政策︱海南省出台点状用地新政助推乡村振兴
为进一步细化和规范点状用地政策实施，建立更加灵活、更加精细的土地利用制度，助力乡村振兴战略实施，近日，海南省自然资源和规划厅印发《关于实施点状用地制度的意见》，明确点状用地的内涵和实施范围、规划管理、审批管理等具体要求，提出实行点状用地差异化供地，并对差异化供地的供地方式、供地面积、供地用途和年限、供地价格以及交易平台作出详细规定。
“点状用地”是相对于成片开发用地而言的一种新的土地获取方式。2018年1月，海南省印发《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》（以下简称《意见》），提出在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中，采取分散化快、点状分布的方式“点状供地”’。近日，海南省自然资源和规划厅印发《关于实施点状用地制度的意见》，建立更加灵活、更加精细的土地利用制度，助力乡村振兴战略实施。
点状用地的内涵和实施范围。一是明确点状用地的内涵，点状用地是指在城镇、产业园区开发边界外，不适合成片开发的区域和项目，根据资源环境承载能力、区位条件以及项目用地需求，结合项目区块地形地貌特征，以及建（构）筑物占地面积等点状布局，按照“建多少、转多少、供多少”的原则进行点状报批，根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应的项目用地方式。同时，结合海南实际，明确了乡村基础设施和公共服务设施、乡村休闲农业和旅游项目用地、南繁育种基地生产生活设施用地、旅游公路驿站用地等7类点状用地实施范围。二是列出负面清单，明确选址涉及占用永久基本农田、生态公益林、自然保护区、饮用水水源保护区等禁止建设区；商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产和变相发展房地产的项目等6种情形不得纳入点状用地范围。
完善点状用地规划管理。点状用地项目应当符合国土空间规划，允许在开发边界外规划布局和建设。各市县可在村庄规划中规划布局点状用地项目或者预留规划建设用地指标，保障点状用地项目建设。对村庄规划已经编制实施并明确规划条件、使用村庄规划预留规划建设用地指标以及选址在市县总体规划确定的建设用地范围外，且村庄规划未覆盖等三种情形的点状用地，提出落实规划的要求。
规范点状用地审批管理。点状用地项目建设占用土地的，依法办理农转用审批手续，其中涉及占用耕地的，必须落实耕地占补平衡；涉及占用规划林地的，应依法办理林地征（占）用审批手续。点状用地项目未纳入建设用地开发范围的，采取“只征不转”“不征不转”方式作为生态保留用地合理利用，并明确用地范围、确定土地使用关系。同时，明确按照“征转合一”、“只转不征”、“不征不转和只征不转”三种类型进行审批管理。
实行点状用地差异化供地。一是供地方式。明确点状用地按单个项目一次性组织供地，可区分国有和集体土地，采取划拨、出让、出租、联营合作、入股等方式供应，还可按照国家和海南省有关规定，实行长期租赁、先租后让、弹性年期等差别化供地模式。二是供地面积。明确建设用地总面积不超过30亩，单个点建设用地面积一般不低于1亩，位于山区等受特殊条件限制的区域单个点的用地面积可适当压缩，但一般也不得低于0.5亩。三是供地用途和年限。对于点状用地为单一用途的，按照规划用途确定土地用途和使用年限。涉及多个用途的，按照主导用途确定土地用途和使用年限。四是供地价格。明确点状用地采取有偿方式供地的，应按照土地供应政策要求和土地估价结果，综合确定出让底价。五是交易平台。明确点状用地项目应当按规定进入省统一土地交易市场进行供地。
要加强点状用地批后管理。一是强化履约监管。要求点状用地项目签订准入（对赌）协议，明确点状用地项目须整体持有，不得分割转让、分割抵押，不得转租，不得擅自改变土地用途等限制条件，约定违约责任。土地限制条件应当写入土地供应公告，在不动产登记时对宗地的权利限制予以注记。二是实行联合评估和总量控制。2020年海口市和三亚市批准实施产业项目不超过10个，其他市县不超过5个，基础设施和公共服务设施项目不限个数；2020年后，视各地项目实施情况逐年调整项目数量。省建立点状用地项目联合评估论证机制，市县人民政府组织编制点状用地项目实施方案，报省招商工作联席会议审议通过后方可实施。三是严格全程监管。防止以“新产业新业态”为名擅自扩大建设用地规模。禁止以点状用地为名开发建设商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产和变相发展房地产的项目。四是动态调整退出。点状用地项目因政府及其部门方面原因无法实施或项目开发主体未按项目实施方案开发建设的，市县有关部门应按照法律法规、土地划拨决定书及出让合同的规定或约定进行处理处置。
海南省自然资源和规划厅关于实施点状用地制度的意见
各市、县、自治县人民政府，省政府直属有关单位：
为贯彻落实《中共海南省委 海南省人民政府关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的实施意见》（琼发〔2020〕1号），建立更加灵活、更加精细的土地利用制度，助力乡村振兴战略实施，促进海南自贸区（港）建设，经省政府同意，现就实施点状用地制度提出以下意见：
一、明确点状用地的内涵和实施范围
（一）内涵。本意见所称的点状用地是指在城镇、产业园区开发边界外，不适合成片开发的区域和项目，根据资源环境承载能力、区位条件以及项目用地需求，结合项目区块地形地貌特征，以及建（构）筑物占地面积等点状布局，按照“建多少、转多少、供多少”的原则进行点状报批，根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应的项目用地方式。
点状用地项目应当满足以下条件：
1、符合国土空间规划和土地利用年度计划；
2、符合国家和本省相关产业政策和环保要求；
3、土地权属清晰，不存在权属争议；
4、涉及土地征收的，应符合《土地管理法》有关规定；
5、涉及利用农村集体土地的，应当经该集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；
6、法律法规规定的其他条件。
（二）实施范围。点状用地的实施范围包括：
1、乡村基础设施（含交通、水利等设施）和公共服务设施用地；
2、乡村休闲农业和旅游项目用地及其配套设施用地；
3、农产品加工、展销、存储等项目用地；
4、农村一二三产业融合发展中的新产业、新业态以及旅游新业态用地；
5、南繁科研育种基地范围内服务于南繁育种的生产设施用地；
6、旅游公路驿站、交通场站用地；
7、法律法规规定的其他点状项目用地。
城镇、产业园区开发边界外非采取点状用地方式使用土地的单独选址项目，不适用本意见。属于设施农用地的，按照设施农用地的有关规定管理，不适用点状用地的有关规定。
（三）负面清单。点状用地项目按准入负面清单管理，下列情形不得纳入点状用地范围：
1、建设选址涉及占用永久基本农田、生态公益林、自然保护区、饮用水水源保护区或者位于相关规划和生态保护红线确定的禁止建设区的；
2、建设选址在地质灾害、洪涝灾害危险区，以及处于地质灾害易发区经评估不能建设的；
3、挖山填湖（海）、削峰填谷等破坏生态环境的项目；
4、商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产和变相发展房地产的项目；
5、按规划应当在产业园区集中布局的工业类项目；
6、法律法规规定的其他禁止情形。
二、完善点状用地规划管理
点状用地项目应当符合国土空间规划，允许在开发边界外规划布局和建设。各市县可在村庄规划中规划布局点状用地项目或者预留规划建设用地指标，保障点状用地项目建设；对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。村庄规划已经明确点状用地范围和规模等规划条件的，严格按照规划执行。村庄规划预留规划建设用地指标的，应当参照修建性详细规划要求组织编制项目实施方案，明确相应的规划内容和条件，在项目审批时一并落实建设用地规模、明确规划用地性质，项目批准后同步更新国土空间规划和村庄规划数据库。选址在国土空间规划确定的建设用地范围外，且村庄规划未覆盖区域的点状用地项目，可依据市县人民政府批准的项目选址论证报告出具规划条件。
三、规范点状用地审批管理
点状用地项目建设占用土地的，依法办理农转用审批手续，其中涉及占用耕地的，必须落实耕地占补平衡；涉及占用规划林地的，应依法办理林地征（占）用审批手续。点状用地项目中必需的非建设占用的土地采取“只征不转”“不征不转”方式作为生态保留用地合理利用，用地范围、方式、期限等应在点状用地项目实施方案中及在建设用地供应时予以明确，用地期限不得短于建设用地期限。审批管理的具体类型如下：
（一）征转合一。项目区内建设需要使用的是国有土地，且符合《土地管理法》规定土地征收范围的，依据需要建设、征收和转用的面积，依法办理土地征收、农用地和未利用地转用手续，按国有建设用地管理。
（二）只转不征。项目区内建设需要使用的是集体土地的，依据需要建设和转用的面积，依法办理农用地和未利用地转用手续，按照集体建设用地管理和使用。
（三）不征不转和只征不转。项目范围内不改变原土地用途的用地，以及符合《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》（琼府〔2019〕13号）第三条第（五）项规定的用地，可采取“不征不转”“只征不转”方式利用土地。具体按照“不征不转”“只征不转”相关规定办理。
四、实行点状用地差异化供地
（一）供地方式。点状用地按照用地面积报批，按单个项目一次性组织供地：
1、点状用地已征收（收回）为国有，符合划拨用地目录的，可采取划拨方式进行供地。经营性用地应按照法律法规规定，采取招标、拍卖、挂牌方式公开出让。项目用地涉及多个用途的，可按规划主导用途（每类土地用途上所建建筑面积占总建筑面积最大比例的用地）对应的用地性质确定供地方式，用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标、拍卖、挂牌方式公开出让。
2、点状用地为集体经营性建设用地的，由农村集体以出让、出租、联营合作、入股等方式供应土地，执行集体经营性建设用地入市的有关规定。
3、点状用地可按照国家和本省有关规定，实行长期租赁、先租后让、弹性年期等差别化供地模式。
4、点状用地项目可按规定合理设定供地前置条件，带项目实施方案依法以招标、拍卖、挂牌等方式供应土地，但不得设定唯一准入主体，且应将相关行业主管部门提出的产业类型、标准、形态及规划条件、建筑标准、节地技术、公建配套、用途变更、分割转让、闲置处置等要求，与履约监管责任、监管措施、违约罚则等内容一并纳入供地方案、土地划拨决定书或出让合同。
（二）供地面积。点状用地项目建设用地总面积不超过30亩，单个点建设用地面积一般不低于1亩，位于山区等受特殊条件限制的区域单个点的用地面积可适当压缩，但一般也不得低于0.5亩。
（三）供地用途和年限。点状用地为单一用途的，按照规划用途确定土地用途和使用年限。涉及多个用途的，可按照主导用途确定供地的土地用途和使用年限。
（四）供地价格。点状用地采取有偿方式供地的，应在建立健全城乡基准地价体系的基础上，按照土地供应政策要求和土地估价结果，综合确定出让底价。
（五）交易平台。采取招标、拍卖、挂牌等方式公开供应项目用地的，应当按规定在省统一土地交易市场进行。委托实施土地交易活动的，土地服务费按单个项目收取，最高不得超过10万元。
五、加强点状用地批后管理
（一）确权登记颁证。点状用地项目核发一本不动产权证书，不得分割登记。涉及多个用途的，按主导用途登记发证。点状用地项目生态保留用地由项目用地单位与土地权利人签订土地使用合同，明确土地使用关系，有关合同资料应在项目不动产权籍档案中留存，并可在项目不动产权证书上予以标注。
（二）项目规划报建。项目依法取得土地后，按照有关规定办理乡村规划建设许可、施工许可手续，积极推行工程建设项目审批制度改革。严格按照本省有关规定执行建筑密度、高度和风貌管控要求。
（三）项目履约监管。产业类点状用地项目应当参照《关于实施产业项目发展和用地准入协议的指导意见》（琼国土资规〔2018〕8号）签订准入（对赌）协议，明确点状用地项目须整体持有，不得分割转让、分割抵押，不得转租，不得擅自改变土地用途等限制条件，约定违约责任。土地限制条件应当写入土地供应公告，在不动产登记时对宗地的权利限制予以注记。
六、有关要求
（一）加强组织领导。各市县要提高认识，加强领导，将点状用地作为强化海南自贸区（港）建设资源要素保障，促进乡村振兴、农村人居环境整治、全域旅游和脱贫攻坚工作的重要抓手，建立起政府负责、部门协同、公众参与、社会监督的工作机制。对符合点状用地条件的项目，坚持规划先行，依法报批，及时办理供地和规划报建手续，促进项目落地实施，避免用地闲置浪费。
（二）联合评估论证。按照审慎渐进原则对点状用地项目实行总量控制，2020年海口市和三亚市批准实施产业项目不超过10个，其他市县不超过5个,基础设施和公共服务设施项目不限个数；2020年后，视各地项目实施情况逐年调整项目数量。省建立点状用地项目联合评估论证机制，市县人民政府组织编制点状用地项目实施方案，报省招商工作联席会议审议通过后方可实施。
（三）严格全程监管。加强对点状用地开发建设项目全过程监管，严格点状用地范围，防止以“新产业新业态”为名擅自扩大建设用地规模。禁止以点状用地为名开发建设商品住宅、私家庄园、私人别墅等房地产和变相发展房地产的项目。严格用途管制，坚持农地农用，不得通过点状用地方式，违规规避农用地转用管理，损害农民权益，变相违法占用耕地、林地等农用地。严肃查处违法违规占用、转让土地及改变土地用途等行为。
（四）动态调整退出。市县人民政府应组织有关部门对点状用地项目实施情况进行定期评估并形成年度评估报告，于下一年度1月15日前报省自然资源和规划厅。省自然资源和规划厅视情况组织省有关部门进行抽查复评，并可根据市县定期评估和省级抽查复评情况，对市县下一年度可实施点状用地项目的数量提出管控要求。点状用地项目因政府及其部门方面原因无法实施或项目开发主体未按项目实施方案开发建设的，市县自然资源和规划等有关部门应按照法律法规、土地划拨决定书、出让合同及准入（对赌）协议的规定或约定进行处理处置，依法收缴土地闲置费、收回土地使用权或主张违约责任。
各市县可按照本意见要求制定实施细则。本意见自印发之日起施行，有效期三年。
海南省自然资源和规划厅
2020年4月17日
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章来源：海南省自然资源和规划厅
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