程晨 虞永平：我国学前教育立法研究的回顾与展望

▲虞永平

　　作者简介：程晨，女，南京师范大学学前教育专业博士研究生，主要从事幼儿园课程、学前教育政策研究方向；虞永平，男，南京师范大学教授，博士生导师，主要从事幼儿园课程、学前教育政策研究方向（江苏 南京 210024）。

来源：《教育学术月刊》2019年第9期

　　内容提要：近20年来，我国学前教育立法研究呈现出从综合到深化的发展轨迹，体现出研究内容的拓展、研究视域的多元、研究范式倾向融合等特点。在取得丰富研究成果的同时，立法研究仍然表现出理论研究未成熟、法理学的深入考量不足、立法研究与政策研究的区分不明等问题，未来仍然需要通过加强立法基本理论研究，深化法理学研究视角、拓展多元研究主体，处理立法研究与政策研究间关系等方式，推动学前教育立法的最终实现。

　　关 键 词：学前教育法 ；学前教育立法；立法研究

　　基金项目：江苏高校品牌专业建设工程资助项目（项目编号：PPZY2015A004）；教育部卓越幼儿园教师培养计划资助项目“鹤琴之旅—研究型幼儿园教师培养”。

　　自2003年全国人大将学前教育法列入立法调研计划，至2018年十三届全国人大常委会把学前教育法列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的立法规划以来，我国学前教育立法步伐在不断加快，已从调研酝酿阶段迈入了起草规划阶段。立法研究是推动国家立法进程的有效途径和重要方式。本文通过梳理与分析近20年来我国学前教育立法研究的现状，探求当前学前教育立法研究的主要成果及存在不足，以期把握学前教育立法研究的发展脉络，并对后续研究进行展望，以对完善学前教育立法顶层设计、突破关键性的立法难题有所裨益。

　　一、我国学前教育立法研究的进展

　　自2001年庞丽娟教授发表《学前教育立法——一个重大而现实的问题》一文至今，有关学前教育立法研究的关注度越来越高。纵观近20年学前教育立法工作的进展，结合文献研究的内容，本文尝试将学前教育立法研究划分为如下两个阶段。

　　（一）立法的初步研究阶段

　　1.明确学前教育法的基本性质与地位。教育法律体系是由多种与教育相关的法律法规按照其内在的秩序与联系构成的系统。学前教育法在国家教育法律体系中的地位，直接体现着国家对学前教育的重视程度及学前教育区别于其他教育的特殊性。因此，学前教育立法研究首先需要解决的是明确学前教育法的性质与地位问题。相关研究通过对学前教育作为准公共产品，能够促进社会公平中的基础性与补偿性改善，来阐明学前教育作为国民基础教育的奠基阶段，是社会公益事业的重要组成部分。[1]同时指出，国家需要通过立法明确学前教育的根本属性在于公益性和普惠性。目前有关这方面的研究观点较为一致，并进一步明确了学前教育法的基本性质及其在教育法律体系中的基本地位：研究普遍认为学前教育立法主要指高阶位立法，应由全国人大及常委会制定，并纳入教育法律体系之中。其上位法为《教育法》，在横向上与《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》等单行法并列。

　　2.立法前评估研究。广义的立法评估，以立法过程为参照点，包括了立法过程前评估（可称为立法前评估）、立法过程评估以及立法后评估。[2]立法前评估研究，重在评估学前教育立法的必要性、合法性、可操作性，学前教育立法对经济、社会和环境的影响，以及通过立法促进配置资源的公平与效率等。[3]这方面研究的主要内容包括：①从学前教育事业发展中存在的诸多困境，如学前教育管理、经费投入、办园体制等角度来阐述立法的必要性与紧迫性；从学前教育法规本身的疏漏与不完善之处，如立法层次较低，已有法规未能顺应学前教育进一步改革发展的需要等方面指出学前教育具有高阶位的立法需求[4]。②从提升学前教育质量、促进教育公平、提高从业人员素质等方面，阐述立法对于促进学前教育事业发展的重要意义。③在分析国际上学前教育的立法趋势、国内立法所需条件的基础上，阐述学前教育立法的可行性。如研究认为，学前教育立法的所需条件包括：随着社会对学前教育的认知提升，公众对学前教育法的舆论与呼声渐强，国家经济发展水平已经具备了增加对学前教育财政投入的可能等方面。[5]立法前评估研究是构成立法研究的前提与基础，是学前教育立法需要考虑的基本问题，有助于提升立法的科学性。

　　3.立法的比较与借鉴研究。近年来，学前教育立法的比较与借鉴研究呈现出多来源、多层次的特点。相关研究主要介绍了来自国（境）外、其他学制阶段立法的内容、特点与实施经验，并在此基础上探讨其对我国学前教育立法的理论与实践启示。国外尤其是发达国家在学前教育立法方面卓有成效，其先进的立法理念和完备的法律体系，吸引了众多国内学者的关注。在研究初期，相关研究者重点关注的是国（境）外学前教育立法的进程、现状及实施经验，内容涉及立法明确政府职责、保障学前教育公平、促进私立学前教育发展等方面。虽然研究涉猎较广、聚焦点不同，但都重在借鉴国（境）外先进立法理念与经验，为构建我国学前教育法律体系进行有益探讨。随着研究的深入，相关研究者由偏重借鉴国（境）外学前立法经验，开始转向更加关注本土学前教育领域的立法现状研究。在此过程中，借鉴国内其他阶段的立法经验吸引了部分学者的注意，有研究从借鉴《义务教育法》立法经验出发，尝试从立法理念、立法实践、立法内容等层面挖掘对《学前教育法》立法的价值性启示。多来源、多角度的借鉴研究，为构建系统的学前教育立法体系提供了丰富的理论与实践支持。

　　（二）立法的深化研究阶段

　　1.聚焦立法需要解决的主要问题。明确学前教育立法应解决的主要问题构成整个立法研究的核心领域。主要包括资源、投入、管理和师资四个方面。①研究认为，学前教育资源不足、结构不合理的现象依然是制约学前教育发展的主要问题。指出随着生育政策调整带来的入园压力加剧，优质学前教育资源短缺将催生新的“入园难”“入园贵”问题，需要通过立法来明确我国学前教育事业发展的基本方针，解决学前教育资源紧缺问题。[6]②研究普遍认为，当前我国学前教育发展面临的困境在很大程度上是由于投入不足导致的，从学前教育投入的经济效益、社会意义等方面阐述增加经费投入的必要性与紧迫性，建议通过立法对增加财政投入予以保障。③研究指出，目前在学前教育的管理上存在各级政府职责定位不明确、权责配置随意性大，各部门间的职责分工不清晰、专职管理机构薄弱等问题。提出应通过立法明确学前教育管理体制，强化中央和各级政府责任，建立部门间的职责分工与协调机制。④幼儿教师队伍的水平是制约学前教育发展的关键。研究指出，目前学前教育领域仍旧存在师资缺口大、班额超标、队伍不稳定、资质门槛偏低、基本权益缺乏保障等问题，同时针对性地提出学前教育立法应就加强幼儿教师队伍培养，规范教师聘任制，明确师资要求与资格认证，维护教师合法权益等方面予以保障。

　　2.关注立法涉及的法理问题。法理学是研究法和法律现实的一般规律，探讨法的产生、本质、功能、发展等基本问题，研究法的创制和实施一般理论的学科。[7]法理学的概念和命题也为学前教育立法的内容研究在设计技术上提供了世界观和方法论的指导。[8]有研究从法律关系层面探讨学前教育法的协调性，思考学前教育法与同位法律之间、与上位下位法之间、与学前教育政策或规范性文件之间的协调关系。如涉及民办园的条款应该与《民办教育促进法》进行有效的衔接与融通。[9]也有研究指出，立法应把握好学前教育所涉及的多方行事主体间的权利义务关系，强调应处理好幼儿与成人、家庭与幼儿园、家庭与政府、政府与社会等多重关系。有研究从法律责任角度分析学前教育法中是否有明确的法律主体、客体，包括对违法主体的追究与制裁，对被侵权者的救济等内容。这方面的研究认为，法律责任是国家强制力保证法律实施的具体方式，有助于增强立法效果，提升立法研究的可操作性。也有研究从法律权益方面强调学前教育法应促进“公平”和“均衡”，通过立法优先保障并向农村和弱势群体倾斜。在涉及各行事主体间的权益研究方面，认为立法应聚焦在保护幼儿权益、儿童利益最大化等内容上。这方面内容的研究借鉴了法理学的视角和方法，在深化学前教育立法研究的同时，增强了立法的规范性与可行性。

　　3.反思与突破立法的瓶颈。虽然立法研究在推进，但是学前教育法却迟迟未出台。面对这一问题，研究者开始转向分析当前的立法瓶颈，找寻影响学前教育法久未出台的关键因素。有研究从学前教育属性的界定与整体归属困难、学前教育经费投入机制及其责任主体不明、幼儿园教师身份认定、教师编制及职称评定机制建立困难等方面分析影响学前教育法难以落地的关键因素。[10]指出，当下的学前教育立法研究应聚焦并厘清立法的重点、核心以及需破解的主要难题。有学者认为，解决学前教育面临的核心问题是学前教育立法的重要任务，需要从形成社会共识、明确投入责任、确保教师待遇几个方面着手。[11]也有研究认为推进学前教育立法工作，需要着力从更新立法理念、改进立法技术、完善立法程序等三个方面突破关键性的立法难题，攻克当前学前教育法制定过程中的困境。[12]该部分内容在前期研究的基础上深化了学前教育立法所面对的核心问题，旨在通过厘清立法的重难点，来突破制约学前教育法难以出台的壁垒，以推动学前教育立法的进程。

　　二、我国学前教育立法研究的特点

　　（一）研究内容的深化与发展

　　近些年来，我国学前教育立法研究呈现不断拓展、深化的发展趋势。研究初期阶段明确了学前教育法的基本性质，聚焦立法前评估研究，重点探讨了学前教育立法的意义、必要性、可行性等方面。同时通过借鉴来自国外、境外和其他学制阶段的立法及实施经验，阐明对我国学前教育立法的启示性价值。随着我国学前教育立法工作的推进，立法研究也开始迈入深化发展阶段，从前期立法基本问题、思路及框架的关注转向对具体的立法理念、立法原则及立法内容等主要问题进行探讨。鉴于学前教育法尚未出台，研究者开始通过分析当前的立法困境，指明立法应解决的重难点问题，推进立法研究进程，同时将研究推向深入。在立法研究不断深化的过程中，立法的内容及所构建的体系也相应地得到更新与完善。如立法研究中已经呈现出由原先的“入公办园难”“入民办园贵”的问题转变为“入优质公办园、普惠性民办园难”的关切，由关注幼师群体的整体性低收入转变为关注编制制约、同工不同酬问题的凸显。研究内容的发展契合了我国学前教育在不同时期的事业发展特点，有助于促进学前教育立法研究的与时俱进。

　　（二）研究视角的丰富与多元

　　研究的问题域由研究的视野决定。研究者的研究视野愈开阔，其问题域必定愈宽广，反之亦然。[13]学前教育立法研究在初期阶段的研究视角主要局限于学前教育领域，研究主体的学科结构以教育学、学前教育学背景为主，研究的视域侧重于从促进学前教育的发展意义、分析学前教育现状的角度进行探讨。由于缺乏法学视野的关注，提出的立法建议也往往缺乏清晰的法理学基础，呈现出立法建议纷繁多样、具体内容莫衷一是的现象。随着学术交流的频繁与深入，法学、公共政策学等多学科的研究成果陆续被学者引入，拓展了学前教育立法研究的视野。如基于法学视角对立法研究的关注多涉及儿童权益保护、法律关系、立法宗旨、法律权责等方面，结合法理学的专业背景对学前教育立法进行的深入剖析，增强了学前教育立法的规范性。也有研究者立足于公共政策学的多源流分析框架，从问题、政策、政治三大源流分析学前教育立法的可行性。这类研究在丰富学前教育立法研究视角的同时，将原先停留于立法规划或立法政策层次的学前教育立法研究推向了深入，加快了学前教育立法的进程。

　　（三）研究方法的理论与实践结合

　　如果说研究的问题域是由研究视野决定的，那么研究的深度和水平，特别是研究的创新性则与所使用的研究方法有着本质联系。[14]在研究方法上，有关学前教育立法的初期研究多停留于应然分析和学术探讨的层面。往往是基于一般性的教育法体系框架、规范，按照教育法律法规的主体、内容和理念等构建路径，对学前教育立法进行分析和架构。近年来随着研究内容的深化、研究视野的拓展，学前教育立法研究开始实现方法上的突破。在立法实践中，多个地方政府为了适应学前教育发展的需要，在国家层面立法缺位的情况下出台了地方性的学前教育法规。研究者开始结合这些地方立法实践进行立法研究的应用探索，通过对地方学前教育立法的调查分析，深入了解学前教育发展中存在的现实问题，针对性地提出立法建议，以完善地方性的学前教育法规，并通过总结地方立法经验，为全国性学前教育法的出台奠定实践基础。学前教育立法研究由理论分析走向实践应用、由应然走向实然的转变，促进了立法进程的加快，也为学前教育法的出台提供了丰富的现实依据。

　　三、我国学前教育立法研究的展望

　　（一）深化基本理论研究，提高立法研究质量

　　学前教育立法是一项集整体性、复杂性、系统性于一体的工程。未来需要继续深化立法基本理论研究，通过解决制约学前教育法的制度、规范等问题，完善立法基本体系研究。重点应关注以下几方面问题：①我国学前教育立法研究起步较晚、基础薄弱，目前有关立法的内容多是在借鉴多方立法经验的基础上构建形成。这类探索虽然具有一定意义，但本土化研究仍显不足，应着力创新具有中国特色的学前教育立法体系，凸显能够反映我国学前教育特殊性如普惠性民办园、幼儿安全等关切的立法研究。②深化学前教育立法研究的理论层次，明确以问题意识作为学前教育立法研究的基本导向：一是立法研究应围绕学前教育事业发展所面临的真实问题展开，通过多方位、多层次、多渠道的立法调研获取现实依据，增强立法的代表性。二是立法研究应坚持原则立法与精细立法相结合，围绕需要由立法优先解决的主要问题展开，这些问题往往是关乎深化学前教育改革发展的重大问题，以避免错失重点，提升立法的有效性。三是立法研究应该具体而微，深入微观的问题层次，包括对保障经费的比例、问责的具体程序与办法等问题的界定，提升立法的可操作性。③在深化研究的基础上继续创新立法内容研究，加强最新的立法研究成果与立法实践经验相结合的实证性研究，以回应当下学前教育发展的客观需求与社会发展需要，增强立法建议的针对性与有效性，弥补立法研究的不足，降低立法的试错成本，促进新时代学前教育事业的健康发展。

　　（二）加强法理视角研究，拓展多元研究主体

　　未来应继续加强法理学研究视角的深入考量，拓展有关法律建设的立法研究主题。同时加强与学前教育学理性的整合性探讨，以完善学前教育立法的体系化研究。首先，在法理学层面进一步明晰学前教育法的基本逻辑，将学前儿童受教育权的实现与保护作为立法研究的逻辑起点。在研究儿童受教育权的同时，将学前教育法内部不同行事主体间权责的区分设定作为学前教育法体系的逻辑结构，明确各种权责的使用边界，实现权责的合理归置，以确保儿童受教育权的最大化实现。其次，鉴于我国现有教育法律体系不是按照严格的立法分类维度建构的，教育法律体系中各法律部门不仅存在着交叉重复，而且存在较多法律空白，一些问题依然无法可依。[15]学前教育立法研究应探讨立法的协调性问题，处理好与同位法律、上位法和下位法之间的统筹协调，以保障立法科学、规范，不冲突、不重复；同时还需要厘清学前教育法体系内部各行事主体间的关系，包括各类关系间的特点、异同以及平衡等方面的研究。同时，拓展学前教育立法所需涉及的立法元素、立法技术、立法原则等内容的研究，以完善立法体系，增强研究的规范性。加强立法规划研究，探索立法研究共同体的多维构建，将立法所涉及的不同领域问题进行整合，寻求所涉猎范围内的专家、学者、部门人员等群体共同研究，回应立法涉及的各利益相关者的诉求，提高立法研究的民主性与科学性，同时积极探索支持立法研究共同体的协作机制等研究。

　　（三）学前教育立法应与学前教育政策相辅相成

　　教育法规和教育政策同作为社会上层建筑，在调整和规范教育活动与教育关系的过程中相互制约、相互补充，是辩证统一的关系。但二者在制定的组织和程序、实施的方式、表现的形式、调整的范围和社会功能、稳定性和灵活性程度等方面，有着明显的区别。而在教育基础、体现的意志、根本任务和思想理论基础等方面，又具有一致性。[16]教育法往往是把行之有效的教育政策规范化，教育政策是制定教育法的依据。同时，教育法在一定意义上也会引导或制约着教育政策的制定。当前在学前教育立法研究中号召性建议较多，在研究内容上与学前教育政策区分不显著，存在一定的混淆倾向。未来学前教育立法研究需要加强对学前教育政策的借鉴与探讨。政府部门颁布的诸多政策性文件都涉及学前教育发展的内容，这些政策文本为我国学前教育的立法研究奠定了一定的政策基础。同时，要厘清学前教育法与学前教育政策间的异同，避免在实际研究中以法律研究模糊政策研究，影响各自作用的发挥。同时还需要致力于政策与法和谐机制的建设研究，这种机制包括两个方面的内容：一是避免政策与法律相抵触；二是进一步强化和“激活”立法机关的立法功能。二者相结合，才能使政策与法律和谐“相处”。[17]因此，未来的学前教育立法研究，不应单纯基于法学角度研究立法，还应该从构建学前教育法与学前教育政策间的和谐机制着手。

　　参考文献：

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　　[2]汪全胜.立法后评估概念阐释[J].重庆工学院(社会科学版)，2008，(6)：13.

　　[3]席涛.立法评估：评估什么和如何评估——以中国立法评估为例[J].政法论坛，2012，(9)：59.

　　[4][5]庞丽娟，韦彦.学前教育立法：一个重大而现实的课题[J].学前教育研究，2001，(1)：3.

　　[6]李旭.学前教育立法应坚持公益性保证普惠性[J].教育导刊(下半月)，2014，(2)：72.

　　[7][8]王晓菲.我国学前教育立法的内容研究[D].沈阳：沈阳师范大学，2015：7-18.

　　[9][10]吴遵民，黄欣，屈璐.我国学前教育立法的若干思考[J].复旦教育论坛，2018，(1)：38-39.

　　[11]虞永平.聚焦学前教育立法核心问题[J].中国教育报，2018-02-25(003).

　　[12]裴培.我国学前教育立法的体系化建构路径[J].教育探索，2018，(4)：20-21.

　　[13][14]李松林.课堂教学研究二十年：回顾、反思与重建[J].教育理论与实践，2008，(11)：38.

　　[15]秦惠民，谷昆鹏.对完善我国教育法律体系的思考[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2016，(2)：9.

　　[16]田俊欣.教育政策与教育法律法规关系辨析[J].中国成人教育，2008，(6)：32.

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