熊进：财政项目制与高等教育新型举国体制的构建

▲熊进

作者简介：熊进，南宁师范大学教育科学学院副教授，硕士研究生导师，教育学博士，主要从事高等教育理论与政策研究。

文章来源：黑龙江高教研究，2023,41(08),22-28 

DOI:10.19903/j.cnki.cn23-1074/g.2023.08.001

摘    要：从国家治理全局来看，构建新型举国体制、充分发挥新型举国体制优势已溢出体育、科技等领域，成为高等教育建设、发展与治理的重要制度机制。在财政是国家治理的基础和重要支柱的意义上，新型举国体制的构建及其运作有着强大的财政机制与财政逻辑。作为一项高等教育财政制度，项目制实践也蕴含着高等教育新型举国体制的形成基础：财政项目制通过一定的组织形式将国家高等教育战略落到实处；财政项目制的制度框架始终秉持“有为政府”的主导作用；财政项目制以多重资本的身份调动多方行动主体“集中力量办大事”。技术化的项目建设使财政项目制未能充分引导高校发展与国家战略需求相对接，财政项目制实践的制度异化使学术创新发展缺乏可持续性，财政项目制引导的协同效应不明显，有组织科研被悬置。因此，从完善财政项目制的角度构建高等教育新型举国体制，应改变技术化的项目建设行为，强化对满足国家战略需求的项目考核；突破传统的“唯项目”等制度模式，构建促进学术多元、可持续创新发展的制度机制；推进“揭榜挂帅”等制度实施，全方位集中、整合力量，发挥财政项目制的协同引导效应，促成有组织科研的发生。

关键词：财政项目制;高等教育;新型举国体制;国家导向;制度创新

基金：国家社会科学基金教育学西部项目“项目制支持中国高等教育发展的基本经验与推进策略研究”(编号：XIA190300)。

举国体制不仅是国家治理、国家发展的一种制度模式，也成为一种实践经验。如今，构建新型举国体制，充分发挥新型举国体制的优势，集中力量实现国家战略目标，已成为自上而下各界关注的重点议题。在学界，关于传统举国体制、新型举国体制的讨论主要涉及体育、科技以及重大公共事务问题等领域，然而，从国家治理的全局来看，举国体制早已不仅仅是体育发展、科技创新等领域的一种特殊组织模式或制度体系，而是溢出体育、科技领域成为包括高等教育在内的多项事务发展的制度机制。

党的二十大报告提出，“健全新型举国体制，强化国家战略科技力量”[1];2022年8月，教育部印发《关于加强高校有组织科研 推动高水平自立自强的若干意见》,就推动高校充分发挥新型举国体制优势、加强有组织科研、全面加强创新体系建设、着力提升自主创新能力、更高质量和更大贡献服务国家战略需求作出部署[2]。而在高等教育历史与实践中，举国体制以或隐或显的方式成为推动我国高等教育现代化建设和国家高等教育综合实力提升的一种制度机制。如今，高等教育领域也面临着构建新型举国体制的历史使命。如何构建高等教育的新型举国体制为国家高等教育发展战略目标服务便成为未来很长一段时间内需要不断研究与探索的话题。

无论是传统举国体制，还是新型举国体制，其作用的发挥往往都需借助系列制度安排作为支撑。在历史回思与现实审视的基础上发现，举国体制运行的背后都有着强大的财政观[3]与财政制度基础。从财政是国家治理的基础和重要支柱的视角来看，作为一种国家治理机制的举国体制，其运行难以离开财政的支撑作用，因而新型举国体制的构建及其运作也必须以强大的财政机制与财政逻辑为重要支撑，使财政发挥物质支持、引导、激励、动员、约束等方面的功能。回看改革开放以来的高等教育财政史，作为一项财政制度，项目制的实施与实践无不深刻地体现着举国体制的要素，并对新型举国体制的建构起着支持作用。项目制既成为实现国家高等教育战略目标的抓手，也成为构建新型举国体制的一种十分有效的制度机制。

基于此，本文从财政项目制的角度就高等教育新型举国体制的构建进行分析，主要包括三个方面的内容：一是财政项目制中的哪些要素蕴含着高等教育新型举国体制的形成基础；二是财政项目制在高等教育新型举国体制构建中还存在哪些需要改进之处；三是如何完善财政项目制以推进高等教育新型举国体制的构建。

一、财政项目制与高等教育新型举国体制的形成基础

新型举国体制的构建往往需借助特定的机制加以实现，如以重大工程建设为抓手服务国家战略、坚持政府主导、引导与调动各方力量等方面。财政项目制正是通过上述几种方式为高等教育新型举国体制的形成奠定基础，或者说，财政项目制本身就是新型举国体制的一种实践表达[4]。其主要表现为：财政项目制通过多样化的组织形式将国家高等教育战略目标转化为具体的行动实践；在财政项目制的制度框架内，政府的主导作用并未发生根本性变迁，进一步彰显了“有为政府”这一高等教育发展的总体特征；财政项目制通过经济资本、社会资本、符号资本等途径引导和调动各方力量共同实现国家高等教育战略目标。

1.财政项目制的组织形式与国家高等教育战略的实践

新型举国体制以实现国家战略发展为最高目标[5],而财政项目制正是通过各种组织形式将国家高等教育战略目标转化为实实在在的行动安排。自20世纪80年代尤其是90年代中期以来，伴随高等教育财政拨款模式、国家财政体制等方面的巨大变革，财政项目制形式的制度形态逐渐生长起来而成为高等教育领域随时随处都可经验到的客观事实。三四十年来，我们一边对以往设立的高等教育项目向前推进，一边建构着新的高等教育项目，共同强化着财政项目制式的高等教育建设与发展模式，俨然构造了一个相对较为完备的高等教育财政项目制体系，成为高校、学术人员等组织与个体发展的重要制度背景。可以说，国家高等教育发展的宏观战略意图往往都嵌入财政项目制的制度框架内。而在实际运行中，财政项目制并非单一形式，也不是一成不变，而是会因地因时因事有着重要的差异，其往往通过各类重大工程、专项计划、平台建设、项目基地等将国家高等教育发展的战略意图转化为具体的行动实践。一是从宏观“211工程”“985工程”到“双一流”等高等教育大型项目工程的变迁，其中都饱含了国家在特定时期对高等教育发展的宏观愿望；二是财政项目制参与着高等教育微观发展的方方面面，事关高校科研、教学、学科、人才等项目的实施，引导着高校的发展方向，现如今高等教育的各项事务无不打上财政项目制的烙印，这也就意味着财政项目制自始至终都参与着高等教育发展的全过程，为高等教育发展保驾护航；三是国家是高等教育发展绩效的评估者，在各类国家项目的申报中，项目周期都有很明确的时限约束和终期任务约定，每个项目的完成也都必须接受国家的考核，以保证国家高等教育战略的真正实现。

另外，财政项目制虽然能统括一切，但终究只是一个笼统的制度称谓，因不同的制度要素特点而具有不同的表达形式，其运行通过专有、竞争等要素组织起来并将国家高等教育战略目标落到实处。周雪光提出项目制的两个基本要素，即专有性关系与参与选择权[6]。专有性关系指委托方和承包方之间围绕项目而产生的特定关联。简要而论，专有性关系是指项目的覆盖面问题，即项目是面向全体对象还是面向特定对象。专有性关系的强弱代表了项目覆盖面的宽窄：专有性关系越强，项目的覆盖面越窄；专有性关系越弱，项目的覆盖面则更宽。以此来观照高等教育中的项目，可以将高等教育项目分成两类：一类是面向特定对象的项目，如指向特定高校群体或特定教师群体的项目，如对口支援西部地区高校计划、示范性高水平职业院校建设计划、长江学者青年项目、青年千人计划等；另一类是面向全体对象的项目，如国家社会科学基金、国家自然科学基金、长江学者奖励计划、千人计划，这一类项目从文字表述上来看并没有明确的目标指向，所有高校、所有教师都可以加入进来。也就是说，这类项目并没有与哪一类高校或哪一类教师保持一种专有性关系。在竞争性的维度上，周雪光将项目制中的参与选择权界定为下级单位参与或退出(不参与)某一项目的选择权[6]。参与选择权大，则表明相关组织与个人有权自主决定参与或不参与某一种项目的申报；参与选择权小，则意味着参与、不参与不能由自己决定，而是由相关部门指定。由此，高等教育财政项目可分为两类，即竞争性项目与强制性项目。在“参与选择权大”的这个意义上，人们通常说项目制引入了自由机制、竞争机制等市场性元素，有利于激发高校组织或高校教师争取项目的主动性与积极性。在这里，这种途径发包的项目并不存在普惠性或者均等性特征[8],学校、教师必须以竞争的方式获取项目。高校、教师获得的项目经费并不像常规拨款制那样恒定，获取经费的多少完全取决于自身竞争能力的大小。这种类型的高等教育项目较为多见，无论是专有性关系强还是专有性关系弱的项目，如国家自然科学基金、国家社会科学基金及其他人才项目等都赋予高校与教师极大的参与选择权，高校、教师在理论上可以自由决定是否参与项目竞争。也正是在这个维度上，才可以认为项目制相比于科层制、单位制所具备的进步性，或者说项目制作为一种“反科层制”[9]的制度优越性。“参与选择权小”的项目在制度设计上就已有明确的规定，这种类型的项目也并不多见，在“对口支援西部地区高等学校计划”这一项目上表现较为明显。“对口支援西部地区高等学校计划”是教育部为落实西部大开发战略而采取的一项重要举措。2001年，根据西部地区重点建设高校(以下简称“受援高校”)的学科特点和意愿，北京大学、清华大学等13所高校被指定为首批支援高校，对受援高校在学科专业建设、师资队伍建设、学校管理制度与运行机制建设等方面予以扶持。教育部在教育事业发展、资金分配、教学科研项目、学科建设、人才培养基地建设、国际交流合作等方面对“对口支援计划”的实施给予倾斜政策。因此，无论是以计划、工程、平台、基地的方式，还是通过专有性关系和竞争性关系的建立等，财政项目制都以其特定的组织形式将国家高等教育战略转化为具体的实实在在的行动实践，并以实现国家高等教育战略发展为最高目标。

2.财政项目制的制度框架始终秉持“有为政府”的主导作用

无论举国体制如何变迁，即便进入新型举国体制阶段，从宏观层面看，国家保持对整个社会发展规划的前瞻性和指导性没有变，新型举国体制阶段政府的作用体现为将政府更多地定位于顶层设计，通过战略规划、政策制定等方式发挥主导作用[10]。作为一个集发展型国家、后发国家等多重身份于一体的国家，其包括高等教育在内的重大事务必须在政府主导的框架中才能寻找到发展的合法性、有效性与优越性。一方面源自于过去数十年的实践成效所累积的绩效合法性；另一方面，无论在理论上还是实践中，政府主导都有其独特的优势。改革开放以来，中国高等教育发展的进程始终坚持正确处理政府与高校、政府与市场的关系，基本上形成了“有为政府”的制度架构和基本经验。20世纪80年代以来，中国高等教育改革与发展始终坚持政府的主导作用，国家制定了一系列高等教育宏观战略、规划、计划、政策、标准并实施了一系列项目，使中国高等教育在实现后发赶超和转型升级等方面做到了跨越式发展。经过一系列变革，我国高等教育在时间和数量上完成了其他国家所没能完成的任务(如高等教育大众化和高等教育普及化进程),在质量上也大大缩短了和世界一流大学之间的差距。因此，国家在中国高等教育发展过程中所起的主导作用，不仅是由我国的基本经济制度所决定的，也是由我国高等教育处于赶超、转型等发展阶段的客观情形所决定的。因为在一个强国家推动的社会转型历史进程中，只有理解了社会组织所面临的制度性激励、约束以及机会结构，才能从总体上把握其发展特征以及未来走向。这些思路遵循“国家—社会”的宏观理论逻辑，展现了清晰的线性因果机制，也暗合当前中国社会组织发展中的一些组织现象。根据这种视角，一旦更为宽松的制度环境出现，中国社会组织发展中的多数问题就将迎刃而解[11]。

在财政项目制与高等教育发展关系中，项目制的实施既饱含了国家对高等教育的顶层设计意图，也是国家配置高等教育资源的一种手段。其实，当我们说高等教育的改革实际上正是指高等教育的政策改革，而高等教育的发展也正是指政策改革所带来的发展[12]。作为20世纪80年代后的产物，高等教育财政项目制的产生及其实践实际上都在演绎着“保护存量”与“培育增量”的主基调。这里所说的“保护存量”实际就是强调政府对高等教育发展的主导作用，项目从发布到最终结题的全过程由政府统筹进行安排，并将国家的战略意图纳入其中。虽然改革开放后市场作为“增量”元素被引入或者说“增量”的元素越来越多，但始终不能改变政府主导这一原始“存量”。正如有学者所言，我国各项重大工程与计划的实施，均经过政府决策、高校申报、审核批准等环节，体现了政府对高等教育发展重大项目的关注与指导[13]。正是在政府主导的前提下，改革开放以来，我国高等教育发展取得了巨大成就。与经济发展的“中国奇迹”一样，中国高等教育发展取得的成就也可谓一种“奇迹”,其背后的财政观基础便是项目制所具备的强大的财政能力，由项目制刻画的强大的财政激励制度成为国家治理高等教育与高等教育快速发展的重要保证。如“211工程”“985工程”“双一流”等大型高等教育项目，其资金额都是以亿为单位，而各类科研项目、教学项目等都有几十万、几百万、几千万不等的金额。对于高等教育而言，这些项目资金可以说是“数额巨大”,为高等教育发展提供了坚实保障。

3.财政项目制以多重资本的身份调动多方行动主体“集中力量办大事”

新型举国体制的基本方针之一是要集中力量以实现国家发展的最高目标[5]。在实践中，财政项目制能以多重资本的身份调动全国上下政府组织、高校组织和教师个人等多方行动主体的积极性，这也就充分体现出国家能通过一定的制度安排实现“集中力量办大事”的制度优越性。

第一，财政项目制能发挥巨大的经济激励功能。

对于地方政府而言，如若高校能获得更多的国家项目投入，则可以在一定程度上减轻地方政府对属地高校的财政投入压力；即便在财政丰盈的地方政府，高校所拿国家项目越多也更是一种“锦上添花”的行为与结果，地方政府并不会拒绝或妨碍属地高校去想方设法地成功申报不同类型的国家项目。甚至，为了属地高校能拿到更多、更高级别的项目，有些地方政府还不断地“跑部钱进”。对于高校而言，项目是在常规财政拨款之外的一种财政投入，所拿项目越多，越能缓解高校的经费压力，对于地方高校而言更是一种“雪中送炭”。在财政项目制体制中，高校所面临的制度环境包括国家层面的项目和地方政府层面的项目，这两大纵向项目所蕴含的经费构成高校项目经费的核心。因而，高校组织内部的各类评价、激励、约束等政策都旨在让学校和教师获得更多的国家和地方政府的项目，尤其是一些大型的项目，如“双一流”建设项目等。对于高校而言，这些大型项目经费可以被统筹分配用于学校人才队伍建设、科研发展等各个方面。对于高校教师而言，财政项目制所提供的经济激励主要体现在两个方面：一是各类项目能为教师开展教学、科研等常规活动提供大量的经费支持，尤其是一些地方高校给教师提供的教学科研经费非常有限，而国家项目往往都携带有大量的资金；二是从学校组织内部来看，为了激励教师申报更多、更高级别的项目，高校都会以不同形式出台科研奖励办法，即便在破“五唯”的背景下，高校虽然会取消科研奖励制度，但会以计算工作量等方式来奖励申报成功的教师。

第二，财政项目制可以提供社会资本的激励。

作为一种与社会联系、社会网络相关的资本形式，社会资本强调的是行动者在社会场域中的地位、印象、资格等。为了能在社会场域中处于一个较高的位置，行动者往往会通过金钱、关系的手段或者利用制度赋予生存空间与机会结构。在这种情形下，制度中的空间、机会往往会对行动者产生强大的激励作用。回到项目制场域，在各种正式、非正式的评估、评价、承认中，项目制都会以一种强大的能力发挥其作为社会资本角色的功能。一方面，在各种正式的评估、评价行动中，比如“双一流”建设、学科评估、学位点申报、专家遴选等，高校组织内部的导师遴选、职称评审、科研奖励、学科建设等，这些行动都以项目尤其是高级别项目的获得为前提条件。此时，项目的身份就不再是一种经济的形式，而是以一种社会资本的样态来决定相关行动者是否具备某种入场资格。可以说，项目就是一种资格，没有一定数量或一定级别的项目，行动者甚至连进入特定场域的资格都有可能会丧失。另一方面，在高等教育场域、学术共同体内部，对于高校组织、学者、学术等主体而言，他们的身份、地位往往与项目发生着某种必然性关联。例如，当我们判断高校组织的身份、地位时，普遍的印象是根据高校是否进入“211工程”“985工程”“双一流”等建设项目抑或是其他项目等。所以在高校的自我简介中，我们经常看到学校首先介绍的是学校进入何种项目类型，以及学校拥有多少国家级、省部级项目人才，抑或是学校立项国家级项目、省部级项目多少项，以此来凸显学校的身份和地位。再如，当我们评价一位学者身份及其学术水平高低时，也会根据其主持项目的级别与数量来决定。在一些重要场合，以学校学院网站中的教师简介、学术会议、学术讲座等为典型代表，对他们的介绍，首要的就是介绍其主持的国家级、省部级项目的数量，或者是其入选的人才项目的级别，抑或是哪类项目的评审专家等。

二、高等教育新型举国体制构建视域下财政项目制运作的缺憾

从传统举国体制到新型举国体制，意味着举国体制在新的时代背景下被赋予新的内涵。新型举国体制中的“新型”尤其强调以实现国家发展和国家安全为最高目标，以科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关为基本方针，以现代化重大创新工程为战略抓手，以创新发展的体制安排为核心实质[5]。以此来审视高等教育领域中的财政项目制运作后发现，虽然财政项目制通过多重方式为高等教育新型举国体制的形成奠定了部分基础，但在新型举国体制构建的诉求下，尚存诸多需改进之处。

1.技术化的项目建设使财政项目制未能充分引导高校发展与国家战略需求相对接

新型举国体制中的新型更加强调为国家服务是最高战略目标[16]。在新型举国体制构建的时代背景下，坚持国家导向、面向国家需求是各行各业发展的重大旨归，高校的发展也应做到“想国家之所想、急国家之所急、应国家之所需”,要主动对接国家战略目标、战略任务。如何使高校的发展坚持国家导向、面向国家需求，财政项目制于其中可以发挥重要的引导功能。而在现实中，财政项目制实践并未很好地引导高校将其发展尤其是学科发展与区域需求、国家发展充分地结合起来。这主要表现在高等教育项目建设过程呈现出技术化的总体特征，缺乏对国家战略目标与任务的考量。在实践中，项目建设往往被分解为一系列技术化指标，然后这些技术化指标通过高校的层层加码与分解，最终演变为每一个高校教师的考核任务。例如，在一流学科建设项目中，建设任务完全转化为能否完成系列技术化的指标，如项目级别和项目经费、CSSCI和中文核心期刊论文发表量、获奖数量和级别、著作和教材出版等，很明显其中存在“项目嵌套”的情形，也即一个项目问题的解决与任务完成需要另外多个项目来支撑和加以实现，而建设内容、建设过程、建设结果缺乏对区域需求、国家战略的充分考量，尤其是建设成果对解决区域高等教育问题、国家高等教育问题的适用性较少涉及。与此同时，根据新制度主义的观点，一项政策、制度的“真正意义取决于诠释的过程及谁来诠释”[17]。这些建设项目往往还被高校“打包”与博士点建设等其他技术性任务或指标结合起来。如此，在财政项目制与高校组织的关系上，高校的目的在很大程度上变成通过项目获取资源，或者是通过获得项目来实现其他的入场资格(如获得硕博士授权点),并未真正考量项目建设对地方、国家的贡献度。虽然这些入选一流学科建设项目的学科颇具学校特色，但一流学科建设的过程很可能会形成“国家缺席”的局面。因此，这种一流学科建设模式的典型特征可以概括为“有特色无国家”。

在技术化的总体特征以及各种“打包”思维与行为的前提下，高校组织、高校教师等行动往往表现为一种被动式的接项目行为，缺乏对国家战略目标的主动对接。在很大程度上，高校及教师的项目行为呈现为一种被动状态，即高校年复一年的组织项目申报活动与教师年复一年的项目申报行为，更多地表现为一种评价考核约束下不得已行动。科研人员的项目从申报到实施的全过程行为是基于一种考核、评价以及薪资分配下的微观考量，缺乏对项目建设中国家思维的宏观视野。比如，教师通过项目的申报以及项目成果的产出获得各类考核评价体系中的学术声誉、地位以及丰厚的物质回报等，至于项目研究的成果能否具有实质性的价值以及能否为国家作出贡献，却被悬浮起来。这就容易造成一种制度性悬浮，即相关的政策制度中没有设置相关的内容和标准去评价为国家作出贡献的程度。

2.财政项目制实践的制度异化与学术创新发展的可持续性缺乏动力

新型举国体制中的新型强调要以项目工程为牵引、以创新发展的制度安排为核心实质[16]。因此，在高等教育领域，学术创新可持续发展需要有相应的制度机制加以保障。而在高等教育实践中，财政项目制的实施及其运作使相关行动主体过度强调财政项目制的单一作用，财政项目制在实践中发生制度异化，甚至在高校场域中出现“唯项目”的情形，从而造成以项目为牵引的学术创新发展的可能性与可持续性降低。在高校以及教师的认知范畴内，项目的概念主要集中于对纵向项目的强调，从高校组织内部的职称评定、聘期考核、学术奖励、绩效分配以及年复一年的项目申报动员与培训等约束与激励机制的建立到各级各类评估、审核等都与财政项目紧密关联。在此情形下，财政项目制便“溢出财政学内涵”[19],在高等教育实践中极容易被异化。

由于财政项目制发生异化，即便财政项目制能通过各种激励或约束机制调动高校组织以及学术人员积极参与项目竞争，这种竞争也存在明显的缺憾。一是项目制的单一导向与高等教育多元目标之间存在矛盾，项目制实践虽然带携带明显的目标导向，但这种目标导向会引导高校办学的同质化，比如不同层次和类型的高校都重视科学研究与学科建设，而忽视教学与人才培养。而理论上，无论是从学校类型与层次还是从高校职能的角度抑或是其他内容来说，高等教育发展应该是多元的。二是项目制的激励方式与大学教师评价存在差异。对大学教师的评价应该是要创造一个多元的制度环境进而形成各种类型的教师都能脱颖而出的局面。而现实中，项目制的激励方式或者说围绕项目所形成的约束机制使对大学教师的评价从理论上的多元走向实践中的单一，大学教师不得不花费大量精力参与项目竞争，这就有可能使教师忽视自身的优势与特色发展。三是由于各种激励或约束机制的作用，学术人员加入项目竞争的行为更多的是一种被动式参与，他们在激励机制的诱惑下通过项目获取各种利益，或者在约束机制的作用下通过项目获取某种资格，比如为了评职称或者为了获得更多绩效不得不去申报项目。四是以项目牵引的科研行为，学术人员的学术活动更多受自上而下的制度安排的影响，学术创新不具备可持续性，内生性的科研动力与学术创新力不足。也就是说，这种形式的竞争虽然带有典型的传统举国体制的特征，但其活力主要依靠自上而下的外部约束嵌入的他组织系统激发，学术创新的价值取向、方式、过程等均受到外部“嵌入”的严重影响。这种通过项目基金形式被安排的学术生产制度，从本质上讲，它所遵循的是工业化时代的生产流程，从课题申请到课题审批再到课题评审等各个环节构成了一个机械而封闭的知识生产系统。在这种生产模式下，我们的知识生产进入一个“规划”时代，即通过国家以“研究项目”、“人才计划”、“学科建设”、“职称评定”、“大学改革”、 “筹备资助”和“刊物定级”等名义及其相应的制度安排而兑现的“知识规划”时代[20]。大学教师的创新行为、功能与结构等基本上是靠外部组织实施才能体现出来，并不符合新型举国体制对创新发展的要求。

3.财政项目制的协同效应不明显，有组织科研被悬置

新型举国体制强调要以科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关为基本方针[5],因而促进资源整合、集中力量、发挥协同效应是各领域新型举国体制构建的重要途径。当前，在高等教育财政项目制领域，这种效应却未能充分彰显出来。主要表现在：一是项目资源集中于部分人手中，且“马太效应”明显，这会使通过财政项目制实现“集中力量办大事”的效应难以得到彰显。虽然财政项目制能调动全国高校、学术人员积极参与竞争，但从结果上看，财政项目资源的分布限定于特定群体，大多数学术人员很难真正参与到项目任务中。所谓的“集中力量”仅仅体现在参与竞争中，而未能将绝大多数人真正纳入项目问题的研究与解决中，也未能体现出项目制中“揭榜挂帅”的真正意涵。二是项目资源与项目建设过程没有进行跨学科、跨学院乃至跨学校整合，有组织科研并未真正建立起来。从项目立项、项目资源的分配、项目的建设过程可以看出，其运作还是以学科、学院、学校导向为主，对于学科交叉、学院间与学校间的协同性重视程度不够。如从部分地方院校的一流学科建设项目来看，其建设往往以某一学科为对象，学科建设过程并未充分整合其他学科的力量甚至只是依靠单一学科内部或学院内部的部分教师；从建设成果的内容上，并未坚持强烈的问题导向与国家需求导向，而更多的是一种指标导向。

三、财政项目制的完善与高等教育新型举国体制的构建

1.改变技术化的项目建设行为，强化对满足国家战略需求的项目考核

新型举国体制带有国家利益的至上性，能够有效提振参与者的精神，通过强调举国体制目标任务的紧急性和重要性，巩固和强化社会成员的集体意识和国家观念[22]。作为高等教育领域中的一项重要制度安排，财政项目制既带有鲜明的国家意图又携带巨大的资金量，其运行必然要求能产生“看得见”的政策效应。项目建设单位和个人不能简单地将重点集中于论文发表、项目获得、成果获奖等技术化指标的完成上，而应将项目建设过程、成果与解决国家重大高等教育问题紧密结合起来。为此，对财政项目制建设任务的考核需综合考虑定量与定性要素。一方面在定量维度，从指标上考核立项项目对于学术人员、学科能力和水平等方面的贡献度，即考核立项项目负责人或相关单位是否完成项目协议中约定的任务；另一方面，要增加并强化定性维度的考核，即考核项目建设成果对于解决区域、国家重大高等教育问题的价值，真正使“双一流”等项目建设过程既能体现出高校特色又能使国家真正“在场”。通过财政项目制将高校发展与国家战略相结合，从而实现新型举国体制构建中对国家发展这一最高目标的追求。

2.突破传统的“唯项目”等制度模式，构建促进学术多元创新发展的制度机制

新型举国体制的核心实质是要形成有利于创新发展的体制安排，在高等教育领域，则表现为构建促进学术多元创新发展的制度机制。那么，如何变革财政项目制，使其更好地发挥作用，是当前多个领域讨论的热点话题。正如经济学、社会学研究对项目制变革的思考：应弱化项目的竞争性，重点强调项目的均等化、普惠性、基础性、公共性[23],以创造一种可持续的支持路径。在高等教育领域中，基于此，可作如下思考：第一，突破传统的“唯项目”“唯帽子”“唯职称”“唯学历”“唯论文”的评价考核方式，从项目筛选、人才甄别、成果评鉴与监督等关键环节，展开制度创新。建立适合学术创新发展规律和高等教育多元发展规律内在要求的责权利制度安排和绩效评价机制。比如按照基础研究、应用研究、技术创新和科技成果转化服务等建立分类评价体系，科学合理设置评价指标，突出创新质量和实际贡献[24]。将自由探索与服务国家战略结合，在此基础上也要适度强化需求导向和问题导向。第二，促进项目激励的分类化和多元化。无论是针对高校教师中的不同群体还是针对高校中不同类型的教学科研事务，项目制的实施应根据各自特点、特色、优势及其规律等不同维度展开激励。新型举国体制下的激励体系要以科学的考核评估机制为前提，在完善的责任机制基础上，分类实施激励。激励体系的构建充分考虑攻关任务的类型和所处发展阶段、攻关体系中不同主体特征等因素[25]。第三，应弱化教学、科研等活动围绕项目竞争的行为，转变为一种常规性的制度支持，让更多教师享受更多稳定性的资源支持。新型举国体制下的激励体系是针对市场机制难以发挥作用的领域、任务、主体进行合理激励，从而对科研项目、人员形成稳定的支持[25]。在很多时候，虽然激励机制确实能调动积极性，但也极有可能导致行动者行动的功利性和内卷化，因此，要改变内卷化的项目竞争为常规性的项目支持。当然，这种常规性的支持不是将项目经费平均分配给教师，而是设立一定的资格条件(如学历、职称等)或者根据他们自身的能力(前期成果)给予相应的经费支持。

这种思路的整体意义在于让项目制从主导一切的地位变革为辅导支持地位，使教师不再日复一日、年复一年地围绕项目展开活动，保障教师的教学、科研等能得到常规性的支持。当然，项目制从主导地位变革为辅导地位，并不是要弱化项目制在中国高等教育发展中的作用，而是以一种新的形式实现项目制与常规制所形成的“双轨制”共同发挥作用。或许，这种组合更有利于在高等教育内部注入内生元素，激发内生活力，形成可持续的学术创新系统，构建一种具有内生活力与可持续性创新系统的高等教育新型举国体制。

3.推进“揭榜挂帅”等制度实施，集中各种力量，促成高校有组织科研的发生

新型举国体制的构建力求超越以往举国体制中单独由政府配置资源的特征，在坚持政府主导的前提下，最大限度地调动、激发各方主体行动的积极性，形成“政产学研用”相结合的五位一体的格局，分类激励、激发各主体的活力，最终形成合力。无论是评价考核约束机制还是激励机制，都应促成多样化的生成。一是高等教育领域要主动对接“揭榜挂帅”制度，用好用活这一制度形式，让更多真正优秀的学术人员参与进来[27]。为此，应放开项目建设过程在年龄、资历、门槛、出身等方面的限制，进一步彰显财政项目制中的自由、平等、竞争等市场要素的优势，让真正有能力的科研人员脱颖而出，为不同类型的人才创造机会平等的氛围，以调动全员力量攻关国家项目。二是整合学校间、学院间、学科间资源，促进一流学科等各类项目的建设。在获取国家项目资源过程中，高校传统的利用科研成果的数量和等级取胜的方法将不再占据优势，学术人员内耗式的单打独斗的科研模式也难以产出符合国家需求的重大成果。这就要求高等教育项目建设过程必须整合跨校、跨学科资源，促成研究在选题、工具、主体等方面的协同创新。高校在推进一流学科建设时，应突破学科界限，将与立项学科相关的学科力量进行整合，以国家和地区需求为指引，构建起有组织科研的具体的制度化安排，强化力量整合对于解决国家、区域重大问题的贡献。这也是高等教育新型举国体制构建中对“集中力量办大事”的一般诉求。

参考文献

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