阙明坤 顾建民：新型大学组织与城市共生发展

▲阙明坤

作者简介：阙明坤，浙江大学教育学院博士后;顾建民，浙江大学教育学院教授（杭州310058）。

文章来源：教育研究，2022,43(09),33-46

摘    要：新型大学组织是在经济社会转型升级、城市竞争日趋激烈背景下大学与城市以新机制新模式合作建立的高等教育机构。作为知识生产模式转型的产物，新型大学组织具有不同于传统大学的特点，主要表现为，具有独立自主、公益属性的组织性质，共建共享、互融互通的组织体制，跨界流动、交互融合的组织资源，多元治理、决策高效的组织管理，合作开放、创新创业的组织文化。新型大学组织通过拓展传统的教学与科研职能，扮演区域知识创新主体的角色，逐渐成为地区乃至整个国家经济社会发展的“动力源”和“加速器”。为进一步促成互利共生、协同发展、良性促进的互动格局，需要健全新型大学组织设置标准，完善高等学校设置工作体系；优化新型大学组织城市布局，协调高等教育资源配置；理顺新型大学组织管理体制，提升高等教育和城市治理水平；聚焦高质量发展，促进新型大学组织与城市共生共荣。

关键词：新发展格局;新型大学组织;城市;共生发展

基金：中国博士后科学基金2021年度第69批面上项目“双循环视角下新型大学组织与城市耦合发展机制研究”（项目编号：2021M692782）的研究成果。

在全球在地化的进程中，知识和技能对本地的实用性越来越重要，高等学校和城市越发紧密联系在一起，高等学校被看作知识和创新的源泉、发展的引擎，区域和高等学校正在共同利益的基础上建立合作伙伴关系，从推动城市和地区发展的角度来看，高等学校已成为关键性资源。[1]近年来，我国部分经济发达城市涌现出一批新型研究型大学、中外合作大学、大学异地分校、新型研发机构等不同于传统大学的新型大学组织，经济发达城市不遗余力引进和建设大学，引发社会各界广泛关注。德鲁克（Drucker,P.F.）认为，新组织的产生是原有组织功能变革与创新的结果，为了支持这种创新，必须在原有组织结构之外有一个新的独立组织结构。大学同样面临功能演进与组织变革相互协调的问题。阿特巴赫（Altbach,P.G.）关注到，过去几十年间，世界各地已建立若干所资源充足的新兴研究型大学（accelerated research universities）。它们追求并实现学术和研究卓越，助力国家（乃至国际）具体目标的达成。不同于通过“卓越计划”（excellence initiatives）或者其他战略尝试得以提升改善的现有大学，这些高等学校都是新兴大学，如马斯达尔理工学院、奥林工程学院、香港科技大学、新加坡科技设计大学等，这一现象尤其体现在发展中国家和中等收入国家。[2]在当前加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，新型大学组织与城市的互动关系怎么样？如何促进高等教育资源发挥积极作用，建立新型大学组织与城市互利共生、协同发展、良性促进的格局，值得深入研究。

▲顾建民

一、新型大学组织的类型与特征

新型大学组织是指一个城市以新机制新模式创办、引进、培育的不同于传统大学的高等教育机构，一般具有办学历史较短、多元主体合作举办、管理运行机制新颖、办学水平较高等特点。它既包括新成立的具有独立法人资格的新型研究型大学、中外合作大学，又包括城市新引进建设的研究型大学分校、校区、研究生院、研究院、二级学院、新型研发机构等高等教育组织。众多原因使得创建一所大学或许比试图改革一所现有大学更为可取，创建全新大学的过程能够打破传统的桎梏从而带来高度的自主性。[2]目前，我国东部沿海发达城市利用经济和政策优势新建了一大批新型大学组织，办学形态包括研究院、研究生院、分校和附属医院等，共涉及53所“双一流”建设高等学校。[4]

新型大学组织本质上是知识生产模式转型的产物，其以多元混合型组织为载体，积极承担促进国家和区域经济社会发展的使命，通过拓展科学研究、人才培养、社会服务活动，不断追求卓越，逐渐成为地区乃至整个国家经济社会发展的“动力源”和“加速器”。新型大学组织的兴起与我国经济发展、城市转型、高等教育功能演变密切相关，其大致可以分为以下四类。

一是新型研究型大学。在知识社会，研究型大学是绝佳的可再生资源，一所卓越的研究型大学虽然惯常被认为是学习和思考的清净之地——因为通常表面上看相当平静，但实际上更像是一个不断创造未来的大型“搅拌器”（churning machine）。[2]近年来，经济发达城市重视发展高等教育，纷纷支持新建研究型大学，如南方科技大学、上海科技大学、西湖大学、中国科学院深圳理工大学、福耀科技大学、东方理工大学等，这些新成员成为我国高等教育体系中的一道靓丽风景。这类学校不仅建校时间短，而且呈现出有别于传统大学的发展态势，被称之为新型研究型大学，具有新世纪出生、新理念导航、新城市布点、新财政渠道、新管理体系、新机制运作、新体制保障等的特点。[6]放眼全球，一流大学年轻化成为一种现象，新型研究型大学将改革创新作为学校发展的基本价值起点，以引领高等教育改革方向为使命，是新时期优质高等教育资源的供给者。这类大学建立时间较短，通过采用不同于传统大学的办学体制及知识生产方式，获得卓越办学成效，并表现出持续发展潜力。[7]

二是中外合作大学。这类新型大学组织诞生于2001年我国加入世界贸易组织之后，随着教育对外开放不断扩大，《中外合作办学条例》、《中外合作办学实施办法》等法律法规出台，国家鼓励引进外国优质教育资源，此类组织逐渐兴起。中外合作大学一般由国际或境外知名大学与国内大学、经济发达城市政府合作共建，如西交利物浦大学、宁波诺丁汉大学、上海纽约大学、昆山杜克大学、温州肯恩大学、广东以色列理工学院等。经过十多年的发展探索，这一群体快速崛起，呈现蓬勃发展之势。特别是在粤港澳大湾区，一批新建的合作大学蓄势待发。

三是大学异地办学机构。随着城市转型升级，对大学、人才、科技的争夺愈演愈烈，名城引进名校、名校流向名城，城市与国内知名大学合作共建异地大学校区、分校、研究生院、研究院风生水起，成为高等教育改革发展中备受关注的一种现象。从早期的山东大学威海分校、清华大学深圳研究生院、北京大学深圳研究院，到近年来创立的哈尔滨工业大学（深圳）、中国人民大学苏州校区，等等。既有省内异地办学，也有省外办学，大学异地办学分支机构不断涌现，成为新型大学组织中数量众多的群体。高等学校异地办学机构是高等学校与地方政府在各自利益诉求驱动下的“共谋”产物，[8]实质是城市与高等学校的一种共生关系的体现。在过去二十年间，“双一流”建设高等学校“集体东扩”，53所“双一流”建设高等学校在异地共设立了166个机构，其中分校区35个，占比21%。从机构省际分布看，以东部沿海，尤其是广东、江苏、山东、浙江、福建5省居多。[4]

四是高等学校新型研发机构。顾名思义，高等学校新型研发机构是由高等学校、政府及第三方（科研院所、企业）联合共建，其中又以单一高等学校与区县级政府共建为主，聚焦于科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务的一类组织。[10]新修订的《科技进步法》赋予了新型研发机构的法律地位。当前，广东、江苏等省份的城市纷纷出台新型研发机构发展专项政策，由高等学校尤其是“双一流”高等学校设立的新型研发机构数量最多，如华中科技大学无锡研究院、河海大学苏州研究院等，高等学校新型研发机构发展进入了白热化阶段。高等学校新型研发机构是独立的法人组织，采用企业化的经营管理模式，财务独立核算，但又把市场需求与基础研究、创新创业教育进行有效深度融合，其实质上是产学研合作的一种形式。[11]与创业型大学类似，高等学校新型研发机构的发展变革体现了高等学校学术逻辑从学术人文化（学术人文主义）到学术资本化的发展变化过程。在科技创新发展战略的背景下，这类机构方兴未艾，因其兼具科技研发和人才培养特别是研究生培养功能而正逐渐成为新型大学组织中不容忽视的一支力量。

（一）组织性质：独立自主、公益属性

新型大学组织一般具有独立的校园和设施，实施相对独立的教学和管理，且多数具有独立法人资格，能独立承担民事责任。其独立自主特征主要表现为以下两个方面。一是学术独立。早在1905年，王国维就提出“学术之发达，存于其独立而已”，强调独立之于学术发展和繁荣的重要意义。新型大学组织通过建立一系列完整的、旨在保护学术自由的规则制度，避免外界对其学术功能的干预，使其在短时间内实现跨越式发展，达到地方乃至国家学术前沿水平。二是决策独立。新型大学组织立足自身办学实际，综合考虑地方需求，对学校日常管理及改革发展作出独立的评估决策，在民主决议的基础上，对全校资源进行合理配置。例如，北京大学深圳研究生院、东南大学无锡校区等拥有独立的管理体系和教师队伍，人、财、物独立运行。

与此同时，新型大学组织作为一个教育机构，坚持公益办学，秉承立德树人，凸显“国家和社会的公共利益”，其公益性体现在两个方面。一是增加教育资源供给。在我国高层次、高质量、个性化高等教育供给有限的情况下，新型大学组织的涌现恰逢其时，为受教育者提供多样化的教育选择。这种教育选择的增加，是教育“产品”更为丰富的表现，是教育进步和发展的方向。二是促进地方经济增长。新型大学组织能够发挥人才集聚效应，不仅带动学校周边地区的商圈发展，而且吸引创新创业人才，增加城市就业人口，高水平科研成果的转化也为地方产业转型升级注入新的活力。

（二）组织体制：共建共享、互融互通

新型大学组织一般由地方政府、母体研究型大学、基金会、企事业单位、社会组织等合作共建。其中，既有多所大学与一个政府共建，如东南大学—蒙纳士大学苏州联合研究生院，由东南大学、苏州市政府、蒙纳士大学联合共建；也有一对一合作共建，如西安电子科技大学广州研究院由西安电子科技大学与广州市政府合作共建；还有科研院所、地方政府、大学合作共建，如中国科学院深圳先进技术研究院由中科院、深圳市政府、香港中文大学三方共建。在共建方式上，各方发挥各自优势，强强联合。

其一，地方政府给予新型大学组织足够的政策、经费支持，包括土地资源、财政资金、事业编制、银行贷款、校园基本建设税费减免等，将新型大学组织纳入区域人才队伍建设体系，给予一定的补贴和奖励，并架构起新型大学组织与高新技术企业沟通合作的桥梁，为其学科、专业、人才建设提供便利。其二，母体研究型大学为新型大学组织提供高素质的专业人才、知识与技术、管理经验以及人才培养模式，通过组建管理团队指导新型大学组织确立自身办学定位，开展教学科研与人才培养工作。中外合作大学、大学异地办学机构、高等学校新型研发机构与母体研究型大学联系紧密，借助于母体大学的办学底蕴，在短期内快速集聚人才与优质生源，实现跨越式发展。其三，企事业单位为新型大学组织提供资金、平台及技术支撑，并通过产教融合、校企合作，合作兴办科技企业，建设集开发研究、成果孵化和规模生产为一体的高科技产业基地，加快新型大学组织科研产出与成果转化。

由此，新型大学组织自身形成了一个教育生态系统，地方政府、母体大学、基金会、行业企业、社会组织在这一体系内既有自己固定的位置和功能，又必须相互支撑、相互配合、共同进步。通过政产学研各方共建共享，新型大学组织不仅促进了各方知识、技术和人才有效集成，引导创新要素和资源向企业流动，支持高新技术企业技术革新、转型升级；同时又产生直接和间接经济效益，培育高水平人才，推动地方经济社会发展水平提升，从而实现知识产出互通共享。

（三）组织资源：跨界流动、交互融合

教育资源的跨界流动是新型大学组织的重要特征。随着教育服务贸易市场的日益扩大和现代信息现代技术的助推，教育资源的跨界流动正变得越发快捷，逐渐呈现无边界趋势。“无边界”意指跨越高等教育（无论是地理的还是概念的）传统边界的那些发展。[12]新型大学组织资源的跨界流动主要表现在以下三个方面。

一是跨越物理边界。在物理意义上，大学的边界就是“校园”的边界，也可以称为大学的规模边界，一般强调物质实体的跨越。师资、设施、学生等资源跨越校园流动已经成为新型大学组织的常态特征，同时也得到了地方政府的大力支持。例如2016年，深圳市出台《关于加快高等教育发展的若干意见》，强调打破高等学校围墙，让资源“跨界”融汇。

二是跨越地理边界。随着现代信息技术的发展，教育资源的流动突破了时间、空间限制，逐步实现跨地区、跨国界流动。新型大学组织借助互联网等技术手段，加速课程、教材和管理的跨国流动与共享，实现先进教学理念、现代教学方式和教学内容的跨国传播与融合。除此之外，新型大学组织非常重视外籍学者和教师资源，不断在国际舞台上寻找优秀的年轻学者，同时输送师生跨国交流，客观上促进了人才的跨界流动。

三是跨越学科边界。学科边界的突破是当代社会教育和科学发展的必然趋势，其本质是需求驱动、问题导向的科学创新。新型大学组织以科技创新作为主要活动，以知识密集的人力资源作为主要资本结构，以多样化的创新服务作为主要模式，逐步实现学科知识的交叉融合，打破学科壁垒，在前沿交叉学科领域取得了一系列瞩目成绩。新型大学组织设立不同于传统单一学科的交叉学科，促进了创新型、复合型人才培养，产出了一批前沿科技成果。例如，2013年成立的上海科技大学“材料科学与工程”学科于2022年入选“世界一流学科”建设名单，该学科聚焦的是新材料、新能源、人类健康、人工智能等关键领域。

（四）组织管理：多元治理、决策高效

新型大学组织在遵循知识发展逻辑、适应社会发展需求的过程中，建立了灵活高效的内外管理机制。从外部来看，新型大学组织形成以学校为中心，政府、母体大学、行业企业、社会组织多边参与的管理机制。从内部来看，新型大学组织广泛采用“1+N”的模式架构，包括理（董）事会、校（院）务委员会、专家咨询委员会、学术委员会，以及下设的若干二级学院、创新平台和管理部门等。理（董）事会通常由举办方、建设出资方共同组成，负责决策和监督，校（院）长负责执行，对外行使法人权利，对内负责新型大学组织的日常运行管理。例如，南方科技大学下设有理事会、党委会、党政联席会、校长办公会、学术委员会、学位评定委员会、国际咨询顾问委员会、教授会。[13]

新型大学组织常见的管理模式有扁平型同级管理和金字塔型逐层管理两种模式，组织模式则包括科层集中、中央主导和网络开放三种模式。不同的模式选择体现新型大学组织在具体管理过程中存在差异，其主要目的是保证新型大学组织的教学质量和创新能力。通过建立多元参与的管理机制，淡化行政色彩，面向社会与市场，高效决策与执行，遵循理（董）事会决策、教授治学、学术自治原则，保证新型大学组织坚持中国特色社会主义办学方向，同时形成协调行政权力和学术权力的强有力领导核心，具有创业型大学的特质，客观上提高了组织管理和决策效率。

（五）组织文化：合作开放、创新创业

新型大学组织坚持面向科技前沿、国家战略和市场需求，针对性地开展科学研究、人才培养及社会服务。在市场逻辑下，科学研究与商业活动知识的边界逐渐模糊，知识被当作一种商品而不是自由传播的物品，知识创新的价值在于其经济回报和市场转化。[14]

走出“象牙塔”，通过为社会服务进一步提升自己的价值和作用，是国内外高等学校改革的共同趋势。新型大学组织作为高等教育改革创新的产物，始终秉持合作开放的组织文化，坚持加强与政府、产业、企业及机构的合作，建立开放式合作生态圈。譬如，浙江大学国际联合学院（海宁国际校区）实行“一对多”的国际合作办学模式，设立浙江大学爱丁堡大学联合学院、浙江大学伊利诺伊大学厄巴纳香槟校区联合学院、浙江大学国际联合商学院3个中外合作办学机构、交叉研究中心和成果转化机构。

敢于创新、矢志创业是新型大学组织与生俱来的特质，其拥有创业型大学的基因。创业型大学是指在继承和拓展研究型大学培养人才和发展科学的传统职能基础上，注重通过培养创业型人才和知识资本化以促进经济和社会发展的新型大学。[14]埃兹科维茨（Etzkowitz,H.）指出，只有研究型大学才能走“创业”道路，研究型大学是“过渡阶段的创业型大学”。[16]其实，创业型大学有多种生成模式。创业型大学是一种办学模式，选择转型为创业型大学的高等教育机构，往往是因为它们在高等教育系统的竞争体制中处于不利地位，转而寻求新的生存与发展空间，因而这一模式适合起点低、基础弱、以赶超先进为目标的大学。[17]总体而言，“创业型大学”概念更加强调大学的创业行为，“大学本身就是创业者”[18]。

新型大学组织坚持“市场需求牵引+学术前沿引领”结合，打造能够有效推动科技成果转化及科技企业孵化的科技创新体系和创新生态。譬如，华中科技大学无锡研究院依据成果转化的各个阶段，建立了“初创孵化—成长加速—规模制造—产业基地”的全产业链培育体系；清华大学深圳研究院搭建产学研深度融合的科技创新孵化体系，在科技成果转化及科技企业孵化方面位居全国前列。新型大学组织在区域创新体系中的作用越来越凸显，正如经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，以下简称OECD）所称，“在产业集群中，高等学校扮演了企业的角色，而公司则开发出了学术的维度”[1]。

二、新型大学组织与城市共生发展的演进历程

组织的共生演化是一种跨越边界的现象，不同种属按某种物质联系在一起，形成共同生存、协同进化的关系，组织中的共生演化现象是适应性的，共生演化中存在着某种机制保证组织的持续变迁。[20]借鉴共生理论，我们发现，新型大学组织与城市逐渐演化为共建共享、互惠互利、相互支撑、双向反哺的共生关系。城市因大学而名，大学因城市而兴，我国新型大学组织与城市共生关系的演化历经萌芽阶段的弱互动、探索阶段的强互动、崛起阶段的共荣共生三个阶段。（见表1)  

表1 新型大学组织与城市共生发展三阶段的比较分析

（一）萌芽阶段（1984—1998年）

新型大学组织与城市的联系起源于20世纪80年代国家发展高等教育的迫切需求。城市的发展定位与高等教育的发展息息相关，我国的城市化进程需要大学的深度参与和支持。[21]1983年4月，《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告的通知》提出，鼓励老牌实力院校采取“下蛋”办法，举办分校，“必须采取多层次、多种规格和多种形式，促使整个高等教育事业在近期（五年左右）就有计划按比例地有一个较大的发展”。“所需事业费和基建投资，作为国家重点建设项目加以保证。”在国家行政部门的默许和支持下，山东大学与威海市尝试联合举办山东大学威海分校，率先开启了新型大学组织与城市共生发展之路。

1984年5月，中共中央和国务院批转《沿海部分城市座谈会纪要》，决定开放天津、上海、大连等14个沿海港口城市。沿海开放政策的出台，促使威海市委决定与名牌大学联合共建高等学校，以优化城市物质技术基础和人力资源，提升城市经济发展水平和竞争力。随着我国经济体制改革的逐步深化，营口市、威海市也相继被纳入首批沿海开放城市。长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角地区、辽东半岛、胶东半岛等陆续被列为沿海经济开放区，由此形成了“经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区”多层次、有重点、点面结合的对外开放格局。沿海地区的改革开放使中国迅速加入世界经济大循环，开放城市的对外经济、技术合作与交流逐步扩大，对外贸易和利用外资大幅增长，同时也催生出大学与异地城市政府、企业合作举办新型研发机构等一批新型大学组织，助力城市产业结构升级。

1992年以后，我国对外开放由南到北、从东到西纵深推进，沿海、沿江和沿边地区开放齐头并进，并在一定程度上协调发展。但是，中心城市的虹吸效应仍较为明显，人才对于城市工作机会和城市生活的路径依赖，使得先发城市和后发城市、沿海和内陆城市在智力资源集聚的鸿沟逐渐拉大。[22]以人口为例，1995年，东莞市有外来人口143.65万人，占当地户籍人口的98.97%;1993年，深圳市外来人口207.1万人，是当地户籍人口的236.0%。[23]这种城市发展的不平衡还体现在高等教育资源的集聚层面，中西部地区由于区位条件、资源平台不佳，当地城市和大学很难互动，难以吸引名校资源，无力兴办用以支撑城市经济发展的大学，更加谈不上与之共生发展。

这一时期由于改革开放伊始，国家经济、政治、社会、教育、文化等事业处于振兴起步阶段，虽然新型大学组织逐步萌芽和兴起，但数量较少，大部分城市与新型大学组织的互动并不十分密切。城市兴办新型大学组织或是因应国家发展高等教育的需求，或是为了满足城市化指标，其目的也大多局限于提升城市美誉度，培养专门人才，促进经济发展，对人才规格并没有明确要求。以深圳市为例，刚建立不久的经济特区尚处于生产要素主导阶段，第一要务在于迅速发展经济，大量从事“三来一补”的廉价劳动力是其最大优势，产业发展和劳动力补充对高等教育的依赖性很低。[24]直至20世纪90年代，深圳市仅有深圳大学、深圳职业技术学院、“深圳虚拟大学园”等为数不多的高等教育资源，尚无兴办新型大学组织的动力与需求。又如20世纪90年代初，威海市与山东大学威海分校就改制问题产生分歧，山东大学威海分校因此发展停滞，一度压缩招生规模。由此观之，这一时期，新型大学组织与城市处于一种“弱互动”状态。

（二）探索阶段（1999—2011年）

为应对第三次人口增长高峰期及由此带来的庞大的高等教育适龄人口，1998年，国务院颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》，宣布全面实施高等学校扩招，要求2010年高等教育入学率应接近15%，我国高等教育发展由此进入“加速赶超模式”。[25]

1999年12月，全国高等教育招生会议决定，此后三年，我国各类高等学校招生总量将继续增长。我国高等学校数量还会稳步增加，并且主要布局在经济发展较快而高等教育资源较缺乏的地级城市，改变以往高等学校布局过于集中在省会城市和中心城市的局面。在此背景下，改革开放对全国各省份高等学校发展的影响开始显现，在全国经济发展水平较高的地区，如北京、上海、江苏一如既往保持了高等教育强盛状态。而广东、山东两省作为经济后起之秀，也依靠强大的经济实力提升了高等教育水平。为贯彻高等学校扩招政策，原本建在城市中心且校园面积和发展空间均有限的高等学校想方设法整合更多的办学资源，扩大办学规模，纷纷向城市边缘或者周围城市寻求办学空间。

在这种情况下，广东省珠海市陆续引进了中山大学、暨南大学等学校。1999年，珠海市政府无偿提供中山大学3.14平方公里的土地以及土地上价值近3亿元的建筑物和配套设施，并投入1亿元资金筹办中山大学珠海校区。同时，珠海市将位于市中心2.2平方公里的土地、两栋价值7 000万元的建筑物以及诸多教学、生活设备永久无偿提供给暨南大学珠海学院（现暨南大学珠海校区）。另外，政府还给予两校在珠海工作的教职工财政补贴等优惠政策，明确珠海政府不入股、不参与大学管理，市政府确保搞好供水、供电和道路等基础设施服务。在积极的政策扶持下，北京大学、北京师范大学、吉林大学等17所高等学校和科研机构先后进驻珠海大学园区，新型大学组织与城市进入“强互动”状态。

随着全国其他区域和城市的追赶发展，深圳市的吸引力开始趋于减弱，以往主要依靠外来劳动力的策略难以长期保持领先优势。在此背景下，深圳市也采取了借助国内外高水平大学驱动城市发展的战略。2001—2002年间，深圳市相继引进北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学等一批高水平大学，通过共建研究生院，积极开展本科以上的高层次人才培养，促进科研成果转移转化，进一步激发区域产学研合作潜力，满足了深圳进入新的城市竞争阶段的需求，[24]推动城市经济社会高质量发展，新型大学组织和城市的互动明显升级。

经历多年扩招之后，我国高等教育规模逐渐扩大。2002年，高等教育毛入学率达到15%，高等教育从精英教育阶段进入大众化阶段。2010年，高等教育毛入学率达到26.5%。新型大学组织的数量和规模也在逐步扩大，它们承载着我国高等教育大众化的重要使命，逐步成为承担我国高水平本科教育的重要力量。特别是2004年英国诺丁汉大学与浙江万里学院合作举办的具有独立法人资格的宁波诺丁汉大学揭牌。随后西安交通大学与英国利物浦大学、苏州市人民政府合作举办的西交利物浦大学成立，宣告中外合作大学正式诞生，从此一种新型的办学模式在我国兴起。

这一时期新型大学组织与城市互动呈现以下特点。一是城市经济发展吸引新型大学组织落户。各个省市在经济发展上多点开花，对新型大学组织的支持力度也不断加大，高等学校生源增加成为吸引大学与城市共建新型大学组织的重要因素。二是影响新型大学组织空间布局的因素增加。随着地方经济发展加快，全国出现多个经济增长点，新型大学组织布局也随之产生变化。城市对新型大学组织的积极支持也加快了高等教育地方化发展。三是城市经济发展与新型大学组织发展联系紧密。随着高等教育越来越重视服务地方，政府的支持力度增大，新型大学组织也开始注重根据地区要求，采取差异化发展策略，以强带强，助推区域强势产业崛起。新型大学组织的异军突起缓解了本地区人民对于优质高等教育的迫切需求。

（三）崛起阶段（2012年至今）

党的十八大以来，我国经济社会发展步入新的历史方位，高等教育毛入学率从2012年的30%增长到2021年的57.8%，步入普及化阶段。我国高等教育已经站在新的起点，正在从高等教育大国向高等教育强国昂首迈进。这一时期，大学城市互动更加频繁紧密，新型大学组织为城市发展注入了新活力：新型大学组织的学术专利化加速城市技术创新，学术溢出刺激城市产业创新，集聚形成科技园，巩固城市创新生态。新型大学组织逐步引领城市高新技术产业、战略性新兴产业及行业转型升级，成为培育和孵化高成长创新型企业的重要支柱，是城市经济、区域经济发展的动力源泉。新型大学组织与城市共生发展、同频共振，在知识共享、人才培养、平台共建等方面开展了广泛合作。

2015年，中央全面深化改革领导小组审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，2017年，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，“双一流”建设蓝图绘就出炉。部分政府将大力投资高等教育领域的“新兴大学”作为长期经济发展计划中的一部分，这些计划特别关注高技能人力资本的必要性。[2]城市借助“双一流”建设大势，纷纷出台地方配套落实政策，大力引进国内外优质高等教育资源，带动区域城市高等教育竞争力提升，推动域内城市科技创新和产业发展。其中，深圳市改革力度最大。深圳市专门制定加快高等教育发展的政策，把高水平大学和高水平学科建设作为重中之重，引进国内外排名领先的顶尖大学，大胆创新体制机制，探索高水平大学建设的崭新模式，加大经费和政策支持力度。在一系列政策指引下，数十所国内外名校纷纷落户深圳，联合建立分支机构、研究院、中外合作大学等新型大学组织，创造了高等教育跨越式发展的“深圳速度”。深圳市加大高等教育投入，不遗余力推动南方科技大学入选国家“双一流”大学，推动深圳北理莫斯科大学、哈尔滨工业大学（深圳）等5所新型大学组织入选广东省高水平大学建设计划（重点学科建设高等学校）。

各个城市在引进、培育、发展新型大学组织过程中，注重接轨区域产业结构，制定多种扶持措施，体现出区域特色。例如，青岛市出台《关于加快引进优质高等教育资源的意见》，重视发展研究生层次教育，紧密结合产业，新建了一批与海洋经济有关的研究院，并提供建设用地、房屋租赁、人才公寓、税收减免等优惠政策。苏州市注重引进全球一流大学资源，新型大学组织的引进建设以区、县为主体，充分发挥区、县的自主性和积极性，其中苏州工业园区引入大学资源力度最大，数量最多。近年来，苏州市引进哈佛大学、牛津大学、中国科技大学等著名高等学校的科教资源，建立30多个新型大学组织，促进生物医药、人工智能、纳米技术等新兴产业发展。2018年，杭州市委、市政府出台《关于“名校名院名所”建设的若干意见》，大力引进优质高等教育和科研资源，用地用房由地方政府实行“交钥匙工程”，10年内将引进建设一批国内外有重要影响力的新型大学组织。海口市、三亚市借助海南自由贸易港政策优势，引进了浙江大学、中国农业大学等一批高等学校设立新型大学组织。

随着高等教育规模的扩大、新型大学组织质量的不断提升、城市交通等基础设施的完善，新型大学组织的服务范围也辐射至周边城市。新型大学组织以城市为中心区域，对周边区域产生了辐射带动效应，使城市之间的联系越来越密切，促进形成了若干以城市群为发展基础的大学群集合体。例如，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游、成渝城市大学群。城市群与大学群有耦合发展的特点，城市聚集和发达的地方也是大学积聚的地方，大学群对城市群的核心竞争力有无可替代的支撑作用。对美国大学群研究发现，国内生产总值总量大，就业人口多的区域，它们的大学数量、研发投入、高技术产业从业者数量、发明专利和发表工程科技论文数量也多，主要是美国经济最发达的旧金山—洛杉矶—圣迭戈、波士顿—纽约—巴尔的摩—华盛顿等六个城市群。[28]我国新型大学组织的集聚发展促进区域协同，产生规模效应，而城市群的生成又促进高等教育资源的流动与共享，从而反哺新型大学组织。

党的十八大以来，新型大学组织与城市的关系进入共生共荣的新阶段。这一时期，教育通过提高人力资本质量推动全要素生产率的提升，促进经济增长，造就相应产业所需要的劳动者，推动产业结构升级。[29]全国许多城市创办了新型大学组织，人才数量空前增长，为城市经济社会发展带来了新活力，有效发挥了知识溢出效应。城市发展水平的提升，为新型大学组织成长提供了强有力的物质保障；新型大学组织的知识创新和学科发展，也为城市转型升级提供了全方位的服务与支撑。新型大学组织作为新生事物，在迅猛发展的同时也暴露出问题，如城市的新型大学组织资源浪费、缺乏规划、管理松散、质量堪忧。

三、推动新型大学组织与城市共生发展的省思

共生理论认为，“共生的本质是协同与合作，协同是自然与人类社会发展的基本动力之一；对称互惠共生是自然与人类社会共生现象的必然趋势。”[30]一所大学与一座城市发展的融合是大学发展的最高境界，城市与世界一流大学存在“齐生共长、和谐共生”的关系。[31]在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，需要落实“立足服务国家区域发展战略，优化区域教育资源配置，加快形成点线面结合、东中西呼应的教育发展空间格局，提升教育服务区域发展战略水平”等政策，不断提升新型大学组织与城市共生发展水平。

（一）制定新型大学组织设置标准，完善高等学校设置工作体系

新型大学组织创办历史短，更多依靠地方政府与各高等学校达成合作关系。其动力主体更为多元，办学层次和办学形式往往由地方和各高等学校自行确定，缺乏统一规范，造成责权利不清、资源分散，不利于新型大学组织可持续发展。因此，亟须改变目前标准不清和不同法律法规各管一面的状况。

针对目前新型大学组织令人眼花缭乱的发展状况，特别出现一些无序扩张的乱象，教育部密集印发《关于加强普通高等学校异地培养研究生管理的通知》、《关于规范高等学校异地科研机构建设和管理有关工作的通知》、《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》、《关于进一步规范高等学校异地研究生培养的意见》等文件，强调严控高等学校异地办学行为，清理不规范的大学异地校区、研究生院。双一流大学异地办学踩刹车，我国各式各样的新型大学组织迎来新一轮洗牌。部分高等学校开始逐步清理现存的异地校区和机构，如西南交通大学宣布撤销深圳、青岛、唐山研究院等机构；部分机构加快更名和管理体制调整，如西安交通大学研究生院（苏州）更名为西安交通大学产教融合协同育人基地（苏州）；中国科学院大学兰州学院等筹建中的机构被迫中断。当前，应进一步考虑健全高等学校设置标准，因为高等学校的分类设置、分类评价对大学发展具有重要导向作用，关系到不同类型高等学校包括新型大学组织的特色多样化发展路径。高等学校分类体系是立体多维的，局限于单一标准无法囊括所有学校的类型，高等学校分类设置的核心标准是保障高等学校职能实现的基本条件，但不同层次、不同类型的高等学校应该有不同的设置标准。[32]

一是完善大学异地分支机构设置标准。新型大学组织形态具有混合性、跨界性，与传统大学存在较大差异。例如，清华大学深圳研究院提出了著名的“四不像”理论，中国科学院深圳先进技术研究院呈现“四位一体”模式，这些组织各具形态，不能简单套用原有整齐划一的高等学校设置标准。针对目前大学异地校区、分校、研究院、研究生院、新型研发机构等新型大学组织层出不穷的现象，亟须加快健全大学异地分支机构设置标准，包括机构命名、占地面积、建筑面积、师资队伍、学科专业、办学经费、办学规模、申请审批、学位授予等事项，明确属地政府、高等学校和教育主管部门之间的责权利。

二是完善中外合作办学机构设置标准。针对大湾区、雄安新区、海南自贸区高等教育机构纷纷创建的现象，需要结合国家关于中外合作办学的政策规定，健全境外高等学校的准入标准及中方高等学校的合作规范。制定境外高等学校与国内院校合作办学的准入标准，组建审核评估的专业团队，提高审批科学性和可操作性；加强对进入我国的境外高等学校办学资质认定与评估，从源头上把控引进教育资源的优质性和适切性；制定教师准入标准，建立外籍教师资格的审查制度；加强中外合作办学机构党的领导和建设，确保正确办学方向。

三是完善大学境外办学机构设置标准。针对我国部分高等学校走出国门，赴美国、英国、泰国、老挝、柬埔寨、马来西亚等国家建立分校或校区的现象，尽快制定出台大学赴境外办学的一揽子政策，优化办学标准和程序，推动改革大学赴境外办学的评估和审批制度，探索建立跨境政府部门之间的协调机制。地方政府应依据循序渐进原则，推动扩大教育开放，因地制宜构建高等学校境外办学的扶持保障政策，完善国家相关政策的实施方案和细则，强化属地高等学校境外办学项目遴选到实施全过程管理，形成支持和推动境外办学的合力。

（二）优化新型大学组织城市布局，协调高等教育资源配置

根据“全球—国家—地方模型”理论，高等教育空间布局的成因复杂，既受政治、经济的影响，也与人口、地理、文化等因素相关。当前，我国高等教育资源布局存在区域发展不均衡、与产业布局匹配度不高等问题。在区域发展上，高等教育资源呈现“东高西低”的现象，优质高等教育资源更多集中在东部沿海地区，中西部相对匮乏；在与产业布局的结合上，高等教育与各地区产业布局调整步伐并不协调，两者呈现一定程度的脱节现象。当前，新型大学组织集聚在发达城市，具有一定的历史必然性，是政府驱动与市场驱动双重逻辑导致的结果。为进一步优化高等教育布局，促进新型大学组织与所在城市实现耦合发展，需要跳出传统省级行政区划的地理局限、单纯要求中央支持的思维局限，完善中央与地方的联动机制。[33]

一是鼓励东部高教资源密集地区大学到中西部和东北地区举办新型大学组织。密切配合西部大开发、中部崛起和东北振兴战略，充分考虑不同地区发展特点，鼓励东部优质高教资源向弱势地区倾斜，补齐高教资源薄弱地区短板。河南省“十四五”规划明确提出，支持郑州、洛阳、南阳引进国内外优质教育资源合作办学。江西省明确提出，“吸引国内外有实力的高等学校在江西开展合作办学。”近年来，已有北京大学、上海交通大学等高等学校赴西部地区办学，西安、重庆、成都、宜宾、遵义等西部城市创办了一批新型大学组织。对此，要进一步健全区域科技合作体系，做好科技援疆、援藏、援青、支宁、兴蒙、入滇和深化跨区域结对合作，引导创新要素跨区域有序流动和高效集聚，发挥东部地区科教资源外溢效应，提升中西部和东北地区创新驱动发展能力。需要重视的是，在国家规范异地研究生培养、加强高等学校异地科研机构管理的背景下，各类新型大学组织应符合政策规定，避免盲目扩张。

二是支持中西部省会知名大学辐射周边县市举办新型大学组织。中西部地区非省会城市高等学校数量众多，但实力不强，是中西部高等教育的短板，而中西部省会城市的老牌大学，如兰州大学、西安交通大学、武汉大学、四川大学等扎根区域，形成鲜明的办学特色和卓越的办学质量，在新发展格局下，将自身优势辐射扩散出去，带动周边地区经济社会文化发展，是践行高等教育使命的必由之路。“知识溢出是空间距离的函数，随距离的增加溢出效应减弱。”[34]在全面振兴中西部高等教育的过程中，需要尊重科学规律，把中西部地区的各种资源充分利用起来，支持中西部省会老牌优势大学到周边发达地区举办研究院，有利于加强产学研合作，提升中西部高等教育整体实力，实现中西部高等教育的结构转型。

三是支持引入国际优质大学教育资源和向国外输出中国教育经验。从全球范围来看，虽然我国高等教育快速发展，但与发达国家相比，依然有一定的差距。为此，通过支持引入国际优质大学教育资源，探索“走出去”在海外办学，既可以与国际科技前沿形成对接，也有利于提升我国高等教育质量。例如，海南省部分城市近年来相继建立了电子科技大学格拉斯哥海南学院等新型大学组织。在常态化疫情防控背景下，需要进一步解放思想，尽快完善相关政策，支持我国高等学校加强与世界一流大学和学术机构的合作，以中外合作办学、分支机构、科研团队、项目引进等方式促进新型大学组织落地。加快培养具有全球视野的高层次国际化人才，完善高等教育对外开放评价指标。探索高等学校国际会议分类审批管理办法，进一步发挥高等教育资源对城市发展的引领作用。

（三）理顺新型大学组织管理体制，提升高等教育和城市治理水平

大学的发展逻辑不断变革，其组织形态也随之由传统的学术组织变革为学术组织、科层组织、政治组织与企业化组织并存的组织形态。[35]在急剧变化的外部环境作用下，新型大学组织的领导体制、管理机制、治理模式需要随之调整优化。

一是健全内外部协同治理体系。大学治理结构不仅受内部因素影响，而且也受外部因素影响，学术界将大学称为“制度型组织”。[36]经合组织认为，政策的分权化能够促进高等学校与地区的合作。[1]我国高等教育管理处于“块块分割”的状态，省域之间相互封闭，缺乏应有的交流与协作。[38]新型大学组织涉及跨区域行政治理，存在多中心治理，需要进一步理顺教育行政部门、省级人民政府、属地城市政府、母体大学、其他联合主办单位等多方面的关系，明晰相关主体间的权责边界。要进一步深化高等教育管理体制改革，政府该放的权力放到位，该管的管到位，该服务的服务到位，形成一个更加良性的府学关系。[39]通过加强政府与新型大学组织的沟通、协调，构建新型府学关系。从内部来看，新型大学组织要坚持“去行政化”，从构建咨询、决策及执行组织与权力框架、健全大学章程、确保学术权力发挥效用等方面创新内部治理体系。[40]

二是强化外部保障体系。地方政府财政投入对新型大学组织的跨越式发展具有积极的促进作用。深圳市财政仅在2015—2017年、2019—2021年两轮广东省高水平大学建设中，除正常投入外，先后给予深圳4所省高水平大学建设高等学校至少64亿元专项经费支持。[41]地方政府在引进高等教育资源时，一方面可以设立专项基金，对新型大学组织给予绩效性奖励和竞争性拨款资助；另一方面可以建立与高等学校生均培养成本相适应的地方公共经费投入保障机制，同时争取国家和省级层面向新型大学组织予以适度财政性投入。《浙江省引进高水平大学省级引导资金管理办法》明确规定，对引进设立独立法人本科高等学校、引进设立校区（分校）、引进设立二级学院、引进设立研究生院，分别给予最高不超过5亿元、3亿元、1.5亿元、1亿元的支持额度。此外，地方政府还可以在税收、信贷、土地、编制等方面给予一定政策支持，支撑新型大学组织的可持续发展。

三是完善质量监控和教育评价体系。教育主管部门、第三方教育质量评估机构、新型大学组织三个层面需共同参与质量监控。国家、省、市教育主管部门负责制定符合实际的新型大学组织办学质量标准，原则上不得开展异地全过程研究生培养，确需开展异地全过程研究生培养的，新型大学组织应完善师资队伍、办学条件，达到同类学位授权点的基本条件。要规范管理未纳入管理序列的高等学校异地科研机构，清理质量不高的异地科研机构。第三方教育质量评估机构与政府部门保持对接，对新型大学组织办学质量进行动态和定期相结合的评估。新型大学组织根据国家质量标准，制定学校具体的指标和实施办法，履行质量主体责任。对新型大学组织的评价不能流俗于一般高等学校的评价形式，要强化质量和贡献导向，通过优化评价方式和标准，体现新型大学组织评价的特殊性和针对性，从根本上克服“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”的顽瘴痼疾。要根据学校科技成果转化、服务地方发展、毕业生留在本地就业创业等指标，评估新型大学组织与城市之间融合发展的水平，测定新型大学组织对城市发展的促进程度。

（四）聚焦高质量发展，促进新型大学组织与城市共生共荣

“国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业都是国家战略科技力量的重要组成部分。”[42]新型大学组织是城市和区域内重要的创新动力，加强校城互动，需要促进创新要素在二者之间顺畅流动、高效配置，形成创新驱动发展的实践载体、制度安排和环境保障。

一方面，城市需要优化创新生态系统。科学史家默顿（Merton,R.K.）认为，“17世纪英国科学的成长与传播取决于英格兰肥沃的文化土壤。”[43]一个城市从价值链的低端发展到高端，需要依靠创新拉动，大学和科研机构介入可以激活城市固有的物质资源禀赋。城市要激发创新动能，加快便于“创新知识产出”的制度建设，吸引资本、技术与劳动力等创新要素集结，完善服务创新的专门机构，为新型大学组织开展创新活动营造适宜的环境。英国在科学研究方面有着良好的传统，但在将研究转化为商机方面较为薄弱，为了解决这一问题，英国政府指定纽卡斯尔、约克郡、曼彻斯特、诺丁汉、伯明翰和布里斯托尔6个“科学城”，将城市政策与高等教育政策联系起来，科学城市以三重螺旋式的合作方式建设，旨在使大学与产业之间的关系更加紧密，移除科学的商业开发过程中所遇到的物理上和制度上的障碍。[1]我国要立足创新型城市建设，加强产业界与新型大学组织的合作，构建“政府—大学—企业”创新链条，激活大学城、高教园、科创带、科技城等创新生态网络。借鉴合肥市建设“科大硅谷”、武汉市建设光谷科技创新大走廊、杭州市建设城西科创大走廊等市经验，建设“环大学创新生态圈”，通过聚焦科技创新前沿，打造布局科学、特色鲜明、整体协同的创新空间体系，激活闲置资源，发掘创新空间，为新型大学组织培养创新人才、科技成果转化提供载体。

另一方面，新型大学组织要大力开展科技创新活动。新型大学组织要冲破思想藩篱，成为驱动城市发展的创新之源，以创新思维引领城市发展风尚，开展前沿性、基础性、应用性科学研究，培养具有高深知识、创新精神的高水平人才。正如“硅谷教父”特曼（Terman,F.）指出，“要建立强大而独立的产业必然要开发自身的智力资源或科学技术，光依靠进口脑力和第二手思想的产业活动不过是臣服于霸主，将注定永远处于不利的竞争地位。”[45]新型大学组织应扬弃“旧大学”传统，以创新精神突围，强化科教融合，深化产教融合，充分运用自身知识资源禀赋，从事能够产生多重反馈与正溢出效应的研究活动，为城市创新提供具有特殊高深知识且训练有素的创新型人力资本，攻坚“卡脖子”技术难题。

展望未来，在新发展格局下，新型大学组织在城市中的引领作用将进一步凸显，城市为新型大学组织茁壮成长提供更适宜的土壤，二者在创新互动中谱写新篇章，实现共生发展。

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