往期回顾 | 广东省全面推进拆旧复垦，促进美丽乡村建设工作方案解读
2018年1月，广东省人民政府印发了《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》，针对哪些区域可以纳入拆旧复垦范围？拆旧复垦需开展哪些工作内容？复垦指标流转收益如何分配？拆旧复垦职责分工如何？与城乡建设用地增减挂钩政策的异同？本文一一进行解读。
《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》（以下简称“《方案》”），结合美丽乡村建设和脱贫攻坚总体目标，用活用好土地政策全面推进农村拆旧复垦，将腾退出的农村建设用地节余指标在全省范围内公开交易用于城镇建设，交易所得用来支持新农村建设和农民增收。同时建立珠三角地区商业、娱乐和商品住宅等经营性用地（不含“三旧”改造用地）出让与拆旧复垦挂钩机制。《方案》提出力争在十年内全面完成全省农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地的拆旧复垦，促进扶贫开发和异地扶贫搬迁，有效解决农村建设用地闲置等问题，探索城乡融合发展新路径。
一、拆旧复垦范围有哪些
拆旧复垦的对象是全省农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地，土地现状为集体建设用地，且在土地利用变更调查成果已变更为建设用地。按规定，农村集体建设用地可分为三类：宅基地、集体公益性用地（如村委会办公管理用房、养老设施用地、村道）和经营性用地（如村办工厂）。因此在农村闲置建设用地摸底调查前期工作中，应主要摸查宅基地及其附属设施用地范围。
拆旧复垦地块应权属清晰无争议、具有合法用地手续，不得涉及已公告的近期拟征地及拆迁范围、传统古村名村或名列文化遗产保护范围的建设用地、依法查处的违法建设用地、单独的附属设施用地、临时用地、权利依法受到限制的建设用地、自然灾毁后地质状况未稳定的建设用地、在土地利用最新变更调查属批而未用的建设用地等。
拟实施拆旧复垦地块应充分尊重农民意愿。农村集体经济组织或村民委员会需根据村庄规划和农户等土地使用权人拆旧意愿，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意才可向乡镇人民政府、街道办事处提出拆旧申请，按程序申报立项。
二、拆旧复垦怎么做
一拆旧
本项工作按申请、公示、出具同意意见、实施、复核确认并公示、登记造册的总体流程开展拆旧工作，需在农村集体经济组织或村民委员会根据村庄规划和农户等土地使用权人提出拆旧意愿并经相关程序决议同意的前提下，由乡镇人民政府、街道办事处出具同意拆旧意见并负责组织拆旧工作，村级单位具体实施。工作经费由村自筹，镇级视情况予以适当补助。
拆旧工程完成后，乡镇人民政府、街道办事处需及时复核确认并进行公示。公示无异议的则向农户等土地使用权人核发《退出建设用地证明书》，注销已拆房屋所有权登记证书。同时，将拆旧地块中拟复垦范围进行登记造册。
图1 农村拆旧工作流程详图
二复垦
依据省国土资源厅会同相关部门负责制定的具体拆旧复垦管理办法，按项目申请、项目可研性研究编制、立项审批、实地测绘及复垦规划设计方案编制、专家论证及部门意见征求、预算审定、施工作业、竣工验收、系统报备的工作总体程序实施，县、镇、村共同配合推进项目复垦工作，乡镇人民政府、街道办事处作为复垦项目业主向县级国土主管部门申报和组织实施复垦项目。
三、复垦指标怎么流转
为调动各地市开展拆旧复垦的积极性，《方案》明确了商业等经营性用地出让与拆旧复垦挂钩制度。自2018年1月1日起，在珠三角地区9个地级以上市（不含龙门县、惠东县等9个县市，下同）范围内出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地（不含“三旧”改造用地，下同）应与全省农村建设用地拆旧复垦形成的复垦指标挂钩，没有复垦指标或复垦指标不足的，不得出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地使用权。为打好精准扶贫攻坚战，2277个省定贫困村及国家扶贫开发试验区、原省级扶贫开发重点县等34个县（市、区）的节余复垦指标有优先交易权。
拆旧复垦实施后，腾退出来的复垦指标在优先保障所在村建设需要后，节余指标可以公开交易方式在省内流转用于城镇建设。各地级以上市、县（市）人民政府是拆旧复垦指标的购买和出售主体，拆旧复垦指标通过广州耕地储备指标交易中心设立的交易平台公开交易，低于省设立交易保护价的不能成交。复垦指标交易最低保护价由省人民政府批准设立。交易规则和程序由省国土资源厅和广州耕地储备指标交易中心制定。
考虑到形成复垦指标尚需要一定时间，交易平台可购买的复垦指标满足不了需求，参照现行城乡建设用地增减挂钩“先建后拆”模式可先安排周转指标的做法，省国土资源厅拟先安排珠三角地区9个地级以上市复垦周转指标；复垦指标和复垦周转指标使用功能等同；购得复垦指标可以一次性使用或分割使用，当年未使用完毕的复垦指标自动结转到下一年度使用。
关于周转指标的申请，按照《广东省国土资源厅关于做好复垦周转指标申报工作的通知》（粤国土资规划发〔2018〕9号），省已明确珠三角地区9个地级以上市，可根据本地区商业、娱乐和商品住宅等经营性用地拟出让情况、本市复垦指标储备情况，向省厅申报复垦周转指标，并及时通过交易平台购买复垦指标予以归还。
四、交易收益怎么分配
四、交易收益怎么分配复垦指标收益扣除成本后，净收益将按一定比例返还县、镇和所在村、农户，惠及农民。即复垦指标成交价款扣除成本后，净收益按5%、5%、15%和75%的比例分配，由交易平台根据县级人民政府编制的收益分配明细直接拨给县级财政、镇级财政、土地所有权人和农户。
县、镇及土地所有权人获得的复垦指标收益应当全部用于美丽乡村建设。
五、各级职责分工
本项工作在省社会主义新农村建设和农村人居生态环境综合整治领导小组领导下开展，具体各相关部门工作内容与职责如下：
1、省国土资源厅会同相关部门负责制定具体拆旧复垦管理办法，制定完善交易细则，拟订复垦指标交易最低保护价，监督各地级以上市落实商业等经营性用地出让与拆旧复垦挂钩制度，指导广州耕地储备指标交易中心开展复垦指标交易工作；省住房和城乡建设厅负责指导各地组织编制村庄规划和旧房拆除工作，深入研究并妥善解决农村违法建筑拆旧问题；省其他相关部门根据职能做好相关工作。
2、各地级以上市人民政府及有关部门负责督导各县（市、区）工作开展，全面负责本地区商业等经营性用地出让与拆旧复垦挂钩制度的执行和监督检查，申报复垦指标需求，申请上市出售或购买复垦指标，落实交易价格，监督检查拆旧复垦工作情况和复垦指标使用情况，对土地复垦项目进行监管和抽查。
3、县级人民政府统筹负责农村建设用地拆旧、复垦工作和执行指标交易。县级国土资源主管部门负责复垦，会同级相关部门组织立项审批和验收，核发验收确认函，注销复垦地块权属证明材料，逐级向省系统报备复垦项目，进行土地变更登记，统筹本行政区域的复垦指标交易，编制和提交收益分配明细。县级财政部门负责审定项目预算。
4、乡镇人民政府、街道办事处负责对农村闲置建设用地的摸底调查、组织开展拆旧复垦申报工作，向土地使用权人核发《退出建设用地证明书》和注销原权属登记信息，负责实施复垦并加强后期管护。
5、农村集体经济组织或村民委员会负责本村范围内旧住宅、废弃宅基地以及农户拆旧复垦意愿的调查及表决达成一致拆旧意见，统一向镇、街道申请和实施拆旧。协助配合乡镇人民政府、街道办事处开展各项具体工作。
六、拆旧复垦工作与增减挂钩政策的联系与区别
城乡建设用地增减挂钩是国土资源部经国务院批准在全国范围部署开展的试点工作，其主要做法是通过对农村低效、闲置和废弃的建设用地进行复垦，在确保农民安置和发展用地并取得合理收益的前提下，将节余的建设用地指标用于城镇建设。《方案》中的拆旧复垦工作是为深入贯彻落实党的十九大提出的实施乡村振兴战略，探索城乡融合发展新路径，打好精准脱贫攻坚战，促进美丽乡村建设，拆旧复垦政策要求借鉴了增减挂钩的相关经验而制定，是结合广东省实际的创新性、改革性举措。
两者的区别主要有：
1、复垦对象范围不同。增减挂钩复垦的对象是农村低效、闲置和废弃的建设用地，也包括工矿用地。《方案》中的拆旧复垦的对象则仅限于农村旧住宅、废弃宅基地、空心村。
2、操作方式不同。现行增减挂钩要求建新区和拆旧区必须一一对应，整体审批，封闭运行，复垦土地类型与占用土地类型需一致，一次性实现耕地占补平衡。《方案》中的拆旧复垦不需要挂钩建新区，主要解决拆旧复垦问题，不需要整体报批，这就解决了增减挂钩占用与复垦土地类型难以一致问题。复垦指标可用于安排新增建设用地，耕地占补平衡另行落实。复垦为耕地的，另外按照开发补充耕地项目管理和报备，纳入补充耕地储备指标管理范畴。
3、节余指标流转范围不同。现行增减挂钩政策原则上拆旧和建新项目不得跨县（市、区）行政区域，获得的周转指标不得跨县区流转。《方案》中的拆旧复垦形成的复垦指标可以公开交易方式在省内流转用于城镇建设。
4、收益分配不同。增减挂钩收益主要由政府掌握，统筹用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产，拆旧区的农民集体和农户仅获得一些拆迁补偿，所获收益不高，拆旧复垦积极性低。《方案》将复垦指标交易的净收益的75%直接返现于农民，增加了农民财产性收入，对提高农民参与拆旧复垦积极性、加快农村农民脱贫致富有积极作用。
5、审批权限不同。根据《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项调整由地级以上市实施的决定》（广东省人民政府令第248号），增减挂钩实施方案的审批和验收职责已下放地级以上市执行；农村拆旧复垦由县级人民政府及其有关部门统筹负责，组织审批和验收复垦工作。（注：原文发布于2018年4月）
部门简介：
土地整治事业部，目前拥有60余人的技术团队，由土地资源管理、地理信息、环境工程、城乡规划、水文与水资源、水利水电、工程造价等多个专业的人才组成。一直以来，整治事业部秉持“客户为上”、“服务创新”的理念，持续深耕国土整治，积极探索生态修复。可承接高标准农田建设、垦造水田、增减挂钩、拆旧复垦、耕地质量评价等单项或综合整治业务；同步拓展矿山、水、林等生态修复，为客户提供精准服务。目前已在开展多个市县的国土综合整治与生态修复专题研究、全域综合整治与生态修复总体规划、项目策划及工程设计、矿山生态修复规划及上述各类整治设计等技术服务工作。
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