研究︱新冠疫情背景下创新耕地保护激励机制研究

引言

新冠肺炎疫情肆虐全球，自疫情全球爆发以来，据不完全统计，已有越南、柬埔寨、泰国、哈萨克斯坦、埃及、塞尔维亚、俄罗斯、阿根廷等多国宣布限制或禁止部分粮食出口。联合国粮农组织也多次发出警告，受疫情和蝗灾影响，全球或出现粮食危机。在全球粮食封闭式供给的趋势下，充足的物资尤其是粮食的自给，是持续正常生活、稳定社会秩序的保障和支撑。

十八大以来，习近平总书记高度重视粮食安全问题，强调：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮”，“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子，耕地红线要严防死守”，提出了新时期国家粮食安全的新战略，坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，实行最严格的耕地保护制度，包括耕地占补平衡、永久基本农田保护及高标准农田建设等一系列重大政策，构筑了中国耕地18亿亩耕地红线，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略[1]，为此次新冠疫情提供了充足的物资，特别是粮食作物的保障。

1、耕地保护对粮食安全的作用与成效

耕地是土地的精华、粮食生产的根基、人类赖以生存和发展的基础。人多地少的国情，使耕地成为我国最宝贵的资源，必须实施最严格的耕地保护制度。经过30余年的耕地保护实践，我国耕地保护制度经历了“意识觉醒—概念深化—制度发展—转型完善”的过程，其内涵变革呈现出从“数量”转变为“数量+质量”，再跃迁到“数量+质量+生态”三位一体的均衡管理，完成了由“国策—基本国策—生命线—红线”的地位进阶[2]，在稳定经济社会秩序、保障粮食和生态安全、促进城乡协调发展等方面发挥了重要作用，其中在粮食安全方面主要体现在：

为粮食播种提供了重要的空间载体。通过实施土地利用总体规划与土地利用年度计划，强化用途管制，严格管控建设占用耕地特别是优质耕地，实行耕地占补平衡，严守18亿亩耕地保护红线；全面落实永久基本农田特殊保护制度，划定永久基本农田15.5亿亩，保障了粮食作物的播种，夯实了粮食生产基础，2019年播种面积达到11600多万公顷，比2003年（取消农业税）增加了1665万公顷。播种面积详见图1。

图1 1999-2019年全国粮食播种面积︱数据来源于：国家统计局

为粮食自给提供了重要的环境质量保证。通过改造中低产田，建设高标准农田，推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，全面推动“藏粮于地”战略。2011年以来累计建成高标准农田4260多万公顷，项目区耕地质量提升1-2个等级，每公顷粮食产量提高约1500公斤，粮食生产能力得到提升[1]。20年来，我国的粮食单位面积产量持续提高，自2010年以来，全国粮食单位面积产量均高于5000公斤/公顷，具体详见图2。2008年以来，人均粮食产量均高于人均400公斤的国际粮食安全标准线[2]，2012年以来人均粮食产量稳定在450公斤以上，具体详见图3。目前，我国谷物自给率超过95%，稻谷和小麦产需有余，完全能够自给，为保障国家粮食安全、促进经济社会发展和国家长治久安奠定了坚实的物质基础[1]。

图2 1999-2019年全国粮食单位面积产量图3 1999-2019年全国人均粮食产量

数据来源于：国家统计局

2、耕地保护动力不足问题仍亟待破解

虽然耕地保护在国家粮食安全中发挥了重要作用，但在耕地保护与经济发展平衡中，各方利益主体并未达成广泛统一的思想认识：中央高度重视耕地保护，但是地方缺乏保护动力，虽然实施了耕地保护责任目标考核，但当耕地保护与经济建设出现矛盾时，由于经济建设的推力远大于耕地保护的拉力，耕地保护常常让位于经济建设；国家重视耕地保护，但是农民从效益出发，缺乏耕地保护动力，存在耕地撂荒、非粮化、兼业化等问题[3]，如果不将耕地保护与增加农民收入进行有机结合，即使是保护了耕地，农民仍然未达到富裕状态，对全社会的可持续发展也将产生消极影响。

耕地保护补贴政策应运而生，它耦合了当前我国农业补贴改革方向，兼具经济政策和社会政策的特征，具有粮食安全、环境保护、生态安全、社会安全等多重目标。据乔金杰[4]等学者的研究成果表明在1949－2019年我国耕地保护补贴政策具有显著的时代特征，在1949－1977年耕地保护极不充分，在1978－1991年耕地保护意识不断苏醒，在1992－2003年耕地保护体系初步建立，在2004－2019年进入“工业反哺农业”阶段，国家不断加大耕地保护支持力度，耕地保护补贴政策不断完善。从耕地保护补贴资金动态调整来看，我国耕地保护补贴政策从增量改革进入存量优化的阶段。

3、创建多元化的耕地保护激励新机制

进入存量优化阶段的耕地保护补贴政策，需要着力探索建立“责任+激励、行政+市场”耕地保护新机制，重点在强化“激励”与“市场”手段上做文章，充分激发各方保护耕地的内生动力，有力推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

（1）推进政策的机制创新[4]

建立耕地保护补贴项目内部以及与其他补贴项目之间的有机衔接，并建立耕地保护作业服务与产业扶贫、基本公共服务、劳动就业等其他公共服务项目之间的衔接机制。通过耕地保护作业服务的地理集聚形成其服务产业化，跨区域作业将实现作业的市场化。优化耕地保护的责任分担机制，并形成中央政府与地方政府、政府主体与非政府主体(社会力量)在耕地保护作业服务资金筹集、使用方面的激励约束机制、责任分担机制、风险控制机制、内部监督机制及业绩考核和反馈机制等在内的补贴政策体系。

（2）实施中央—地方纵向一体化补贴路径

耕地保护补贴政策涉及各个领域各个方面，应将补贴政策托底内容和改革要求进行分类，并将它们作为一个集合体，从中央层面进行顶层统筹规划，地方政府在中央政府政策框架内实施，建立纵向一体化补贴实施路径。而且从中央到地方都要设立耕地保护补贴的协调机构，由中央设定统一的政策执行参数、评价与考核指标，以发挥补贴政策更大的托底作用。也要加强地方政府对各项补贴政策的响应程度，既要考虑地方财政配套补贴资金，又要与执行政策时间、成本与政策收益进行配比。地方政府严格限定政策补贴对象和政策边界，做到“有所为”和“有所不为”，能有效降低政府财政负担和风险。

（3）建立完善的绩效考评制度和资金监管体系[5]

完善的耕地保护绩效考核制度和资金监管体系是建立耕地保护补偿长效机制的重要内容，各地已进行了有益探索。如浙江省将耕地保护补偿工作纳入政府工作绩效考核和耕地保护责任目标考核，根据耕地保护责任落实、土地卫片执法检查等情况确定补偿资金分配方案，将补偿资金发放与耕地保护实际成效相挂钩，以绩效为导向，突出“先进引导”作用，调动基层保护耕地的主动性和积极性。同时将资金分配方案向社会公开，互相监督，确保公正，防范风险。四川省建立了耕地保护基金管理系统，实现了耕地保护基金的数字化、网络化和规范化管理，同时还将该系统与银行系统联网，全面、及时、准确掌握耕地保护基金发放情况。

（4）探索耕地保护差别化补偿激励机制

各地应因地制宜探索耕地保护差别化补偿激励机制。生态功能占主导的地区，应提高耕地保护的生态补偿激励力度，加大耕地生态保护；粮食主产区应加大对粮食生产的补偿激励，对保障国家粮食安全做出突出贡献的地区提供实惠；经济发达地区可探索“普惠性补偿”+“绩效性激励”，并进一步提高补偿标准；经济欠发达地区因财政较薄弱，应倾向于“绩效性激励”，让真正保护耕地的单位和个人有利可图。

参考文献：

[1]《中国的粮食安全》白皮书，http://www.gov.cn/zhengce/2019-10/14/content_5439410.htm.

[2]牛善栋,方斌. 中国耕地保护制度70年：历史嬗变、现实探源及路径优化[J]. 中国土地科学, 2019, 33(10).

[3]孔祥斌.生态文明背景下的耕地保护战略与路径.https://mp.weixin.qq.com/s/UHkFqKOGY_m-Mc2tqTiTqQ.

[4]乔金杰,王维,王鸿.耕地保护补贴政策托底机制的现实考量与实现路径——基于70年政策文本和社会政策的视角[J].经济问题,2019(08):11-17.

[5]王艳松,桑玲玲,章远钰.完善耕地保护补偿激励机制的思考[J].中国土地,2019(12):28-30.

部门简介：

国地研究院以自然资源管理改革、生态保护修复、土地政策和国土空间规划体制机制为主要研究方向，为政府及自然资源、农业农村、发改部门等提供具有前瞻性和可操作性的政策建议。

责任编辑：林冬娜、邓小云

文章审核：丛晓荣

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