张荣馨 陈星云：我国高等教育治理体系的微观研究——来自12省32所高校的问卷调查数据

▲张荣馨

作者简介：张荣馨(1993—),女，博士，安徽师范大学经济管理学院讲师，主要从事教育经济与管理研究;陈星云(2001—),女，安徽师范大学经济管理学院本科生，主要从事教育经济学研究。

文章来源：内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2022,35(03),25-33+59

摘    要：高等教育治理体系是以政府、大学、市场三角关系为核心的一系列制度安排，在推动教育现代化乃至国家现代化上扮演着重要角色。基于结构功能主义的“价值—结构—功能”理论框架，将高等教育治理体系拆解为价值体系、制度体系、行动体系、评估体系和应急管理体系5个要素。问卷调查发现，我国高等教育治理体系存在价值体系上民主性理念实现不足，制度体系上多元参与不足、用人机制待完善，行动体系上地方高校治理行动认可度低，评估体系上科学性和实际效益有待提升，应急管理体系上人、财、物组织和调配能力不足等问题。因此，应着力于完善高等教育法律体系，提高教师和学生的参与度，加大对高校的“放管服”力度，加强地方高校治理能力建设以及鼓励与支持社会评价。

关键词：高等教育;治理体系;结构功能主义;问卷调查

基金：教育部政策法规司2019年度教育课题项目“‘十四五’时期加快教育治理体系和治理能力现代化研究”(2020074);安徽省教育厅人文科学研究重大项目“安徽省建设高质量教育体系的财政投入长效机制研究”(SK2021ZD0021);安徽师范大学人才培育项目“安徽地方本科高校经费规模、收支结构与教育产出的实证关系研究”(2021xjxm018)。

高等教育治理体系决定了高端人才的培养能力和学术成果的产出能力，在推动教育现代化乃至国家现代化上扮演了重要角色。本研究基于结构功能主义的“价值—结构—功能”理论框架，从价值体系、制度体系、行动体系、评估体系和应急管理体系等维度对我国高等教育治理体系展开研究。

一、概念界定与理论框架

(一)高等教育治理体系的内涵

治理的原意为控制、引导、操纵，是“统治”的近义词。1989年世界银行在报告《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》中提出“治理危机”一词后，“治理”的内涵被进一步扩展为国家的政治状况。随着研究的不断深入，治理一词的内涵也在不断丰富。政治学和公共管理学视角下的治理一般为“国家治理”的内涵范畴，是指实现公共事务有效治理的活动与过程，其核心是国家(政府)与社会关系的调整[1]。国家治理的外延包括治理权威、治理形式、治理规则、治理机制和治理水平等内容，与这些内容相关的主体、资源以及各种正式与非正式的制度关系构成国家治理体系。2013年12月31日，习近平在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[2]高等教育治理体系作为国家治理体系的有机构成，其内涵可以从以下四个方面来理解：(1)价值角度上，高等教育治理体系是以大学“善治”为目标，以大学精神彰显、活力激发、绩效提升为导向，以民主参与、协商共治为理念，以制度体系为保障的大学秩序体系[3]。(2)主体角度上，高等教育治理体系是以政府、大学、市场所构成的“政府权力—学术权威—市场力量”三角张力关系[4]为核心的一系列制度安排。(3)内容角度上，高等教育治理体系包含外部治理体系和内部治理体系两大模块。外部治理体系是政府和市场边界关系、中央和地方权责关系、横向部门协调关系、政府与高校管辖关系、高校与市场合作关系的集合。内部治理体系是高校内部组织结构、决策机制、人事关系安排的集合。(4)实践角度上，高等教育是具有外部性的准公共产品，带来的社会收益大于私人收益，其治理体系的调整与优化难以单纯地通过高校和市场自发形成，必然以政策引导作为主要工具。

(二)“价值—结构—功能”理论分析框架

高等教育治理体系的相关研究中，很多研究者基于政治学、经济学、管理学的相关理论，如委托—代理理论、新公共管理理论、公司治理理论，主要从教育内外部权力关系、学校运行机制构建等角度进行研究，但系统分析高等教育治理体系存在的现实问题还缺少完善的理论框架和现实证据。本文尝试从结构功能主义的视角为高等教育治理体系的现实问题提供一个系统的分析框架，进而为后文现实问题的调查提供基础。

结构功能主义理论源于19世纪英国社会理论学家斯宾塞的有机论和法国社会学科奠基人涂尔干的功能主义。斯宾塞的有机论认为社会就像一个生物有机体，发展到一定程度时，其组成“器官”会对社会的生存和维持发挥着正面作用。涂尔干的功能主义则认为社会的各个组成部分通过一套共享意识整合在一起。1945年，帕森斯第一次提出“结构功能主义”一词，通过回答社会系统处于均衡状态的问题促使结构功能主义成为系统性的理论。帕森斯的结构功能主义思想认为，任何社会都存在一定的结构，任何社会结构都是一个组织化形式的系统，社会系统为了保证自身的维持和存在必须满足适应、目标达成、整合和潜在模式维持4种功能条件。帕森斯对于社会系统的分析不仅仅停留在有形的社会结构的功能运作机制上，而且进一步强调了理念、价值的因素。“价值是构成社会秩序的绝对必要条件”[5],渗透到社会结构中，影响社会总系统和各个次系统的运作。综合来看，结构功能主义即是基于“价值—结构—功能”的框架对于社会系统进行阐释。

高等教育治理体系亦可视为一个次社会系统，可以通过结构功能主义“价值—结构—功能”的理论框架分析其系统运作的具体内容。“价值”是一种文化或群体意识，反映高等教育治理的基本法则。该基本法则的集合所形成的“价值体系”决定了高等教育治理体系的结构和功能。“结构”是一定价值指导下不同利益相关者在高等教育治理中各自扮演角色的制度安排[6],其核心是权责的划分和规则的制定。高等教育治理中各种制度安排的集合则形成了“制度体系”,主要包括决策制度、办学制度、人事制度、经费投入制度、人才培养制度等内、外部治理制度。“功能”是保证高等教育治理体系维持和存在的必要条件。从帕森斯提出的4种功能来看，适应是指为高等教育治理的系统运转获取所需的资源；目标达成是指制定系统目标，并调动资源实现目标。二者共同对应高等教育治理行动体系。整合是指使系统中每个部门协调起来成为一个起作用的整体。该功能在高等教育治理体系的实践中是通过评估的引导、威慑和反馈机制实现的，与高等教育治理评估体系相对应。潜在模式维持是指维持系统的稳定，与高等教育治理应急管理体系相对应。当外界冲击影响了高等教育治理体系的稳定，则需要采取制度化的应急管理措施，使系统回归稳定。综上，基于结构功能主义“价值—结构—功能”的理论框架，高等教育治理体系包括价值体系、制度体系、行动体系、评估体系、应急管理体系等5个维度(图1)。

图1 高等教育治理体系“价值—结构—功能”理论框架

二、我国高等教育治理体系存在的问题

本研究以前述高等教育治理体系的5个维度设计的《高校治理体系和治理能力现代化现状和问题调查问卷》进行调查，了解一线高等教育实践者和管理者所面临的困境和难题。问卷在北京、江苏、上海、浙江、广东、吉林、安徽、广西、陕西、四川、重庆、贵州等12个省(市、自治区),有针对性且分类选取12所“双一流”高校、7所地方高水平大学、7所地方应用型本科、6所高职高专院校，于2020年9月至10月组织问卷调查，共收回398份样本，受访人职务为管理干部的占半数以上(58%,包括校级、处级、科级管理干部),另外42%的受访人为一线教师。该调查结构能够体现高校不同方面、不同层次的观点以及多维度、全面化地识别我国高校治理体系现存的、重要的、急需解决的问题。

(一)价值体系：民主性为重要治理理念，但实现程度不足

相关政策文件和文献中高频率地将科学性、民主性、法治性、效率性、公平性、创新性、开放性等7大理念作为高校治理应遵循的基本价值理念。让受访人对这7大理念或原则进行重要性排序，其结果是：受访人认为科学性(综合排序值1为5.76)是高校治理最重要的理念，民主性和法治性的综合排序值次之，分别为4.21和4.13,再次之为公平性、效率性、创新性，其综合排序值分别为3.75、3.34和3.26。开放性在高校治理中的重要性相比之下最低，综合排序值为2.35。基于不同价值理念的重要性排序，进一步了解理念指导下治理价值标准的实现程度，可以帮助识别价值层面重要且急需解决的问题。受访人认为多元共治、民主参与、开放灵活等价值标准的未实现或基本未实现的比例最高，分别为18%、15%、15%;而民主性被认为是第二重要的高校治理理念，应格外关注该理念和价值标准的实现。受访人对于依法治教的认可程度较高，有12%和44%的受访人认为高校治理完全实现和基本实现了依法治教。我国高校治理在法治化方面取得了巨大的进步。

(二)制度体系：多元参与不足，用人机制待完善，投入过度依赖财政

高等教育治理体系的结构特征通过制度体系来形成，制度体系中的权责划分涉及“谁做决策”“谁能办学”“怎么办学”“钱从哪儿来”等问题。制度的优劣可以通过利益相关者的满意度来判断，应尤其关注不满意程度高的问题。

1. 教师和学生在学校内部决策中的参与度不足。

对于高校内部的决策问题，受访人对于校长负责制的实施和落实情况以及学校领导班子职权划分情况的满意度较高，分别有58.54%和60.80%的受访人表示满意或很满意，超过半数。受访人对于教师和学生参与学校内部决策的不满意度较高。20.36%的受访人对于教师参与学校内部决策表示不满意或很不满意，表示满意或很满意的受访人占比为34.93%;18.60%的受访人对于学生参与学校内部决策表示不满意或很不满意，表示满意或很满意的受访人占比为39.70%。具体数据见表1。总体来看，高校治理过程中需要进一步完善教师和学生参与内部决策的体制、机制，提高教师和学生的决策参与度。

表1 高校内部决策制度满意度评价调查结果%

项目	很不满意	不满意	一般	满意	很满意
实施和落实党委领导下的校长负责制	1.01	4.77	35.68	48.74	9.80
党委会、校长办公会之间的职权范围明确	0.25	4.27	34.67	52.01	8.79
决策过程民主参与、科学论证	1.76	10.55	43.97	37.69	6.03
教师充分参与学校内部决策，凸显学术权力的重要性	5.03	15.33	44.72	29.65	5.28
学生充分参与学校内部决策，学生权益得以保障	3.52	15.08	41.71	35.18	4.52

2. 社会和市场参与办学的程度不足。

对于高校办学体制，受访人总体的满意度要高于不满意度。受访人对于“学校办学自主权具有明确的法律依据”的满意度最高，有52.26%的受访人表示满意或很满意，表示很不满意或不满意的占比较低，为6.79%;对于“社会和市场参与办学的程度合理”的满意度最低，有39.20%的受访人表示满意或很满意，有13.57%的受访人表示不满意或很不满意。具体数据见表2。该结果与价值体系层面的调查结果具有一致性，受访人对于高校治理中依法治教的认可度较高，认为社会参与、多元治理有待提高。

表2 高校办学体制满意度评价调查结果%

项目	很不满意	不满意	一般	满意	很满意
具有明确的负面清单制度，明确政府和学校的权责界定	2.01	9.30	46.48	38.44	3.77
政府适度干预，给予学校充分的自主权	2.51	10.30	40.95	42.96	3.27
学校办学自主权具有明确的法律依据	1.26	5.53	40.95	46.23	6.03
社会和市场参与办学的程度合理	1.51	12.06	47.24	35.18	4.02
具有制度环境支持特色办学	1.26	11.06	44.22	37.44	6.03

3.对用人机制、聘任制度和薪酬分配不满。

对用人机制、聘任制度和薪酬分配的不满意率在18%以上。对于高校人事制度，受访人对于学校的用人自主权和教育权利法律保障的满意度较高，分别有50%和55.03%的受访人表示满意或很满意，不满意或很不满意的占比分别为10.80%和7.29%。在用人机制灵活性、聘任制度和薪酬分配绩效导向上，受访人表示满意或很满意的比例均不足40%,且表示不满意或很不满意的比例均在18%以上。具体数据见表3。从该结果来看，高校在人事制度上具有用人的自主权，且受法律保障，但是如何留住人、用好人、激励人还有待进一步提升。

表3 高校人事制度满意度评价调查结果 %

项目	很不满意	不满意	一般	满意	很满意
学校具有充分的用人自主权	2.76	8.04	39.20	45.48	4.52
教育权利受到法律的充分保障	1.76	5.53	37.69	47.74	7.29
用人机制灵活、完善，缓解编制管理紧张的困境	4.52	13.57	45.73	32.16	4.02
突破单一聘任制度，人才流动通畅	4.02	15.08	43.22	33.17	4.52
薪酬分配绩效导向	4.77	13.57	43.72	32.91	5.03

4. 高校经费过度依赖于财政拨款，对社会经费的吸收不足。

对于高校经费投入制度，受访人的满意度普遍不高，对财政依赖程度、受教育者成本分担比例、社会经费投入、政府间经费投入责任感到满意或很满意的百分比均不超过40%,学校自主控制经费的满意或很满意的百分比稍高，为40.70%。受访人不满意或很不满意百分比最高的是高校对社会经费吸收的情况，其比例为22.11%。具体数据见表4。尽管我国在相关政策中多次提及要“健全政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制”[7],“非义务教育的办学经费，以政府为主渠道，由政府、受教育者和社会共同分担”[8],“鼓励社会资本加大教育投入力度”[9],但在实践过程中社会资本在高等教育中的投入并不尽如人意。面对目前经济增长放缓、减税降费力度的增加，财政面临着巨大的压力。过于依赖财政拨款将使高等教育的发展面临经费短缺的危机，受访人对于学校对财政拨款依赖程度的不满意或很不满意的百分比也并不低，为16.08%。综合来看，高校治理急需改进经费的来源结构，促进高等教育的发展更加需要社会的投入。如何吸引、吸收社会资本进入高等教育领域，健全政府、受教育者和社会的成本分担机制，丰富高等教育经费的投入渠道需要进一步关注。

表4 高校经费投入制度满意度评价调查结果 %

项目	很不满意	不满意	一般	满意	很满意
学校经费对财政拨款依赖程度合理	3.52	12.56	45.73	34.17	4.02
受教育者的成本分担比例适当	1.26	7.79	51.51	35.43	4.02
有效吸收社会经费的投入	3.77	18.34	49.75	24.12	4.02
中央和地方政府的经费投入责任明确	2.51	10.80	46.73	35.93	4.02
学校自主控制经费的分配和使用	3.02	10.55	45.73	36.18	4.52

(三)行动体系：部分行动措施为摆设，地方高校治理行动的认可度偏低

治理行动是治理价值和制度的具体表现。我国高等教育治理行动，包括落实高校章程、学术委员会参与科研决策、教职工和学生参与学校管理、智能设备和大数据的使用。从问卷调查结果来看，高校的治理行动具有可改进和提升的空间，且不同类型高校的差异较大。“双一流”建设高校和高职高专的治理行动更受认可，而地方高水平大学和地方应用型本科高校的受访人对于治理行动的态度较为消极。

1. 高校章程和学术委员会的作用发挥不足，甚至在一些高校沦为摆设。高等学校章程是大学内部的行为准则，是一所大学存在和发展的根本依据，理应成为高校治理行动的指南。对于高校章程的实施情况，18.09%的受访人认为高校章程有力地提高了办学自主权和办学效益，60.80%的受访人认为高校章程起到了一定的作用，但其有效性和影响力有待提高。15.83%的受访人认为高校章程目前只是一个摆设，没有起到作用。分单位类型来看，“双一流”建设高校和高职高专更倾向于认为高校章程的作用是积极的，地方高水平大学和地方应用型本科高校更倾向于认为高校章程没有作用。

我国《高等教育法》规定，高等学校设立学术委员会，对教学、科研等方面的学术问题进行评审并做出决定。从保证高校学术地位的角度来看，学术委员会是高校决策最为重要的组织之一。对于高校学术委员会运转情况，15.08%的受访人认为学术委员会对学校行政权力起到良好的制衡与监督作用，38.44%的受访人认为对学校行政权力起到一定的制衡与监督作用。但是，有34.67%的受访人认为学术委员更多只是行使一些形式上的程序性权利，很难制衡和监督行政权力，6.28%的受访人认为学术委员会目前只是一个摆设，没有起到作用。总体来看，有40%以上的受访人对于高校学术委员会的运转情况持有消极的态度。进一步分析不同单位类型受访人的评价差异，发现来自教育主管部门、“双一流”高校、高职高专的受访人对高校学术委员会运转情况的态度更加积极，认为起到了良好的制衡与监督作用。来自地方院校尤其地方应用型本科高校的受访人的态度较为消极，认为高校学术委员会目前只是摆设、根本未起到作用的占比较大。

2. 教职工代表大会和学生参与学校决策和管理很难对高校治理起到实质性影响，尤其对地方高水平大学。对于高校教职工代表大会运作情况，30.15%的受访人认为其能够实质性参与学校民主管理和监督，59.05%的受访人认为其更多的是程序性行使权力，很难实质性影响学校决策。甚至还有6%的受访人认为高校教职工代表大会不能定期召开或基本不召开，更是缺少相应的流程和制度规范。从不同单位类型受访人的调查分析来看，教育主管部门、“双一流”高校和高职高专的受访人更倾向于认为高校教职工代表大会具有实质性参与作用；“双一流”建设高校的受访人对于教职工代表大会更多是程序性行使权利的选择倾向更低，而地方高水平大学受访人的选择倾向更高。

对于高校学生参与学校管理的情况，18%的受访人认为学生能够实质参与学校管理过程，但也有33%的受访人认为学生参与学校管理大多流于形式。其中，选择学生参与学校管理流于形式的受访人主要来自地方应用型本科高校，“双一流”高校、地方高水平大学和高职高专的受访人更倾向于认为学生实质性地或较好地参与了学校管理。

3. 智能设备和大数据手段在地方普通高校的治理应用中还不充分，主要由于缺乏经费支持。随着信息化的发展，智能化设备、数字资源、大数据手段正在改变教育的手段、方式，重塑校园的形态和师生管理。尤其在新冠肺炎疫情的冲击下，智能化设备、数字资源成了教学不可或缺的手段。针对高校治理运用智能化设备和数字资源的情况，将近一半的受访人(48%)认为经常使用，10%的受访人认为充分使用，42%的受访人认为偶尔或极少使用甚至完全不用。一个很明显的特征是，高校治理运用智能化设备和数字资源的频繁程度随传统意义上高校质量的提高而增加。选择经常使用和充分使用的受访人分别有30.21%和52.63%来自“双一流”高校，远高于该类型学校样本占总样本26.88%的比重。而地方高水平大学、地方应用型本科的受访人，更倾向于认为高校治理完全不用或极少使用智能化设备。为了了解高校智能化校园建设情况和大数据运用面临的困境，笔者让受访人对可能存在的困境进行排序。受访人认为最大的困境为缺乏经费支撑(排序值2为3.75),这与不同类型高校运用智能化设备和数字资源存在差异的分析结果相对应，“双一流”高校经费较为充裕，其治理过程中可以运用的智能化手段也更丰富。数字资源难以进行共享共建(排序值为3.66)、缺乏相应的应用能力(排序值为3.56)也是受访人较为关注的问题。

(四)评估体系：科学性有待提升，威慑作用大于实际效益

高校治理评估体系存在的问题主要体现在高校评价和监督的有效性难以充分体现上。45%的受访人认为评估和监督具有一定的威慑作用，但评估体系的科学性有待进一步提升；有19%的受访人对教育评估和监督态度是完全正面的，认为其可帮助高校发现问题，能够促进高校良性发展；有18%的受访人认为评估频率过高、过程过于烦琐，缺乏权威的评价机构和评价标准，对评估的科学性和有效性提出质疑；有18%的受访人比较消极地认为教育评估和监督流于形式，增加学校的工作负担，难以发挥实际作用。进一步分析不同单位类型受访人的态度差异发现，“双一流”高校的受访人存在两个极端，一方更倾向于认为教育评估和监督能够促进高校良性发展，一方认为教育评估和监督频率高、过程烦琐且缺乏权威。地方高水平大学的受访人态度比较消极，更倾向于认为教育评估和监督流于形式，难以发挥实际作用。同时，地方高水平大学和地方应用型本科也更倾向于认为评估体系的科学性有待提升。高职高专的受访人态度较为积极，认为教育评估和监督具有良性促进作用的受访人所占比例明显高于该类型学校样本数占总样本数的比例。

(五)应急管理体系：未形成成熟模式，人、财、物组织和调配能力不足

2020年突如其来的新冠肺炎疫情，给教育领域带来了前所未有的冲击和影响，也给教育应急管理体系进行了一次严苛的“体检”。问卷调查表明，大部分高校已经制定了应急管理的相关制度，在发生突发事件后可以做到职责分明、责任到人。对于学校应急管理过程中的主要参与部门，其答案较为“丰富”。保卫处、人事处、学校办公室、宣传处、学生处、教务处……“处处上榜”,几乎学校所有的行政部门均被提及。也就是说，高校对于应急管理并未形成一个固有的、常态化的组织或机构，不同学校将应急管理的职责挂靠在不同的部门，形成了不同的多头管理模式。其可能产生的问题是，应急管理职责履行不到位，出现部门间扯皮、推诿，人、财、物的调配效率低下等问题。根据本文对新冠肺炎疫情带来的高效治理挑战的调查，受访人认为最具有挑战性的问题是人、财、物的组织和调配的问题，其次还包括横向、纵向沟通不畅的问题。这些问题的根源之一在于应急管理的参与部门过多、过杂。

三、我国高等教育治理体系的政策建议

自1977年恢复高考以来，我国高等教育从精英化、大众化逐渐迈向普及化。总体来看，高等教育治理体系不断完善，为强化治理能力提供了保障。本调查显示，45%的受访人认为我国当前的高校治理体系和治理能力基本能够支撑高等教育内涵式发展，7%的受访人认为能够完全支撑，15%的受访人认为足以支撑。但是，还有1/3的受访人认为我国高等教育治理体系和治理能力仍需要较大的改进。只有进一步提升和发挥治理能力，才能促进我国高等教育的发展。下面从价值、制度、行动、评估、应急管理五个方面进行阐述。

(一)完善高等教育法律体系

教育治理应体现科学性、民主性、法治性、效率性、公平性。随着全面依法治国在全国范围内的推进，高等教育治理也取得重大进展，但在法律法规建设方面仍有待完善。

1.提高《高等教育法》的严密性、配套性和保障性。

在严密性上，对高校法人地位的明确化、教育行政部门责任和义务的有效约束进行完善。在配套性上，加快配套性法律的制定和实施。在保障性上，进一步细化相关规定的落实路径，保障高等学校权利的实现。

2.将民主性和参与性理念融入法治性的内核中。

尽管民主参与和多元共治的价值理念在高等教育治理中具有重要的作用，但该理念目前更多的存在于学术探讨中，政策的引导多为鼓励式、口号式，未从实际操作层面提出具体的落实办法或措施。随着法治化认知普及程度的不断提高，可以基于依法执教的理念，将民主性和参与性理念融入法治内核，利用法律法规的程序性规定推动教育治理民主参与和多元共治的理念落实。

3.加强大学章程的法律框架作用。

在当前国情下：首先，确立大学章程为部门规章的法律地位，使大学章程成为教育法的法源之一。其次，要求大学章程制定程序须严格遵循部门规章立法程序。各大学应成立“大学章程制定委员会”,负责起草本校章程，起草文本提交大学最高决策机构审议，通过后提交教育部大学章程核准委员会。最后，明确大学章程的创新空间。大学章程内容应包括必要内容和自主创新内容。大学章程最有可为的创新空间是调整大学高层与基层学术组织之间的权力关系，应把扩大和落实基层学术组织的自主权作为立法重点[10]。

(二)提高教师和学生的参与度

教师和学生是教育活动的两大主体，学校治理最应该关注的是教师的“教”和学生的“学”。学生和教师至少应该在教学管理、校本教研、学生评价和教师评价等方面具有参与权和决策权。

1.建立规范、高效的治理参与制度。

为教师和学生参与高校治理建立规范、高效的规章制度，明确哪些流程和事项需要教师和学生参与以及教师和学生如何参与等问题。由于各高校的运行方式不同，应由高校相关机构根据学校的特色制定符合学校运行规律的教师、学生治理参与制度。教育行政管理部门的职责是对于各高校教师和学生参与治理的情况进行有约束力的监督和评价。

2.释放教师和学生参与高校治理的积极性。

首先，要通过宣传措施破除教师和学生“发声也没用”“枪打出头鸟”“做好科研、教学(学习)工作就好”等消极想法，强调参与高校治理是教师和学生的使命、责任和义务。其次，根据规章制度安排有组织地轮流安排部分教师和学生参与到特定的治理过程和决策中，甚至可以通过会议记录公开、表彰、奖励等方式对提出有价值建议的教师和学生予以反馈，让教师和学生切实感受到参与高校治理的自我价值体现。

3.激励学校决策部门采纳教师和学生的治理意见。

由于高等学校行政决策存在自主团体化倾向，一定程度上成为独立于上级行政机构和本单位教师职员的自主体[11],使得教育的行政管理部门对于吸收教师和学生的意见并不具有积极性。因此，保障教师和学生参与学校治理的权利，不仅应要求设置相应的组织和制度，教育主管部门还应建立相应的激励制度，调动学校的决策部门发挥该类组织的实际价值。

(三)加大对高校的“放管服”力度

“放管服”改革就是要简政放权、放管结合、优化服务，转变政府职能。对于高校“放管服”措施的执行力度和效果，有81%的受访人认为“放管服”措施的效果一般，可见我国当前高等教育领域的“放管服”改革效果并不尽如人意。

1.彻底变革政校不分、管办不分的治理体制。

坚持决策与执行分权制衡的制度逻辑。积极探索负面清单管理模式，明确高等教育中的哪些事项因属于“国家事务”而需要管控，除了清单上的禁区，其他任何领域都许可大学先行先试。

2.加大对“人事”权力的下放。

教师选聘和发展的问题，如编制自主权、用人机制灵活、职称评审自主等问题是教师群体最为关注的问题。人事稳定是高校稳定发展的前提要素。随着事业单位分类改革的进一步推进，高校将取消编制，这将对高校的人事治理带来巨大的影响。在这种背景下，应给予高校更多的人才选聘自主性，促进高校自主办学发展、自我创新管理、自我成长壮大。

3.理顺部门之间的“块块”关系。

高校的外部治理和内部治理都涉及与教育部门、财政部门、编制部门、人社部门等多个部门之间的交往，各部门之间的权力分置导致权力的下放存在“局部性”“过渡性”和“冲突性”。例如，高校人事管理人员需要同时对接教育、财政、编制、人社等不同部门，而不同部门的规章制度、行事规则乃至信息系统都是不兼容、不互通的，这给高校管理人员的工作效率带来了极大的挑战。打破部门之间的壁垒应以信息化手段为切入点，实现部门之间的信息共享、数据共建，以信息流促进部门协调。

(四)加强地方高校治理能力建设

地方高校承担了90%以上的本科人才培养工作，在我国高等教育领域中具有中流砥柱的作用，其治理体系和治理能力现代化的实现对于高等教育整体水平的提升具有重要意义。

1.拓宽地方高校的经费来源渠道。

自21世纪初，地方普通高校生均教育经费支出不足中央属普通高校的一半，经费资源比较匮乏。充足的经费资源是高校治理发展的基本前提。对此，政府一方面需要健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育；另一方面可以放宽各地的学费政策，以提高学生资助的力度、完善助学贷款制度体系为手段，保证学生受教育机会公平的基本前提，适当允许高校提高学费，多渠道拓宽地方高校的经费收入。

2.创新人才流动机制，提高企业参与度。

政府要通过优惠的政策吸引适合应用型高校的人才，为地方普通高校发展提供智力支持。同时，地方普通高校是以培养地方应用型人才为基本目标的，学校应通过产学研合作教育机制，积极与企业合作培养应用型人才。学校和企业要建立双师型师资的培养机制，鼓励企业的技术人员或管理人员到学校担任兼职教师，把产业发展的最新动态融入人才培养之中。另外，学校要积极与企业协作进行项目研发与成果转化，这既可以提高企业的收益，还能培养学校师生的实践创新能力。

3.提升地方高校的治理团队水平。

面对地方普通高校的治理困境，可以从治理团队建设出发，促使治理团队的理念和目标具有一致性。高校治理团队中具有不同背景的管理者，如书记和校长，由于工作领域不同，治理理念也不尽相同。高校治理体系和治理能力的现代化，需要既懂学科、又懂教育、也懂管理的人才，这就需要对高校领导班子进行领导力或者治理能力的培养和培训。

(五)鼓励与支持社会评价

专业的教育评价是促进高等教育治理现代化的有效保证。专业的社会评价可以让教育行政部门有效实现“宏观引导，监管及提供服务”的职能。对此，应在高等教育治理评估体系中加强推动社会评估机制的应用。

1.政府向社会赋权，让社会拥有发挥体制创新的空间。

要让社会发挥体制创新的积极性，首先需要分权给社会：只有社会拥有自己的空间，社会力量才能产生和成长起来，才会有能力去创新；只有社会体制创新能力得到极大发展，才能有力地推进高等教育治理现代化。政府需要转变职能，发挥社会体制创新在教育治理中的作用，深入推进管办评分离，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。

2.提高社会评价组织的专业化程度。

首先，教育行政部门应该监管教育评价，但不应亲自操作，将具体的工作交由社会评价组织来执行，只有这样，才能使评价结果具有信度和效度。其次，各级政府要鼓励并支持社会评价组织积极介入高校的转型发展过程中。社会评价组织要针对高校转型发展制定专门评价指标体系，积极与学校合作，全程介入高校发展事务。最后，政府、社会、学校要齐心协力，共同培育社会评价组织的专业性、独立性和权威性，同时也要与政府评估机构、学校自身质量保障机构有机结合起来，以实现评价的客观、公正。

3.发挥中介评估组织的作用。

建立以市场为主体的社会参与机制，需要培育和发展教育中介组织，如高校毕业生就业指导中心、教育人才交流中心、教育评估机构、教育咨询与服务机构、教育信息中心。但是，政府的管理职能不下放、不剥离，教育中介组织没有生存空间，且目前我国的教育中介组织需要提高合法性、独立性、权威性和从业者的素质。对此，要强化行业协会职能，充分发挥中介评估组织在高等教育治理中的作用。政府要改变大包大揽的做法，对社会中介力量赋权，把对大学的评价权交给社会；建立社会问责机制的关键是管评分离，即把高等教育评估职能从政府职能中剥离出来，交给第三方机构。

参考文献

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[9] 国务院．国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知[EB/OL].(2017-01-10)[2021-10-15].http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5168473.htm．

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注释

1 根据所有填写者对选项的排序情况，以7至1的权值按照公式“选项平均综合得分=(Σ频数×权值)/本题填写人次”计算出受访者对不同理念的综合排序值，得分越高表示该理念在受访人的认知中越重要。

2 排序值以7至1的权值按照公式“选项平均综合得分=(Σ频数×权值)/本题填写人次”计算所得，得分越高表示受访人认为该选项程度越强。

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