蹇世琼 韩秋茹：职业教育校企合作立法的法律困境及其路径突破

▲蹇世琼

　　作者简介：蹇世琼(1979- )，长江师范学院教师教育学院副教授，博士，研究方向：教师教育。重庆 408100；韩秋茹(1993- )，贵州师范大学教育学院，在读硕士，研究方向：教育政策与法律。贵州 贵阳 550001

来源：《当代职业教育》2019年第2期；人大复印报刊资料《职业技术教育》2019年第08期。

　　内容提要：职业教育校企合作立法有利于转变校企合作方式，深化校企合作层次，同时能促进职业教育体系的系统性改革，全面提升职业教育人才培养质量。当前校企合作立法的法律困境主要表现为制度上缺乏上位立法明确支持，组织上缺乏资源整合渠道，评价上缺乏权威专业的监督体系。困境破解的关键在于法律关系主体权利义务关系的明晰、校企合作范围和边界的确定以及校企合作评价体系的科学化建设。具体的建构路径为建立健全相关法律法规，修订《职业教育法》；基于平等地位建立多元协商机制破解利益争议难题；积极引入第三方评价机制，实现校企合作评价的专业化、权威性，保障校企合作的教育性。

　　关 键 词：校企合作 法律困境 路径突破 《职业教育法》 多元协商 第三方评价

　　标题注释：重庆市教育科学“十三五”规划2017年度重点项目《教师核心素养表征与能力矩阵构建的实证研究》(编号：2017-GX-034)。

　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-9154(2019)02-0011-06

　　职业教育的重要职能是为国家培养高素质、高水平的应用型和创新型人才，校企合作是职业教育职能实现的关键路径。目前，校企合作涉及面宽泛且多元，各方之间很难打破在既有工作场域中的工作惯习，难以通过主动、内发的方式形成真正的有效合作。校企合作中所表现出来的形式合作、表面合作、短期合作等现象非常明显，亟待通过校企合作立法规范合作形式、合作方式，解决合作纠纷，最终实现合作主体的主动合作，促进合作主体的深度合作。探索职业教育校企合作中的立法问题，能进一步规范校企合作，促进职业教育人才培养质量的提升。

　　一、校企合作立法的价值定位

　　提供校企合作的立法支持是提高职业教育发展质量和人才质量的根本动力，对转变校企合作方式、深化校企合作层次具有保障作用。政府至今尚未出台顶层校企合作的法律法规，所以亟待通过立法来保障校企合作中学生、学校及企业等各方权益。

　　(一)有利于转变校企合作方式，深化校企合作层次

　　有效的校企合作需要在合作长度、深度、广度三个层面上整体推进，继而达到预期合作效果，实现校企合作的价值增值。通过校企合作立法能增加各参与主体的积极性，进一步转变校企合作方式，深化校企合作层次，继而提升校企合作效果。当前我国职业教育校企合作中参与主体的“主动性、迫切性、积极性增加，学校由‘一头热’状态向与企业共生状态转变”。[1]在这种转变过程中，为实现资源共享的多元主体利益最大化，实现职业教育发展的外铄驱动到内发促进的转变，需要完善、完备的立法体系作为基本的保障。通过校企合作立法能使参与主体放开手脚束缚，打消顾虑；能明确各参与主体的权责，并在合作过程中不断的反思，依法不断地调整自己的行为，增强合作的意愿；能够依法保障各方权益，协调多元主体的相关利益，避免各方因为利益纷争或权益无法得到保障而中断合作。

　　(二)有效促进职业教育体系的系统性改革，全面提升人才培养质量

　　在新的时代背景下，职业教育将更加突出对创新型人才、高水平应用技能型人才培养目标的强调和重视，职业教育体系进行系统性改革是实现这个目标的基本路径。校企合作立法既是职业教育系统性改革不出现偏移的基本保障，也是深化职业教育体系系统性改革的重要步骤。首先，校企合作立法有利于进一步丰富职业教育课程资源，为建立这种资源的良性循环机制奠定法制基础。其次，校企合作立法能够有效保障学生层面的权益，有效解决校企合作中有关学生权益保障的争议或纠纷，体现对学生的充分尊重与必要保护。第三，校企合作立法有利于促进合作各方深度参与职业教育教学体系的改革，以规范校企合作过程，避免出现多元主体参与职业教育人才培养过程中所导致的职能目标不清晰或者游离状的问题，因此校企合作立法能进一步明确合作的育人目标，使职业教育体系与企业之间实现多维层面上的契合。因为不是只要企业参与合作就会产生，学校与企业存在的“要素上、功能上、结构上的契合”才是高质量的校企合作所需要的。[2]所以校企合作立法能够有效整合各种资源体系，包括企业资源和职业教育学校资源等，实现资源有序有范有规依法流动，既能避免各种资源的浪费，也能促使各方能充分利用各种人力物力资源，建构校企合作培养职业教育人才的良性运转机制。

　　二、校企合作立法的法律困境

　　纵观历年相关政策不难发现，职业教育校企合作在立法层面的保障力度明显不够。虽然政府出台了带有校企合作关键词的一系列文件，但校企合作细则、良性校企合作机制、专业性和权威性的校企合作监督体系等具体内容在文本中并没有明确，既有政策文本只是笼统地提及校企合作培养制度的宽泛概念。由于政策的滞后性，职业教育校企合作面临着制度、组织和评价方面的难题。

　　(一)制度困境——缺乏上位立法明确支持

　　职业教育校企合作的上位立法来源于国家立法层面和地方立法层面。从国家层面来看，最具权威性的上位立法应该是《职业教育法》。该法于1996年9月1日正式颁布实施，主要从职业教育的定位、办学条件、资金筹措等方面作出了相应的法律规定，但并未就校企合作作出任何规定，根本原因在于90年代中期职业教育在我国处于起步阶段，还未进入到需以立法保障职业教育质量的时期。进入21世纪后，国家层面才逐渐颁布实施有关企业如何服务于职业教育学生技能训练方面的政策。2006年4月，中共中央办公厅颁布实施的《关于进一步加强高技能人才工作的意见》中明确指出“建立高技能人才校企合作培养制度。各地要建立高技能人才校企合作培养制度，……对积极运用市场化机制开展校企合作、实施产学结合，并在高技能人才培养方面做出突出成绩的职业院校，中央财政在实训基地建设等方面给予支持奖励。”[3]该意见明确了校企合作培养制度建立的意义、企业责任等，但同样并未明确规定校企合作细则以及如何建构良性的校企合作机制。从地方层面来看，各地目前在制定校企合作立法时，主要存在经费保障不明确、法律责任相对空泛偏软[4]等问题，比如从地方立法名称就可窥见端倪，《……校企合作促进办法》或者《……校企合作规范》等是常见的名称。同时，职业教育发展水平与当地经济文化水平之间存在着密切关系，由于各地的经济文化水平差异较大，各地立法水平也存在着诸多差异，这使得职业教育难以实现区域间合作。 

　　(二)组织困境——缺乏多方资源整合渠道

　　“职业教育校企合作的参与主体既包括了职业院校与相关企业，还应该包括政府和行业组织。”[5]校企合作的多元参与方式导致了资源整合的组织困境，目前校企合作立法中并未就如何整合多方资源作出规定，相关参与方也未基于共识建构资源整合组织，使得校企合作资源整合渠道显得凌乱、随意。至少有如下两种原因导致了这种现象的存在：首先“校企合作中，多元利益主体相互协作是实现校企深入合作的有效基础。”[6]由于各方在校企合作中的预期目标差异巨大，很难在合作的利益分配与资源整合中形成良性互动机制，各方间的合作容易陷入一种假性合作，协同育人中并无协作，更无有效深入的合作。其次由于校企合作各方的合作价值取向差异巨大，本来是作为育人、培养学生动手实践能力和创新意识与能力的校企合作，却被“绑架”上了其他很多目的。从当前校企合作立法现状来看，并未针对各方在校企合作中的预期目标差异和价值取向差异提出相应的标准或解决路径，也就无法确定各方在校企合作中的参与权责和资源投入情况，参与各方也只能按照各自的利益需求开展校企合作。在这个过程中，各参与主体容易基于自身利益需求将自己定位成是校企合作的需求侧，实现自身的正当利益追逐，比如企业的需求往往表现为在最短的时间内实现最大的利益效率，希望在校企合作中可以获得技术支持、合作研发、员工培训、未来稳定的用工来源和社会声誉等。而学校的需求则表现为“在校企合作中，学校的目标是希望可以通过校企合作共建实习基地，这样不仅可以为学生提供实习条件，又能推进双师培养和专业与课程改革等”。[7]

　　(三)评价困境——缺乏权威专业的监督体系

　　教育评价具有导向、反馈、调控、监督的作用。校企合作中各方之间会基于常规协商签署《校企合作协议》。但是这种协议一是约束力有限，是否履行全靠各方自觉；二是很难进行追责，因其并未受到《中华人民共和国劳动法》的明确保护。协议总体来说既缺乏专业性，更缺乏权威性，基本成为校企合作中的“摆设”，无法真正发挥评价、监督、制约作用。目前这种专业性、权威性的监督体系缺乏主要表现为如下几点：第一，学生权益无法得到保障。学生在职业教育培养过程中，特别是在参加实训过程中，他们比普通教育层次的学生更早地进入到工作场域，所以更容易发生权益保障问题。“《校企合作协议》未列入《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》调整范围，一旦发生实习学生人身伤害事故，就不能依据劳动法请求工伤伤害认定与权利保护。”[8]第二，管理秩序混乱，多头管理与真空管理并存。校企合作中，多元主体既有的各种惯习与工作模式在合作中的各种繁琐细节容易被忽视，各方的管理制度与管理理念也容易出现冲突，使得合作过程中的管理容易出现如下现象：一方面是真空管理，让学生处于“放羊状态”，另一方面又可能是学校和企业多头、多序、繁琐管理等。第三，对各参与主体的权责监督机制尚未健全。由于任何形式的校企合作都需要政府的资金支持，因此校企合作中的主导者应该是政府，那么如何对政府主导作用的发挥情况进行监督呢？目前没有相关的法律法规涉及这一点。

　　三、破解校企合作法律困境的关键问题

　　通过分析校企合作在制度、组织、评价方面存在的法律困境，要解决校企合作中具体的问题，必须从明晰法律关系主体权利义务关系、确定校企合作范围和边界、科学化构建校企合作评价体系入手，解决校企合作现存的难题。

　　(一)法律关系主体权利义务关系的明晰

　　参与校企合作的组织和机构都是独立的法律关系主体，这些主体具有多元的组织结构和机构职能，很难打破他们既有的结构与功能时序，通过校企合作立法理顺他们的权利义务关系。以一种外铄权责的强制性带动内发动机的自觉性的方式提升参与各方的积极性是破解校企合作法律困境的根本前提。“校企合作是由政府、企业、学校和个人都要厘清并相应地承担各自职业的复杂的组织，是由不同性质的多元主体共同参与的。”[9]从企业的角度来说，因为培养人才的长期性与企业追求利润的时效性之间存在着本质差异，很多企业并不愿意加入到校企合作中。通过校企合作立法明确规定企业参与职业教育人才培养是他们的法定责任与义务，将极大改变企业参与职业教育人才培养的功利性和被动性问题。比如企业应该在校企合作中主动参与职业教育全程，在人才培养规格与质量的确定、课程体系建构、以及师资力量供给等方面都应由立法规定相应的权责。同样政府在校企合作中的主导作用也需通过立法的形式具体到对政府的权利和义务要求上，这些要求除了体现在常态的管理规范性上外，更要有强制性和可操作性。学校要紧紧围绕育人目标主动与企业合作。学校和企业都应该意识到各自在校企合作中都具有双主体的作用，即一方面既是校企合作的供给侧主体，另一方面也是校企合作的需求侧主体。通过校企合作立法明确法律关系主体的权利与义务关系，界定好学校和企业的双主体性，有助于各方积极主动地参与合作，进而有效促进和提高校企合作质量。

　　(二)校企合作范围和边界的确定

　　校企合作范围和边界的确定是破解校企合作法律困境的基本路径，也是校企合作各方权利与义务关系进一步具体化的必要途径。目前校企合作立法在合作范围和边界的确定上还存在着边界模糊、界定过于笼统的问题，这些问题的存在是校企合作过程中容易出现争议、纠纷、各方主体参与度不高的根本原因。其主要责任应该是在充分尊重各方主体之间的利益基础之上，由政府发挥主导作用制定，这就要求政府在确定校企合作范围和边界时应该具有科学性和前瞻性，当然同样也要具有强制性，要在校企合作立法中做到权利与义务匹配，奖励与惩罚对应等。“校企合作必然会受到市场经济发展的诱惑，但是如果缺少了政府的协调秩序就会变得混乱，由此导致的最大恶果就是社会舆论对职业教育的不认可，整个职业教育体系的价值准则与法律底线都会受到一定程度的影响。”[10]只有明晰合作范围和边界，校企合作才能实现向多维层面深化，这既能避免出现短期合作和形式上的合作，也能进一步减少校企合作中的争议和纠纷。

　　(三)校企合作评价体系的科学化

　　评价体系的科学化是破解校企合作法律困境的必要环节，也是校企合作质量的基本保障。评价体系的科学化首先应具有科学化的评价理念，即应基于以评价促进发展、以评价促进建构的理念开展校企合作评价。其次，评价应是全面的、客观的，评价资料的收集应是系统的、多元的。评价体系的科学化应是一种360度地围绕职业教育人才培养全程的系统评价，包括对合作企业选择标准的评价；对合作效果的评价；对合作过程中各方参与度的评价等。对合作企业的选择需要经过专业的评价，避免随意选择、方便选择。“在如何选择和培养合作企业上，首先应该选择有着较强综合实力、技术成熟和管理完善的企业，并对其进行相关政策的宣传与动员，使其率先步入职业教育校企合作培养的队伍中，并起领头作用，引领其他企业与之形成协同作用，共同丰富和完善职业教育校企合作的发展。”[11]那么什么样的企业是具有较强综合实力、管理完善、技术成熟的企业呢？这些都需要科学评价予以基本的保障。对合作全程的评价是为了及时诊断并反馈合作过程中可能出现的问题，以便合作各方及时调整合作方案。合作过程中，各方参与度的评价是校企合作质量保障体系的重要环节，如果校企合作中只有某一方的积极参与，很难实现高质量合作。“目前企业很少参与地方本科院校的教学质量监控，对于人才培养目标定位是否满足岗位的需求也很少听到企业行业的声音；企业也很少被邀请参与主要教学环节的质量管理；更不要说可以建立起企业参与教学质量管理与评价的有效运行机制。”[12]企业如果没有参与职业院校人才培养方案的制定，甚至根本不知道校企合作与人才培养之间的关系，那么则很难制订科学系统的实践实训计划，学生也很难有实质性的发展和成长，企业就很有可能停留在只是将学生当成短期劳工使用层面。

　　四、路径突破

　　总体来说，设立关于校企合作的立法工作是发展职业教育质量的必然结果，同时也提供了职业教育校企合作的立法保障。立足于原有法律基础，从中不断完善具体条目，有助于彰显校企合作在职业教育中的独特价值。本部分将从三个方面厘清校企合作亟待解决的基本问题，在一定程度上推动职业教育的发展。

　　(一)建立健全相关法律法规，修订《职业教育法》

　　“当前我国的法律体系中并没有专门针对职业教育校企合作的法律法规，相关法律法规零星地出现在《职业教育法》《就业促进法》等法律法条中，而且相关规定的原则性和概括性比较笼统，无法有效针对现实的职业教育活动产生约束力……在制定相关立法程序的过程中既未能充分考虑校企合作立法的重要参与者的企业的正当权益维护，也没有及时有效协调立法机构的工作时间与企业参与立法实践之间的冲突，导致企业需要为了参与校企合作的立法工作而付出额外代价。”[13]我国现行的《职业教育法》于1996年9月1日正式颁布实施，迄今已经有20多年的时间。在这20多年的时间里，我国职业教育不管是发展规模还是发展速度以及办学理念及体系都发生了巨大变化，也出现了很多新问题，面临很多新挑战，亟须重新修订《职业教育法》以保障职业教育健康、高质量运行。除了在国家层面修订《职业教育法》之外，还应该统筹协调地方有关职业教育校企合作立法，一是进一步与上位立法《职业教育法》相呼应；二是结合地方实际情况进一步细化和补充《职业教育法》相关内容。但不管是国家立法还是地方立法，都需要在不同层面对校企合作过程进行详细规定，避免出现那种形式单一、内容简单、动机不纯的合作问题，并就相应问题提出严格的惩罚机制和约束机制。“在实训中应该在以下方面制定相应的具体规定以保护学校、企业和学生不受冲击和侵害，比如：实训环境的安全卫生、连续工作时限、劳动保护、创造产品价值的补偿方式与数量、技能等级评定的记载与建议、意外事故处置的责任与标准、双方带教人员的管理职责与职称挂钩的方式、劳动定额、工量器具的添加、带教报酬、顶岗补贴的形式与方法等方面。”[14]国家层面的立法还应注意协调跨区域合作之间的法律解释，地方层面的立法应更具区域特点和详尽性，同时还要对不同层面立法之间的相互关系作出明确解释，避免不同层面相关法律法规之间可能出现的冲突或不一致，避免出现法律真空地带和互斥问题。

　　(二)基于平等地位，建立多元协商机制破解利益争议难题

　　“罗尔斯所谓‘公平的正义’即是意味着社会合作条件是在公平的条件下一致同意的，所达成的是一种公平的契约，所产生的也将是一种公平的结果”。[15]校企合作中出现利益争议的关键在于各方在合作中的价值取向差异，通过立法建立起基于平等的多元协商机制是破解利益争议的关键。所谓基于平等是指在校企合作立法中要考虑到各方差异性的价值取向，正视这种价值取向，在处理相关争端时更应尊重这种价值取向。相关的利益平衡机制应在平等的同时兼顾公益，既要有公平正义，也要有育人的社会责任感与根本目标。首先，这种机制建立的基本前提是各方之间就校企合作中的利益获得达成一致共识，即要让各方都赞许或都认可可能获得的相关利益。“在校企合作法律的调整下，社会的共同利益不仅应该得到维护，并且学校、企业等参与主体也应该在不同的目标和利益中以相当的程度得到实现与保障。”[16]平等的前提是尊重各方既有的合理价值诉求。在此基础上达成共识，建构共同遵守的某些原则或者准则，让各方都意识到其在人才培养过程中的潜在价值与意义，要挖掘校企合作中实现各方利益最大化的可能要素。其次，在这样的机制运作过程中各方都愿意继续合作。如果在多元利益主体平衡中出现某一方只愿意短期合作或者只是形式合作，那这样的利益诉求必然是不恰当的，一方面既会损害其他方的利益，另一方面也不利于校企合作的健康发展。第三，各方需要意识到各自的社会责任感，即校企合作的根本目的是为了提高劳动者素质，提升技能型人才的实践能力和创新能力，校企合作各参与主体都应具有这样的社会责任感和意识。总之，在建立多元协商机制破解利益争议难题时要注意尊重各方诉求，要做到多方论证，多元调研，力求民主，兼顾公平。对于不同利益主体的价值取向不能一味忽视，一方面坚持核心价值观的育人功能，同时尊重各方的多元价值取向。另一方面还要随时关注信息技术、社会经济、企业效益等变化。这就是一种最大程度的公平，既考虑到各方主体既有的差异，同时也不能违背基本的育人核心职能。要承认、理解或者认可参与主体持有多元价值观的正当性，在取得各方利益协调一致的基础上，破解利益争议难题。也要及时出台有关利益争议难题的处理规章或者解决策略等，以做到有章可循，有法可依。  

　　(三)积极引入第三方评价机制，实现校企合作评价的专业化、权威性，保障校企合作的教育性

　　校企合作的本位取向是实现育人职能，即校企合作的教育性，如过多给校企合作绑架其他职能或者功能，必将降低其育人实效，违背职业教育办学规律。在职业教育校企合作立法中，应积极引入第三方评价机制，实现校企合作评价的专业化和权威性，保障校企合作的教育性。第三方评价机制的引入，旨在对校企合作的目标、过程、效果等进行全面的、系统、专业的客观公正的评价以及权威性的监督，以完善职业教育人才培养从入口到出口全程的质量保障体系。不管是从校企合作各方利益保障情况、效益实现情况还是校企合作的价值取向定位情况等，都需要借助第三方的权威评价，才能实现校企合作多元主体之间的合作共赢、互惠共利、共生状态发展。如何来选择和判断这种第三方评价呢？首先从评价主体来说，要有相应的评价资质，不管是人员构成的专业性还是组织体系的完备性上都是独立于校企合作各参与主体的。其次，要具有校企合作各方都认可的兼具权威性和科学性的评价体系。评价体系中的各项指标应该是信效度高的，且是多维的，“对于校企合作来说，指标设计主要从职业院校、行业企业、政府、学生等相关主体的利益动机着手。”[17]第三，评价过程是中立和客观的。评价机构应该是无涉及校企合作相关主体利益的，与各方之间都没有利益关系的；评价过程应该要伴随校企合作全程，可按照行动研究、过程性评价的方式随时评价监督合作过程，从合作各方的权利义务确定到合作过程中突发事件的处理都要随时进行评价、反馈，并通过立法的方式确定第三方评价机构的权威性。

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