模型，为规划编制提供基础支撑。针对重大专题或专项，以及三条红线保护情况等建立规划实施评估模型，为空间优化和要素配置提供决策支持。针对空间规划上下位关系及业务管控要求，建立规则模型，开展规范化应用，比如用于规划成果审查的冲突规则、编制成果质检的质检规则、项目成果审查的管控规则等。

2.2.3关键技术支撑，实现应用落地

系统采用SOA技术架构，实现技术应用与业务目标、应用场景相匹配，满足“让数据多跑路、让群众少跑腿”的服务要求。利用基础设施云、大数据技术、平台技术等构建系统建设的关键技术体系。以物联网、虚拟化、云计算等技术为基础深化基础设施云建设。基于大规模数据整合建库、并行计算、分布式存储等的需要，构建大数据技术，并利用数据湖、ETL、深度学习等手段，实现大数据技术的深度应用。搭建云GIS、微服务、人工智能、应用容器等平台技术，服务于高性能基础平台的建设和应用搭建。通过身份认证、资源管理等技术，为用户提供多元化服务。

三、总体架构

系统总体框架包括应用层、运维层、服务层、模型层、数据层和基础设施层（如图4所示）。其中基础设施层以国土空间规划基础信息平台为基础，构建基础设施支撑，建立安全稳定、弹性可用、按需分配的基础设施环境，为整个系统提供高性能的资源服务。数据层基于统一的数据标准和汇交机制，集中建设现状底图和国土空间规划编制成果，整合现状数据、管理数据和经济社会数据并实现动态更新。模型层包括指标管理、模型管理、规则管理和算法管理，实现模型的统一管理和应用，为国土空间规划编制、审批、预警和评估等提供模型计算支撑。服务层提供空间规划成果辅助审查及入库、建设项目审批实时监管、监测评估预警结果动态反馈、共享信息发布与意见征集等服务。运维层提供功能管理、数据管理、安全管理和系统管理等服务，为系统应用提供运维支撑。应用层面向实施监管业务需求，为各级自然资源主管部门、其他部门及单位提供规划实施长期监测、规划实施定期评估、规划实施及时预警等应用。

围绕整个系统设计、研发、实施、推广和应用，制订相关的数据标准规范、业务技术规则、技术和安全规范，完善包括数据共享、更新和管理的机制，制订与信息化相匹配的管理制度。

图4 系统总体架构图

四、功能与特色

4.1 系统功能

系统根据服务于国土空间规划全生命周期的要求开展功能建设，同时做好与工程建设项目审批管理系统的对接。通过构建指标库和模型库，建成国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理、国土空间规划监测评估预警、资源环境承载能力监测预警和国土空间规划指标模型管理等功能模块，实现对国土空间规划和实施落地的一站式管理。

图5 “双重改革”融合下的系统功能设计

国土空间规划“一张图”应用功能模块服务于国土空间规划编制及管理工作，为国土空间规划编制、管理提供包括资源浏览、专题图制作、对比分析、查询统计等功能。

图6 国土空间规划“一张图”应用模块

国土空间规划分析评价功能模块服务于国土空间规划编制工作，提供规划底板数据处理、自然资源分析评价、资源环境承载能力及国土开发适宜性评价等的辅助工具。

图7 国土空间规划分析评价模块

国土空间规划成果审查与管理功能模块面向国土空间规划成果审批过程，提供规划成果质检、规划成果辅助审查、规划成果管理、统计台账等功能，对审批（查）各阶段的规划编制成果进行管理和利用。

图8 国土空间规划成果审查与管理模块

国土空间规划监测评估预警功能模块主要服务于自然资源主管部门，通过建立动态监测、及时预警、动态评估等功能，支撑责任部门监督落实主体责任，辅助管理者决策。

图9 国土空间规划监测评估预警模块

资源环境承载力监测预警模块集成或接入资源环境监测预警数据，实现资源环境承载能力的智能分析与动态可视化展现，开发综合监管、动态评估、决策支持等功能，推动资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化。

图10 资源环境承载力监测预警模块

国土空间规划指标模型管理功能模块服务于系统运行维护工作，可实现国土空间规划监测评估预警过程中指标和模型的可视化管理和配置，满足业务调整需求。

图11 国土空间规划指标模型管理模块4.2 系统特色

根据业务实际需求，建设形成“数据驱动，编管协同，智能决策，多元应用”四位联动的系统特色。

（1）数据驱动。根据系统建设全面支撑规划编制、审查、监管全过程的数字化需求，开展数据治理与融合，做精做实“一张图”，建设形成的全域覆盖、实时精准、动态更新 “一张图”，成为落实国家关于国土空间与自然资源治理政策要求，支撑地方政府科学决策、合理配置空间资源实现高质量发展的基础驱动。

（2）编管协同。针对规划编制、实施、监督中出现的编管脱节、监督缺位等问题，研发成果审查与管理、监测评估预警等系统功能，以指标设计、规则制定、算法研制、模型研究等技术为内核支撑，有效实现规划的编管协同。

（3）智能决策。以空间规划大数据融合与集成应用为基础，基于大数据、云计算、深度学习等技术，通过指标模型研究和业务规则设计，充分挖掘和预测国土空间时空演变规律，在空间矛盾冲突协调、各个环节的智能化审批辅助、规划实施监管量化考核等方面提供智能化决策。

（4）多元应用。系统通过与其它部门业务平台进行对接，在助力规划编制更智能、实施更精准、管控更科学的基础上，开展跨部门业务协同、国土空间治理、自然资源监管等多方面的智慧应用，为政府决策智能化与空间治理能力现代化提供支撑。

五、结语

系统建设作为空间治理的重要抓手，可以规范、指导、监督国土空间规划的高效实施和落地，利于政府明晰国土空间治理目标、准确把握资源现状、发现和解决空间管控问题。建立智能编制、在线审批、精准监管、全程留痕的信息化系统，以自然资源监管和国土空间用途管制为核心，实现全域、全要素数字化管控和空间规划编制、审批、实施、监测、评估、预警的闭环管理。系统的高效建设更有助于促进跨部门、跨层级、跨维度的空间信息集成与融合，实现对国土空间全面透彻的感知、宽广泛在的互联、智能融合的应用。

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责任编辑：林冬娜、邓小云

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