陈兴明 陈孟威 李璇 ：管办评分离”下高等教育第三方评估组织成长路径探析

▲陈兴明

作者简介： 陈兴明, 福州大学高等教育研究所所长, 教育学博士, 硕士生导师, 研究方向:高校战略与规划 (福州350108) ;; 陈孟威, 福州大学硕士研究生, 研究方向:教育经济与管理 (福州350108) ;; 李璇, 福州大学硕士研究生, 研究方向:教育经济与管理 (福州350108) ;

文章来源：当代教育论坛 2019,(04),9-15 

摘    要：高等教育第三方评估组织发展是我国高等教育质量建设的关键环节。当前高等教育第三方评估组织的成长面临着社会认可度低, 法律地位不明晰, 权利义务难保障以及独立性、专业性、公正性缺失等困境。借鉴经典组织理论, 结合当前高等教育领域第三方评估组织的发展现状及现实困境, 从组织环境打造、组织目标设定、组织人员选用以及组织架构设计四大要素解析我国“管办评分离”背景下的高等教育第三方评估组织成长规律, 以探索我国高等教育评估组织的发展路径与成长机制建设。

关键词：管办评分离; 高等教育; 第三方评估组织; 组织成长;

基金： 全国教育科学“十三五”规划教育部重点课题“基于‘管办评分离’的高等教育第三方评估组织的成长研究 (编号:DIA160331) 的阶段性研究成果; 

随着高等教育进入后大众化时代, 教育评估已经成为高教质量保障的基本手段之一。回溯中国的高等教育质量评估组织发展的历史沿革, 从政策探索到初步建立阶段, 再到如今的第三方评估组织呈现规模化的发展阶段, 可以看出政府职能转变、呼唤社会评估和第三方评估是“管办评分离”体制下高等教育质量评估的大势所趋。第三方评估的组织功能的发挥很大程度依托于其独立性和专业性, 然而当前高等教育领域的第三方评估组织却面临着政府的强势主导、高校与社会民众的质疑以及自身专业性羸弱等现实困境而始终游离于主流评估体系之外。在此背景下, 从组织构建和成长的视角打造一个独立、专业的高等教育第三方评估组织是推动问题解决的关键环节。

一、高等教育第三方评估组织发展现状及困境

(一) 高等教育第三方评估组织的发展历程

我国高等教育质量评估工作起源于20世纪80年代, 原国家教委为保障高等教育质量的提升对部分高校开始进行试点评估。1990年10月, 原国家教委正式的颁布《普通高等学校教育评估暂行规定》政策法规, 就有关高等教育评估内容中提到, 高等院校自我评估的基础上应鼓励学术机构、社会团体等社会第三方参加教育评估^[1]。从这个规定可以看出, 在国家层面已经意识到培育第三方评估组织的多元化评估形式实质上是在教育评估领域引入竞争机制, 对高等教育质量评估工作的推进和保障高等院校教育质量建设具有重要的意义。20世纪90年代, 高等教育评估工作开展之初多以政府扶持成立的官方色彩较为浓厚的专门性教育评估组织为主。但在这个阶段中部分民间性教育评估机构也开始萌芽, 主要为社会组织或民办非企业单位性质的市级各行政区设立的教育评估机构和以大学排名为主的民间企业或组织^[2]。直到21世纪初, 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》提出, 在“管办评分离”体制改革下, 需要鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校资源条件、学科设置、培养模式等办学水平和质量进行评估。该文件为推动我国高等教育第三方评估组织的发展迎来了契机, 第三方评估组织开始呈现规模化发展, 打破了政府为主的官方评估组织占绝对优势的局面, 使高等教育第三方评估组织开始成为高等院校教育质量评估的重要力量之一。

(二) 高等教育第三方评估组织的发展困境

当前我国高等教育评估组织可以分为官方评估组织, 半官方评估组织和企业、社会团体或个人的社会评估组织, 即第三方评估。高等教育第三方评估组织是指介于政府机构 (教育管理部门) 、高等教育机构之外的, 拥有独立地位的法人实体, 通过接受来自政府、高校或者其他社会组织的委托, 以评估的方式对高校的办学资格和教育教学水平做出客观评判的中立性机构或组织。高等教育第三方评估组织涉及的利益主体包括政府、高校、大众等多元主体, “管办评分离”意味着政府、高校、社会组织在各自的领域内恪守边界, 发挥自身优势, 努力实现高等教育领域的善治局面^[3]。目前我国的高等教育评估工作仍主要委托官方和半官方评估组织为主, 第三方评估组织的发展较为缓慢。原因在于高等教育第三方组织在“管办评分离”的新背景下承担的使命和任务更加艰巨, 加上高等教育内涵式发展要求下高等教育质量评估业务数量增加, 业务难度加大, 对组织专业性的要求加强。在这样的背景下, 当前的高等教育第三方评估组织发展是否能够承担“评”的角色, 发挥“评”的作用受到多方质疑。

1. 法律地位不明晰使高等教育第三方评估组织游离于主流评估体系之外

虽然《中共中央关于教育体制改革的决定》和《普通高等学校教育评估暂行规定》等相关文件中提及要发挥社会评估和引入第三方评估的说法, 但却未对此类组织机构的类型划分和引导规范予以进一步解释, 在法律制定层面更是远滞后于此类组织发展的脚步。一是立法层面的滞后导致高等教育第三方评估组织的合法性地位缺乏明确的法律解释, 使第三方评估组织在主流评估体系中活跃度偏低, 社会各界对第三方评估组织的认知程度有待提高, 加之了解第三方评估组织的渠道受限, 包括高校教职人员、学生在内的利益相关主体对当前半官方型、民间性的第三方评估组织的发展现状尚且知之甚少, 绝大部分仅对高等教育评估停留于表层含义;二是法律具体条文规范的缺失必然导致第三方评估组织发展存在随意性而缺乏自律性, 对评估结果的准确性和客观性并不能完全负责, 从而影响第三方评价工作的认可接受程度。因此, 在组织“自律性”不能保证的前提下, 呼吁法律层面的“他律性”保障显得尤为重要。

2. 权利义务难保障导致高等教育第三方评估流于形式化

虽然第三方评估组织的发展对我国高等教育质量的提升是一项保障工作已基本形成一项共识, 尤其在“管办评分离”改革背景下, 第三方评估组织的发展对政府管理进行“减负”和提升社会治理能力具有重要意义。但由于“真空”的法律环境背景下, 各类教育第三方评估组织的权利义务难以得到保障。我国目前尚没有一部法规明确界定社会机构在高等教育评估中的地位与权利义务, 非官方机构的合法性的缺失对其发展带来极大阻碍, 使第三方评估机构普遍处在一种无法为自身争取评估资源和官方组织又强力主导的两难境地。而一旦组织自身无法获取赖以生存的人员信息、资金等资源, 那么也必然导致委托主体对第三方评估组织的业务能力存在质疑态度, 从而倾向于政府评估服务。因此, 资源来源的受限和业务能力的短板使组织发展缺乏养分土壤, 导致组织生存与发展难以为继和评估活动流于形式, 第三方评估优势难以发挥其效益。

3. 独立性、专业性、公正性缺失致使高等教育第三方评估组织发展受阻

从治理理论视域强调政府权力向社会回归的理念来看, 政府方的“放权”与社会方的“用权”还存在结构性矛盾, 社会团体自我建设的局限性引发政府“不信任”因素的产生, 由此第三方评价就难以发挥保障高等教育质量的制度优势。政府“大揽全局”的官本位思想使第三方组织行政依附性过强而独立性弱, 第三方评估组织在进行业务操作时, 连评估的时间、类型、选用的指标以及评估人员的选定几乎都不由机构本身决定, 而是来自政府下达的行政命令;二是高校方认为有必要借助第三方评估组织的评估职能对办学质量进行评价诊断, 找出高校办学质量发展症结所在以提升办学效益。但现实情况却是专业性的缺失导致高等教育第三方评估在寻求与高校合作时, 高校主体往往对合作持谨慎态度。另外, 目前高等院校评估项目大多是由半官方型评估组织实施, 其评估结果和评估报告往往不对外公开, 以大学排名机构为代表的民间性第三方评估组织的公信力和公正性受到质疑。高教第三方评估组织面临着自身专业性不足的内部环境和“官本位”体制下政府强势主导的外部环境的双重挑战, 由此可见, 摆脱依附性, 催化专业性的成熟是解决我国高等教育第三方评估发展难题的关键所在。

二、高等教育第三方评估组织成长路径选择的依据及思路

(一) 理论依据:借鉴经典的组织构建理论

高等教育第三方评估组织的成长离不开对组织环境、组织目标、组织人员、组织架构以及组织文化等要素的考量。借鉴传统组织理论模型框架, 有利于为构建“管办评分离”视角下高等教育第三方评估组织的成长路径提供思路, 为寻找解决组织发展困境的关键要素具有指导意义。根据高等教育第三方评估组织构建的特性, 主要参考了W·理查德·斯科特和杰拉尔德·F·戴维斯的“协同框架模型”和理查德·L·达夫特提出的“组织设计变量模型”以及利维特提出的“钻石结构模型”这三个经典的组织模型理论。

一是理查德·斯科特和杰拉尔德·戴维斯在其著作中参照奈得勒·图什曼 (1977) 构建的“协同框架模型”^[4](见图1) , 该理论认为任何组织都被置于一个特定的环境系统, 并赋予组织战略目标, 通过人员、技术、正式组织中的制度以及非正式组织中的文化等要素互相协同, 从而达成组织目标的过程。高等教育第三方评估组织成长路径的研究离不开对时代背景大环境的分析以及组织中目标、人员、技术以及文化等要素的相互协同, 在“管办评分离”改革背景下更是尤为如此。

图1 组织“协同框架”模型

组织设计的第一步工作一般是考察组织设计具体特征的变量, 理查德·L·达夫特通过研究, 将组织变量分为结构变量和情境变量 (见图2) 。结构变量是描述组织内部各项特征的量度标准, 包含正规化、专业化、职权层级、集权化、职业化、最后人员比率六项指标;情境变量则是整个组织特征的反映, 主要有包括组织规模、技术要素、环境要素、目标与战略五大要素^[5]。对组织变量的考量有利于为如何改进组织运作效率提供思路, 如“管办评分离”视角下, 高等教育第三方评估组织能够切实承担“评”的角色, 必须进一步提升高等教育第三方评估组织正规化、专业化以及职业化水平, 保障“评”的效力与公信力。

图2 组织设计变量模型

利维特的“钻石结构”模型则将组织要素归结为社会结构、技术、目标、参与者四个方面^[6](见图3) , 由于“钻石结构”模型中的四种要素均来自于环境且置于一定的环境中, 因此利维特总结出:组织的技术、人员、目标和社会结构四大要素都可以在环境中找到源头。推进教育“管办评”分离对转变政府职能和深化教育领域综合改革提出新的要求, 也必然改变当前高等教育第三方评估组织发展的现实生态, 因此需要将环境要素的考量置于一个较为凸出的位置, 用以分析“管办评”分离背景下的高教第三方评估组织的成长路径选择。

图3 利维特“钻石结构”模型

(二) 路径可能性:高等教育第三方评估组织成长路径思路图

借鉴经典的组织理论, 立足教育领域“管办评分离”改革进展, 结合当前高等教育第三方评估组织发展现状及困境等多方因素综合考虑下, 可以从组织环境打造、组织目标设定、组织人员选用、组织架构设计、组织技术运用、组织文化培育和组织业务输出七大要素寻找我国“管办评分离”背景下的高等教育第三方评估组织成长路径的发展思路, 详见图4。

图4 高等教育第三方评估组织成长路径思路图

首先, 高等教育第三方评估组织的发展离不开外部环境的打造, 主要是对蕴含着组织发展所需的专家人员和资源保障的工作环境和包含着政策法律及社会认可的社会环境的营造;二是组织目标的确立不仅直接影响组织结构设计和组织文化形成, 也能增强组织全体上下的使命感;三是评估组织人员选定是决定一个评估组织专业水平高低关键因素, 是评估工作开展的关键环节, 应从评估专家人员的吸纳和保留入手;再者, 合理适宜的组织架构设计是有效评估流程的载体, 有利于促进组织发展的良性循环;除此之外, 第三方评估技术的运用 (主要是指标设计和评估工具选择) 和独立评估文化的培育都是摆脱高等教育评估组织成长困境的路径选择。

三、路径选择:高等教育第三方评估组织成长路径探析

综合考虑高等教育第三方评估组织发展的现实依据以及借鉴经典组织模型的理论依据, 构建“管办评分离”背景下的高等教育第三方评估组织应从环境打造、目标设置、人员选取以及架构设计四个角度入手, 从而肩负起高等教育质量评估的时代使命, 为高等教育质量的提升保驾护航。

(一) 组织环境打造:构建资源集成新生态

斯科特和戴维斯认为环境可视作各种资源的汇集, 借用斯科特和罗德茨伟克的环境分类方法, 主要可以将高等教育第三方评估组织的外部环境分为社会 (一般) 环境和工作 (具体) 环境^[7]。社会 (一般) 环境要素主要由政策、法律和社会文化等方面构成, 首先需要营造一个良好的资源流入政策环境, 从官方政策层面对高等教育第三方评估组织的作用及社会效益予以正名, 引入社会资金支撑第三方评估组织建设的新局面, 打破对政府财政强势依赖的态势。同时, 应给予高等教育第三方评估组织发展资金补贴、人才补充、降税免税等政策支持;其次在法律层面, 推动高等教育第三方评估进入法制化的发展轨道刻不容缓, 评估组织的地位、职能、职责、权利和义务需要在法律层面加以明确, 只有在法律层面对高等教育第三方评估组织“正其名”, 评估活动才能“言其顺”, 实现评估效益才能“美其名”;另外, 对第三方评估的社会认可程度是重要环境要素之一, 治理理论下强调公民意识崛起、需要公民积极参与社会公共事务治理, 促进高等教育第三方评估发展离不开社会大众信任和包容的文化环境, 这就需要转变对政府的“本位”思想和“依附式”心态。此外, 组织的工作 (具体) 环境涉及到政府、高校、科研机构、教育机构、企业、社会团体等评估主体。因此, 厘清各主体之间的利益纠葛, 打造一个合作共生的组织工作环境就需要积极寻求主体之间的合作契机。一是培育供应商主体, 供应商是指高等教育第三方评估组织的生存和发展提供业务需求、专业人员、评估技术、咨询服务等资源的个人或机构, 供应商主体的发展有利于助力高等教育第三方评估业务的有效运行;二是可以引入竞争机制, 提倡政府以购买服务的形式与第三方组织进行合作, 政府以招投标的方式给予半官方型、民间性等不同类型的第三方评估组织公平竞争的机会, 打破半官方型评估组织的垄断格局。

(二) 组织目标分层:愿景目标整合协同

组织目标描述了组织未来的愿景和信念, 对高等教育第三方评估组织目标进行整合协同, 为组织的发展壮大提供导向作用。通常组织的架构可以分为战略层次、管理层次和操作层次, 不同层次对应不同目标^[5]。因此, 可以将高等教育第三方评估组织要素模型中组织目标的目标体系分为战略层次目标、管理层次目标和操作层次目标三个层级 (见表1) 。

表1 高等教育第三方评估组织目标层次表  

归结来看, 高等教育第三方评估组织目标分层, 一是有利于坚定组织战略目标, 使组织始终围绕着以第三方身份保障和提升高等教育质量终极使命;二是有利于明晰管理层次目标, 确保每个单元、每个部门的职能使命, 各归其位而各司其职。例如评估工作离不开行政部门的支持、数据技术部门的维护与开发以及审计部门的监督等互相协同合作;三是有利于细化操作层次目标, 根据我国高等院校发展的实际情况, 第三方评估组织的操作目标是由具体的评估业务构成的, 例如院校评估目标、专业评估目标、专业认证目标、专项评估目标、教育培训目标等, 这些目标需要教育评估组织完成专项任务才得以实现。

(三) 组织人员选择:评估专家库的动态管理

组织的运行需要通过“人”这一载体进行实现, 高等教育第三方评估组织的评估人员决定了组织的专业性和权威性, 是模型构建的关键要素。建立“评估专家库”能够保障组织评估持续运作的人力资源需求, 将评估人员进行聚集式、规范化管理, 摆脱以往离散的状态而导致评估的有效性和权威性受到损害。因此对于组织模型中组织人员要素的分析, 需要对“评估专家库”进行动态管理。(见图5) 。

首先, 针对专家库的人员来源必须保证人员结构的多元化, 评估专家的理想结构包括由政府人员、高校代表和社会民众组成。其中, 政府人员是高校在国家教育政策执行、教育改革落实等方面的的考核主体;高校代表以专业的教育背景和知识对高校的教学设计、学科建设、人才培养等方面加以评估;另外社会民众是不可忽视的代表, 学生作为教学情况、院校发展和专业水平具有第一感受的对象, 他们的声音能够影响高等教育评估的实效。其次, 关于“评估专家库”管理机制的建立需要从以下几个方面入手, 一是必须保证评估专家的“身份自由”。专家与第三方评估组织之间应该是平等的契约关系, 通过订立合同条约的方式规范双方权利义务, 评估专家可以根据该组织的发展情况、影响力, 业务内容选择去留。这就类似于足球篮球俱乐部中的球员根据球队的水平、球队的等级来决定是否“转会”或是继续效力于该组织。第二是制定完善的考核机制。如对评估专家设定“星级”分档^[8], 可以根据每次评估工作中每位评估人员的表现进行打分, 评判人员包括评估组织的管理者、评估业务的委托者等, 根据分数进行一定积分累计对应不同的星级, 而星级的高低即成为专家库当中每位评估专家的“身价”, 成为评估专家日后“转会”或是“留下”的“资本”。

图5 第三方评估组织评估专家库管理示意图  

(四) 组织结构建设:实现畅通式交流功能

组织结构是保障组织实现自身功能的重要载体, 影响组织结构的因素一般包括组织目标、组织技术和组织文化。首先, 组织的战略目标决定组织层级结构设计, 高等教育第三方评估组织可以通过设置管理委员会作为组织决策中枢, 负责组织战略决策, 把握组织发展的正确航向。其次, 高等教育第三方评估组织中评估人员的专业知识和智慧经验是评估的关键技术之一, 需要专业人员投入大量的时间和精力对任务进行分析, 这种“非常规技术”组织类型需要分权度高、管理幅度窄、横向沟通强的组织与之契合。因此, 给予评估专家人员宽松自由的工作环境、适度的“自由裁量权”及畅通的交流环境, 有利于激发评估专家人员的创新能力, 增强评估的实效。另外, 组织文化类型也是影响组织结构的因素之一, 通过文化类型及其影响分析, 发现重视外部环境战略和强调对外部环境变化做出快速回应的“适应型文化”是适合高等教育第三方评估组织的文化类型 (见表2)^[5]。因此, 打造一个管理层次较少, 管理幅度适中, 集权化程度低, 注重横向沟通方式的高等教育第三方评估组织架构设计的发展方向。

表2 组织文化类型对组织结构的影响因素  

在“管办评分离”改革视域下的高等教育第三方评估组织成长路径研究是促进政府职能转变、提升高校自主办学地位, 培育建立独立、专业、权威的第三方评估组织, 把控中国高等教育质量发展的应然之需^[9]。从组织环境打造、组织目标设置、组织人员选取及组织架构设计等组织内外部建设层面探索高等教育第三方评估组织成长路径, 方能重塑高等教育第三方评估组织的“本真之貌”, 肩负保障高等教育质量的使命职责。

参考文献

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