研究︱工业用地保护线划定的关键技术探讨
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一、 工作背景及意义
为支持实体经济发展，广东省人民政府印发了《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展的若干政策措施》（粤府〔2017〕90号），要求各地市划设工业用地控制线以降低企业用地成本（本文采用工业用地保护线这一较为普遍的说法）。工业用地保护线是指经过政府审批通过、为了保障工业发展空间而严格控制和保护的范围线，保护的对象主要有普通工业用地、新型产业用地以及仓储物流等生产性服务业用地。
划定工业用地保护线能有效遏制“工改商/居”对工业用地的挤占，不仅有利于保障工业发展空间、防控产业空心化，还发出明确坚定的改造信号，及早打消市场不合理的“工改商/居”预期，正确引导城市更新方向。总结划线关键技术，不仅对广东省内城市划定工业用地保护线提供经验参考，也为国内其他地区降低工业企业用地成本、防控产业空心化前瞻性地提供借鉴和启示。
二、 关键技术
划定工业用地保护线的关键技术分为四项，分别是摸家底、清效率、定方案和立规则。摸家底和清效率是基础性工作，为定方案提供依据，而立规则是为保护线的后续管理和维护制定规则，以真正发挥保护线的作用，达到预期目标。
摸家底工作分为两个部分：一是摸清工业用地的数量和格局，二是摸清产业发展的集聚态势。
1、工业用地现状
（1）现状工业用地内涵：已建工业用地和证载工业用地。
（2）存在问题：尚无一套完整数据可以反映工业用地现状。
（3）解决方法：将已建工业用地与证载工业用地叠加取并集。
（4）数据来源：
① 已建工业用地：第三次全国国土调查数据；
② 证载工业用地：建设用地宗地数据，地籍调查数据。
（5）处理方法：首先提取三个图层的工业用地；然后对其进行叠加分析取并集，得到初步成果；最后通过实地调研，如现场调查、与当地政府及相关单位进行对接等，明确现状用途和证载用途，得到最终成果，分为已建无证、已建有证、有证未建三类工业用地（见图1）。
图1 工业用地现状获取方法
2、产业发展现状
（1）数据来源：企业用电、用水数据等能耗数据或税收等经济数据和地址信息。
（2）处理方法：首先采用大数据地址解析方法对地址信息进行处理，得到企业坐标信息；再与企业能耗/经济数据结合进行核密度分析，得到产业地图，反映不同产业在空间上的集聚态势（见图 2）。
图2 产业发展现状获取方法
清效率考察的是工业用地的利用效率，主要指标是尚未供应、供而未用和用而未尽三个方面。
1、尚未供应工业用地
（1）内涵：国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的工业用地。
（2）数据来源：已批农转用数据、控制性详细规划。
（3）处理方法：提取控制性详细规划图层中的工业用地得到规划工业用地图层，再与已批农转用数据图层进行叠加分析，得到规划工业用地批次地块，再叠加之前摸家底得到的证载工业用地图层，得到尚未供应工业用地（图3）。
图3 尚未供应工业用地获取方法
2、供而未用工业用地
内涵：已办理用地手续或批准使用土地，未按约定时限动工建设的工业用地，也就是摸家底中的有证未建工业用地。
3、用而未尽工业用地
（1）内涵：用而未尽指的是利用效率低的工业用地，如容积率、投产强度、经济效益低等。
（2）数据来源：固定资产投资、企业税收等经济数据、电子楼宇信息数据、已建证载工业用地。
（3）处理方法（见图 4）：
①衡量投产强度及经济效益：计算地均固定资产投资、地均税收等经济指标；
②容积率：将电子楼宇信息数据与已建证载工业用地叠加计算，得到已建证载工业用地的总建筑面积，再根据已建证载工业用地的基底面积，计算其容积率。
定方案分为定原则、定规模、定范围、定布局和修改调整5个步骤。
1、定原则
（1）总量控制：根据城市的工业发展现状以及未来规划，对工业用地保护线的总规模进行底线控制，以保障现阶段以及未来的工业发展空间。
（2）集中集聚：将现状以及规划集中成片的工业用地纳入线内进行保护，防止用地的碎片化。
（3）保大保优：将国家级、省级、市县级、乡镇级的大型、重点以及发展较好的产业园区、产业集群划至线内进行保护，以发挥其辐射带动作用。
（4）分级管控：划定两级工业用地保护线，采用“刚弹结合”的手段进行管理。
2、定规模
基于现状和规划分析，通过科学预测，确定整个城市及各个下级行政单位的工业用地保护线规模。主要从以下三个方面进行：
（1）基于工业产值目标的用地支撑：首先确定规划期末的工业产值；再确定规划期末的工业用地地均产值；那么，规划期末工业用地规模=工业产值/工业用地地均产值。
（2）基于其他城市划定经验的预测：借鉴周边城市或发展相似城市的划线经验。
（3）基于国土空间开发适宜性的预测：首先根据“双评价”成果确定国土空间开发适宜规模；然后根据《城市用地分类与规划建设用地标准》，一般城市的工业用地占建设用地的比例约为30%；那么，工业用地规模=国土空间开发适宜规模×30%。
3、定范围
（1）一级工业用地保护线范围：①国家、省工业园区、重大产业平台、市工业集聚区内，现状与符合规划的工业用地；②规划新增工业用地区域。
（2）二级工业用地保护线范围：已编制控制性详细规划中以商业、居住为主要用途，但近期仍需保留为工业用途的现状集中、连片的工业用地。
（3）不能纳入工业用地保护线的范围：位于生态红线、水源保护区内的工业用地。
4、定布局
（1）明确产业发展空间格局：以城市产业结构为基础，如城市发展战略中的核、带、极、廊、中心等，确定工业（产业）空间的发展趋势，预控及保留工业用地。
（2）主动对接其他规划：以土地利用总体规划、城市总体规划、生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界等分析城市中适宜保留工业用地的空间。
（3）新增工业用地布局：以产业链为纽带，对接周边城市发展，承接产业转移，预留未来工业发展空间。
经过上述综合分析及相互校核，确定工业用地保护线的布局。
5、修改调整
经过上述步骤，形成工业用地保护线的初步划定成果。再根据各级政府、相关单位及社会公众的意见，进行修改和调整，形成最终成果。
1、限制功能转变，保障用地供应
除公共利益或重大项目落地需要，严格限制线内工业用地调整为其他非工业用途，限制保护线内新型产业用地比例，减少工业用地流失；通过城市更新等多重手段保障工业用地供应，从数量上保护工业用地。
2、清退整治并举，优化用地质量
对线内不合规、不安全、不环保的企业予以清退淘汰，鼓励线内进行综合整治，以提高工业用地质量。
3、促集中增强度，提高利用效率
鼓励线内推进连片“工改工”项目，允许线外较大面积工业地块等量置换线内零散工业地块，鼓励统一改造线内外相邻工业用地，同时加大对线内工业用地盘活整合力度，提高工业用地利用效率。
4、引导产业集聚，促进转型升级
明确园区主导产业，引导合规项目入驻，集中布局产业链上下游的产品和公共服务项目，推进高端产业项目落地，促进产业转型升级。
5、多规合一管理，适时动态调整
将工业用地保护线规划纳入国土空间规划“一张图”进行动态跟踪与维护。当现行保护线方案与城市发展进程、国土空间规划、重点项目、公益性配套设施等有冲突时，可申请调整工业用地保护线，并遵循“总体规模不减少，用地布局更合理”的原则。
三、 相关建议
（一） 立足现状预期，科学合理划定
首先要明确地方经济发展所处的阶段，结合未来发展规划，科学合理地确定工业用地保护线的规模，防止对工业用地的过度保护。
工业用地保护线的划定应尊重原有规划，并纳入规划“一张图”进行管理，避免冲突混乱。
行政手段与市场手段要双管齐下，保证工业用地保护线的落地。探索线内“工改工”与线外“工改居”的联动开发路径，促进工业用地质量的提升以及城市更新的良性发展。
利用现代科技手段，建立工业用地保护线数据库，对违法违规建设行为进行动态监测并及时处理。
部门简介：
国地研究院以自然资源管理改革、生态保护修复、土地政策和国土空间规划体制机制为主要研究方向，为政府及自然资源、农业农村、发改部门等提供具有前瞻性和可操作性的政策建议。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章审核：赖雪梅
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