莫纪宏 | 党对宪法工作全面领导的方式和机制研究
关键词：依宪执政；依宪治国；宪法工作；宪法行为；宪法活动
目次
一、引言
二、宪法工作的法律性质、种类和范围
三、党对宪法工作全面领导的必要性、可行性
四、加强党对宪法工作全面领导的重要意义
五、加强党对宪法工作的全面领导的体制机制建设
一、引言
习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》（以下简称《新篇章》）一文中提出了“党对宪法工作的全面领导”的政治主张。[1]习近平总书记阐述了坚持和加强党对宪法工作的全面领导对于发挥我国现行宪法所确立的各项宪法制度在国家治理和社会治理中的显著优势有着非常重要的保障作用。现行宪法是党领导人民长期奋斗的必然结果。从40年中国宪法实践来看，如果缺少了中国共产党的领导，现行宪法就无法得到全面贯彻和有效实施。
习近平总书记上述重要论述首次明确了“党对宪法工作的全面领导”这一政治主张的重要意义。当前和今后一段时间，我国宪法学界必须要在认真学习和领悟习近平总书记关于“党对宪法工作的全面领导”论述中所蕴含的宪法精神基础之上，科学有效地探讨党对宪法工作全面领导的领导体制和领导方式，确保党对宪法工作的全面领导规范化、制度化和法治化。“党对宪法工作的全面领导”无疑是从党对全面依法治国的领导这一理论命题和政策要求中合乎逻辑地演绎出来的，其直接的政策依据是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。该决定明确了全面依法治国的五项基本原则，其中首要的原则就是坚持党的领导。[2]《决定》对党的领导与全面依法治国之间的辩证关系做了全面系统的阐述，从理论上解决了党与法、党的领导与社会主义法治之间的逻辑联系，为全面依法治国事业的健康发展提供了方向性指引。在中央全面依法治国工作会议上，习近平法治思想作为全面依法治国指导思想的地位得到了正式确认。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上就当前和今后一段时间全面依法治国各项工作提出了十一个方面的具体要求，构成了习近平法治思想的核心要义，其中，最重要的就是要坚持党的领导。[3]所以说，不论是党的十八届四中全会《决定》确立的全面依法治国必须遵循的基本原则，还是作为习近平法治思想的核心要义，党的领导毫无疑问是全面依法治国的逻辑大前提和政策出发点，是中国共产党作为执政党依法执政的具体体现。党的领导地位和作用贯穿于全面依法治国的全过程和各方面，在立法、执法、司法和守法四个重要环节的法治工作中，都必须要牢固确立党的领导的核心地位，在坚持党的领导前提下，有序地推进全面依法治国各项事业的发展。
宪法是规定国家根本制度和根本任务、调整人们行为的根本准则。宪法的制定、实施、监督、保障等活动在全面依法治国各项事业中具有举足轻重的引领和示范作用。因此，加强党对全面依法治国各项事业的领导，首先要加强党对宪法工作的领导。执政党抓法治建设不抓宪法，就会主次不分，就无法形成以宪法为核心的统一有效的中国特色社会主义法律体系，无法产生令人敬仰的法治精神。因此，习近平总书记在“12·4讲话”中强调指出：依法治国首先是“依宪治国”，依法执政关键是“依宪执政”。[4]在《新篇章》一文中习近平总书记再次强调指出，要“加强党对宪法工作的全面领导”，[5]这是对执政党依宪执政大政方针如何在法治实践中加以具体贯彻落实的行动指南。从语义学上来看，至少包含了两个方面的政策要求：一是党的领导在宪法领域的体现侧重在对“宪法工作”的领导，并不是泛泛为之；二是党对宪法工作的领导是“全面”领导，是全覆盖、无遗漏式的领导方式，凡是具有宪法工作性质的宪法行为，都必须纳入党的领导之下来有序而为。本文正是基于对“宪法工作”内涵的独特理解，以及党对宪法工作“全面”领导内涵及意义的翔实阐释，从而进一步揭示党对宪法工作全面领导的必要性、可行性，以及党对宪法工作实行全面领导的具体领导机制和领导方式的特点，旨在坚持党对宪法工作实行坚强有力的全面领导的前提下，通过在法理上严格地区分宪法工作与宪法行为、宪法活动的制度特征，进一步澄清党对宪法工作实行全面领导的具体事项，全面推进宪法实施工作，进一步增强宪法权威，充分有效地发挥宪法在全面推进依法治国中的核心功能和重要作用。
二、宪法工作的法律性质、种类和范围
若想在法理上精确地阐释“党对宪法工作的全面领导”的必要性，首先必须要清晰地界定什么是“宪法工作”，“宪法工作”都包含哪些事项，特别是要准确地界定“宪法工作”的主体。只有“宪法工作”内涵清晰、外延明确，才能科学地阐述党对“宪法工作”实行全面领导的必要性和重要意义。而准确地界定“宪法工作”的内涵关键是要在逻辑上清晰地区分宪法工作与宪法行为、宪法活动的价值内涵和制度特征，从而为“党对宪法工作的全面领导”作为新时代中国宪法理论的重要命题进入宪法学理论体系提供必要的学术证据。
工作一词，在古汉语中意指“土木营造之事”。《后汉书·和熹邓皇后纪》中记载：“以连遭大忧，百姓苦役，殇帝康陵方中秘藏，及诸工作，事事减约，十分居一。”[6]在现代汉语意义上，《新华词典》解释为“劳动生产”。[7]故“工作”一词目前在现代汉语中的通用含义与基于一定目的的“劳动”是等涵的。在很多正式的法律文件中，“劳动权”[8]与“工作权”[9]是同一性质的基本权利，只不过是用词有所差异而已。
从法理上看，“工作”并不是一个严格的法律术语。因为劳动意义上的工作是带有特定目的的，而法学上是针对法律关系主体的活动特征来确定基本的法律秩序的，故法理上通常使用“法律行为”[10]的概念来表述“工作”“劳动”的法律特征。一般不采用“法律工作”“法律劳动”的提法，[11]只是在特定场合、特殊意义上使用“法律工作”。从形式逻辑的视角来看，作为“法律工作”种概念的“宪法工作”自然也就没有成为传统宪法学话语体系中的必要名词。以马克思主义理论研究和建设工程重点教材《法理学》（第二版）、[12]《宪法学》（第二版）[13]为例，两本马克思主义法学基础教材中，都未涉及“宪法工作”一词，“宪法工作”并没有成为法理学和宪法学术语体系中的一个重要部分。故在传统宪法学的理论体系中也就缺少“党对宪法工作的全面领导”这样的理论命题，对于习近平总书记在《新篇章》一文中提及的“党对宪法工作的全面领导”的政策要求也就缺少相应的解读工具，需要从马克思主义立场、观点和方法出发，以习近平法治思想为指导，结合中国宪法实践的经验来进行全新的科学阐释。
从法理上来看，要全面准确地解读“党对宪法工作的全面领导”的政策内涵，必须要将宪法理论与宪法实践有机结合起来，从中国实际出发，运用现有的宪法学原理来阐述“党对宪法工作的全面领导”的准确含义，特别是要从法理上对“宪法工作”作较为精准的内涵与外延的定位，才能将“宪法工作”这一政策术语有效地纳入传统宪法学的术语体系中，建立起“宪法工作”与其他相邻概念之间的逻辑联系。
“宪法工作”与传统宪法学中的宪法行为、宪法活动、宪法行动、宪法实践有着内在的密切逻辑联系。宪法行为通常指人们依据宪法所实施的各种法律行为，包括作为和不作为，这一点与民事法律行为的定义方法比较相近，都属于法律行为的范畴，具有法律行为的属性。宪法活动是指宪法行为在具体实践中的表现样态，通常必须以完成特定的宪法任务为前提。宪法行动一般指政策层面的宪法活动，是指在一定时间内必须要以完成特定任务作为前提的宪法活动，是表现为“作为”样态的宪法行为。宪法实践是与宪法理论对应的概念，是对具体的宪法活动的实践特征的“抽象”概括，其内在的本质特征是强调具体的宪法活动。很显然，宪法活动、宪法行动、宪法实践这几个宪法学术语都是从属于宪法行为的，故在法理上要明确宪法工作的内涵，必须要科学地处理宪法工作与宪法行为之间的法理联系和逻辑关系。
确定宪法工作与宪法行为之间的法理联系和逻辑关系，可以从历史发展、政策要求、公众习惯、法理探讨等几个方面入手，其中实践中的习惯性用法和理论界的认可是最重要的判断标准。事实上，“宪法工作”作为一项描述宪法实践活动的政策性术语，是与履行宪法上的职权职务密切相关的，它通常被用来指称拥有宪法上赋予职权职责的国家机关或者是国家工作人员履行宪法职权职责的行为。宪法工作的基本法律特性是履行宪法职权职责行为的“公务性”，而社会组织和公民个人依据宪法行使基本权利或者履行宪法义务的行为，因为行为的效果不具有直接的公务性，所以，一般不被纳入“宪法工作”的范围，只是作为一般的宪法活动。故，党组织和党员本身不能当然等同于作为整体存在的执政党。执政党有权对宪法工作进行全面领导，但是，执政党的党组织和党员则与社会组织和普通公民一样，必须在宪法和法律范围内“活动”。在法理上把宪法工作的行为属性定位在“公务行为”上，必然就能更加精准地解释党的十二大修改的党章所规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”[14]的内涵，以及“党对宪法工作的全面领导”与“党必须在宪法和法律的范围内活动”之间的内在理论逻辑的一致性和统一性。
（二）宪法工作的种类及特征
宪法工作既是一个宏观性、整体性的概念，也是一个根据宪法工作分布的不同环节和领域可以具体化的概念。从法理上来看，目前还缺少从宏观和整体上来研究宪法工作的论著，据笔者统计，CNKI文献数据库显示，迄今为止尚未有一篇以“宪法工作”为主题的学术论文，但却有对实际中存在的宪法现象以及中国宪法实践中出现的个别领域、个别环节意义上的宪法工作的内涵、政策要求和意义进行深入探讨的学术论文或者是宣传介绍性文章。这一现象至少表明，在微观领域和微观层面的宪法工作始终是得到理论和实践两个方面重视的，归纳起来有以下十一个方面：
1.宪法起草工作。宪法起草是一项重要的宪法实践活动，是作为根本法的宪法赖以产生的前提。从宪法制定的基本理论来看，宪法起草有两个类型：一是主权国家因为有了宪法起草而诞生了作为根本法的宪法，宪法起草是主权国家得以合法存在的政治基础；二是根据主权国家宪法或者是制定宪法的程序法律，对主权国家已经存在的宪法作出局部或全部修改。宪法起草过程是宪法价值汇聚和得以制度化的过程，因此，宪法起草工作也必然体现了主权国家意识形态方面的特征。
中华人民共和国第一部宪法是从1953年开始起草的，并由毛泽东同志亲自主持第一部宪法的起草工作。宪法起草工作是宪法制定工作的基础性工作和事务性工作，没有有效的宪法起草工作，就不可能有科学和权威的宪法制定工作。通常，主权国家在制定宪法时都会成立专门的宪法起草机构来负责宪法起草工作，但有些国家的宪法起草工作是在主权国家通过宪法加以确认之前进行的。例如，1787年《美利坚合众国宪法》最初就是由来自北美13个殖民地的55位宪法起草者共同起草的，原本起草的是一个《邦联条例》，在起草过程中，经过联邦党人的努力，最终起草了一部具有主权性质的《美利坚合众国宪法》。[15]此外，有些国家宪法的起草是由外国占领者或外部军事机构负责的，如1946年《日本国宪法》就是在盟军最高统帅部司令麦克阿瑟的领导下起草的，是外部力量强加给日本的宪法草案，从某种意义上可以说，宪法起草工作的“独立性”也决定了主权国家依据宪法所享有的自主性和独立性。由于《日本国宪法》是盟军最高统帅部起草的，故迄今为止日本宪法学界仍有不少学者认为日本至今依然不是一个主权完全独立的国家。[16]
1954年宪法是在建立了人民政权之后，在总结新中国成立初期作为临时宪法的《共同纲领》制定和实施经验基础上产生的，是一种完全的主权行为。从1954年3月23日到6月11日，宪法起草委员会根据中共中央提出的宪法草案（初稿）进行了起草工作。在整个起草工作期间，相关部门先后组织各方面人士八千余人参加了对宪法草案（初稿）的讨论工作，获取了将近六千条修改意见，其中的许多意见对起草工作给予了重大的帮助。[17]由此可见，宪法起草工作是“宪法工作”的起始环节，是宪法制度赖以产生的源头。宪法起草工作是否科学合理，直接关系到后续的宪法制定、实施等工作是否能够顺利有效地进行。关于宪法起草工作的科学性，毛泽东同志在起草1954年宪法时就做出过全面系统的总结。他指出1954年宪法的起草工作采取了领导和群众相结合、领导和广大积极分子相结合的方法，得到了比较好的、比较完全的宪法草案。[18]因此，新中国宪法起草工作自始至终都是在作为执政党的中国共产党领导下进行的，集中体现了党的政治主张和人民意志的高度统一。
2.宪法制定工作。从法理上看，“宪法制定工作”包含了“宪法起草工作”，并且比宪法起草工作包含了更多更广的内容。此外，学界也以“宪法制定工作”为研究视角，来分析新中国宪法发展的历史和特征。例如，有学者就以宪法制定工作作为研究视角，详细梳理了新中国宪法的发展和沿革的历史，指出了宪法制定工作在宪法制度建设和形成“依宪治国”“依宪执政”大政方针方面的重要作用。[19]
3.宪法解释工作。宪法解释是对宪法文本含义的解释和说明。宪法解释工作就是按照法定程序由有权机关履行宪法所赋予的解释宪法职权，对宪法文本进行解释和说明的履职工作。没有扎实可靠的宪法解释工作，宪法解释只能停留在主观愿望的层面，不可能变成具体的宪法实践。关于宪法解释工作，政策层面和法理研究方面都有不同的涉及和强调。胡锦涛同志在首都各界纪念现行宪法公布施行20周年大会上发表重要讲话，强调对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明可以使宪法的规定更好地得到落实。[20]法学界在宪法解释工作方面也多有探索。例如，有的学者在文中就着重强调加强宪法解释工作的重要性，认为宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，故需要加强宪法解释工作，保证宪法实施。[21]笔者也曾撰文将“宪法解释工作”作为“合宪性审查工作”的一部分，强调只有重视宪法解释工作，合宪性审查工作才能有效进行。[22]笔者认为，在我国现行宪法体制下，虽然无法在实践中做出法律违反宪法的政治判断，但却可以基于2015年新修订的《立法法》第97、99、100条和第101条的规定，对提请审查的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行违宪审查。笔者强调，在我国现行宪法制度下，宪法解释制度完全可以独立地运行，并且可以成为启动合宪性审查工作的一个非常有效的制度平台。国务院等有权提请违宪违法审查的主体能否按照《立法法》第99条第1款的规定就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否同宪法相抵触主动向全国人大常委会书面提出进行审查的要求是启动合宪性审查制度的关键之举，也是推动宪法解释工作有效开展的制度抓手。通过依法对《立法法》所明确的法规、条例的合宪性审查，既可以纠正违宪的法规、条例，也可以通过宪法解释有力地保证行政法规、地方性法规、自治条例以及单行条例在实践中得到有效实施。
4.宪法修改工作。宪法修改工作，也属于宪法工作的重要方面，也是在中国宪法实践中最容易受到社会各界广泛关注的宪法工作事项。宪法制度的完善离不开宪法修改，而宪法修改又必须基于扎扎实实的“宪法修改工作”。对此，法学界有很多学者都撰文阐述了做好宪法修改工作的重要性。例如，有报道指出，出席十届全国人大二次会议的北京团代表于2004年3月8日讨论并审议了《中华人民共和国宪法修正案（草案）》。代表们认为，做好修改宪法部分内容的工作，是这次代表大会的一项极其重要的任务，是我国人民政治生活中的一件大事。[23]上述新闻报道进一步表明，在普通人民代表的视野中，宪法修改工作是一项具有独立和完整意义的宪法工作，需要给予高度关注。
5.宪法实施工作。宪法实施一直是一个法理性很强的概念，宪法实施工作的内涵与外延接近于宪法工作。在传统宪法学的概念体系中，只重视“宪法实施”，而不强调“宪法实施工作”。“宪法实施”+“工作”与宪法实施的区别关键在于“宪法实施工作”强调的是依据宪法规定负有保证宪法实施职责的国家机关或国家工作人员在宪法实践中的具体履职工作。故在政策倡导层面，“宪法实施工作”得到了高度重视。习近平总书记在“12·4讲话”中，首次明确了“宪法实施工作”对于宪法实施的重要性，他指出了宪法的生命和权威在于实施。因此，要坚持不懈抓好宪法实施工作，“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。[24]对于宪法实施工作的重要意义，有学者指出：加强宪法实施和监督关键是在实践中有效贯彻落实现行宪法所确立的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一重要原则，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。[25]为此，要树立坚定的宪法自信，坚决抵制和反对鼓吹美西方国家的“宪政”概念及其模式的错误观点，坚定不移地走符合中国国情的宪法发展道路。
6.实施宪法报告工作。从广义上来看，宪法实施工作的事项中包含了就宪法实施情况所作的报告工作，故实施宪法报告工作可以在总体上纳入宪法实施工作的范围内。但在相当长的一段时间内，各级人大常委会，特别是全国人大常委会年度工作报告中并没有将宪法实施作为工作报告的专门事项，故“实施宪法报告工作”对于贯彻“依宪治国”的大政方针来说就具有了非常重要的意义。法学界有关于实施宪法报告工作的重要意义问题的专门讨论，对于推动实施宪法情况进入人大常委会的工作报告或者是“一府两院”的工作报告起到了非常重要的作用。例如，有人就鲜明指出：现行宪法和组织法对人大常委会、政府、法院和检察院向人大“报告工作”作了规定，其中有不一致的地方。宪法上的“报告工作”有特定的范围，并带有监督控制的意图。宪法上的“报告工作”的责任性质是政治责任，而非法律责任。这种政治责任的责任承担者是担任政治职务者。至于其承担政治责任的方式则要视人大意志而定，因为担任政治职务者是通过选举产生的。在法院工作报告未通过事件中，首先要区分法院责任和法官责任；其次法院责任是一种政治责任，法院院长应当承担政治责任；最后法院院长承担政治责任的方式在目前政治体制下可以用人大行使罢免权的方式来解决。当然，法院院长也可以主动引咎辞职。[26]
7.学习宣传宪法工作。宪法作为根本法要对国家机关、社会组织和公民个人的行为起到根本行为准则的作用，从实践层面来看，必须要让社会公众广泛接触、了解和认可宪法，为此，学习宪法、宣传宪法对于推动宪法实施、维护宪法权威就显得极其重要。与社会公众自发地学习宣传宪法不同的是，为了提高学习宣传宪法的效率，必须要把学习宣传宪法作为国家机关或者是政府专门机构的工作职责。学习宣传宪法工作在理论界和实务界一直较受重视，相较于其他性质和类型的宪法工作来说，学习宣传宪法工作更容易被社会公众所认同。在实践中，从1986年第一个五年普法规划实施开始，宪法就成为普法宣传的重点内容。全国各地的普法和法治宣传教育机构都依法开展了普及和宣传宪法的各项工作。例如，有人就作了如下报道：中宣部、司法部2004年3月29日下午联合召开切实加强宪法学习宣传工作电视电话会议。西藏自治区党委常委、宣传部部长苟天林在西藏分会场强调，要立足西藏自治区实际，认真做好学习宣传宪法的各项工作。[27]关于学习宣传宪法工作，理论界也予以了关注，即宣传宪法不只是实务部门的日常工作，还要从科学普及宪法知识的角度入手来提升学习宣传宪法工作的效率。有学者强调：开展宪法宣传，是全面贯彻实施宪法的重要基础性工作。宣传宪法工作必须要抓住重点，注重实效，要通过“国家宪法日”提升宪法宣传工作的效力，推动在实践中全面有效地贯彻实施宪法，更好地发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党中的根本法应有的重要作用。[28]
8.宪法翻译工作。宪法翻译工作是一项重要的宪法工作，这一点也是以往宪法学界不太关注的事项。事实上，宪法翻译工作与学习宣传宪法有密切的联系。特别是我国是一个多民族的国家，作为国家根本法的宪法在民族地区的学习宣传除通过国家通用语言文字传播外，还需要通过把宪法文本翻译成少数民族语言，让各族同胞通过自己民族的语言及时有效地把握宪法文本的内涵。此外，为了加强国际交往，让中国宪法为世人所知晓，宪法文本也需要翻译成外文在世界范围加以传播。所以说，宪法翻译工作是一项专门性的宪法工作，不同于一般专家和学者对宪法文本的个人理解或翻译，必须要作为专门机构的专门性工作对待，才能保证宪法文本的翻译具有权威性。对此，从学术上来探讨宪法翻译工作的重要意义的论著也有很多。例如，有学者指出：在五届人大五次会议期间，会议德语文献翻译组对《宪法修改草案》作了认真的学习和研究，并对德文初译稿作了较大幅度的修改，从而使定稿本的译文质量有了一定的提高。[29]可见，宪法翻译工作并不是可有可无或者可以随意进行的，也必须将其纳入宪法学研究的视野来认真加以对待。
9.宪法监督工作。宪法监督工作是一项专门性的宪法工作，具有宪法文本上的明确依据。故长期以来，宪法监督工作一直受到学界和实务界的高度重视。由于现行宪法明确规定全国人大及其常委会有权监督宪法实施，因此，宪法监督工作主要是围绕着全国人大及其常委会的宪法实施监督工作进行。而加强党对宪法工作的领导在宪法监督工作领域表现得更为明显和突出。例如，有人就指出：现行宪法所规定的宪法监督制度，是在坚持党的领导下总结历史经验的基础上建立起来的、适合我国国情的制度。[30]还有人强调指出：应当根据社会主义市场经济发展的需要适时对现行宪法的部分条文进行修改，增加利于加强实施监督的具体条文。[31]
10.备案审查工作。备案审查是现行宪法赋予全国人大常委会的一项监督宪法实施的职责，因此，在宪法监督工作中，备案审查工作是最重要的方面和环节，对此，理论界和实务界都给予了充分的关注。例如，有学者撰文提及了上海市第十五届人大常委会第十一次会议在2019年3月27日听取并审议关于备案审查工作的报告的情况。据该文研究，该备案审查报告是上海市开展此项工作以来的第一次。党中央、全国人大对这项工作高度重视。可见，依据宪法对相关的法律文件进行备案审查，[32]有助于维护宪法所规定的法制统一原则。
11.合宪性审查工作。习近平总书记在党的十九大报告中首次明确指出了“推进合宪性审查工作”的政治要求，[33]这是以习近平同志为核心的党中央贯彻落实全面推进依法治国各项要求的重要举措之一，它会给法治建设领域带来革命性的变更，能够让法治原则和法治精神真正地落到实处，彻底解决束缚法治建设的瓶颈问题，为保障法制统一性、维护宪法权威提供坚实的政策依据和行动指引。
对于如何推进合宪性审查工作，目前法学界探讨得比较深入，其中不乏提出要建立合宪性审查工作体系的学术观点。例如，有学者主张：出于为我国宪法实施“找出路”的初衷，学者们将源自英联邦国家的弱司法审查制度引入中国。就其本相而言，弱司法审查制度是以保障公民权利为目标，以政府、议会和法院分别承担权利保障责任为内容的制度体系。国内的相关研究忽视了政府的作用，没有清楚地认识该制度的功能定位，在研究方法上存在描述性与规范性的混同。事实上，当前我国实施宪法的主要目标是通过合宪性审查维护法制统一。弱司法审查给我国的启示是强调“议会主权”或者“议会至上”原则，并不是让议会或代表机关对任何事情都要大包大揽，应当根据立法机关和司法机关在合宪性审查中的实际能力来明确各自相应的职责，这已经为域外经验所证成。[34]上述观点虽然是针对合宪性审查工作的，但是已经开始从宏观和整体层面来关注宪法工作的运行机制。此外，有学者也提出了相类似的学术观点，认为当前的合宪性审查存在对提请主体的规定过于笼统、审查范围偏窄、审查方式欠缺、缺少筛选机制、缺乏细致的公开公示规则等程序规定、宪法解释程序机制现实运行不力等问题。合宪性审查工作制度的完善要从以下几个方面着手：（1）强化宪法监督基本法及专门法律的作用；（2）确定合宪性审查原则；（3）明确宪法与法律委员会的结构定位；（4）合理界定审查范围和启动主体；（5）完善筛选、公开及反馈等程序；（6）健全宪法解释。[35]可见上文观点不仅强调了合宪性审查工作的重要性，而且还突出了工作机制和制度完善的重要性，对于构建科学的宪法工作领导体制和方式都具有学理上的启发意义和价值。
总之，宪法工作虽然在宏观和抽象层面尚未得到全面和系统的理论阐述，但是，围绕宪法制度运行的不同环节所产生的具体领域和层面的宪法工作，在理论研究和宪法实践两个方面都已经得到充分关注，产生了一些有影响的学术论著，对于从法理上更加科学地构造宪法工作的法理内涵，更加有针对性地开展对“党对宪法工作的全面领导”理论命题的深入研究，具有非常重要的启发意义。
（三）宪法工作的范围
诚如上文分析所言，“宪法工作”不能简单地等同于所有的行宪行为，其主要是指依据宪法负有特定宪法职权职责的国家机关或者宪法授权的组织或公民个人依法履职的行为，所以，宪法工作的主体都是有一定范围的，通常必须限定在宪法文本上明确赋予职权职责的国家机关或国家工作人员，宪法工作是专门机构开展的专门性工作，不是全社会公众泛泛开展的一般性宪法活动。虽然我国宪法序言最后一个自然段明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，但上述规定的宪法职责并不完全属于具有法律上后果的法律义务，某种程度上来说其是带有倡导性、宣誓性的行动纲领。事实上，从法理上来看，宪法行为根据主体与宪法上确立的宪法职权职责的关系可以将其分为两大类型，即传统宪法学上所认可的遵守宪法和适用宪法。遵守宪法并不具有宪法工作的性质，是国家机关、社会组织和公民个人自觉地遵守宪法规定的行为，并不一定产生影响第三方的法律后果。只有适用宪法因涉及如何依法履行宪法职权和宪法职责，具有特定“公务性”，会产生影响第三方的行为后果，才具有“宪法工作”的法律特性。
根据我国现行宪法的规定，特定国家机关或国家机关工作人员应当承担的“宪法工作”都有一定范围的限制，不是可以随意而为的。宪法工作既具有公务性，又具有特定性，并且以法定的宪法工作作为基本特征。例如，我国现行《宪法》第62条规定了全国人大的16项职权职责，第67条规定了全国人大常委会的22项职权职责，第89条规定了国务院的18项职权职责。全国人大及其常委会、国务院在宪法规定的职权职责范围内采取法律措施的行为都属于“宪法工作”的范围，而现行宪法没有明确规定的，就不能简单地定性为“宪法工作”。例如，现行宪法第62条第2项和第67条第1项明确规定“监督宪法的实施”是全国人大及其常委会的职责，因此，“宪法监督工作”只能依法由全国人大及其常委会来进行，属于宪法赋予全国人大及其常委会的专门性“宪法工作”，其他国家机关或国家工作人员不得自主从事应当由全国人大及其常委会才能从事的“宪法监督工作”。所以说，“宪法监督工作”的范围具有“法定性”“宪定性”。当然，有些宪法工作由于“宪定性”的限制具有“唯一性”，如“宪法解释工作”依据现行《宪法》第67条第1项的规定，只能由全国人大常委会来进行，其他国家机关，包括全国人大也不能从事“宪法解释工作”。不过，作为一项工作机制，宪法解释工作也要受到工作环境、条件等因素的影响，故宪法解释工作不仅涉及全国人大常委会依据宪法规定行使解释宪法职权的工作，也包括为全国人大常委会履行解释宪法职权而提供相应辅助条件的工作，这些工作可以由全国人大常委会的工作机构进行，甚至可以通过组织专家咨询机构的方式来提出宪法解释的相关建议。因此，宪法解释工作不单纯是解释宪法，围绕着解释宪法还需要构建一整套宪法解释工作机制，也就是说，从宏观意义上来看，宪法工作必须依靠一整套系统化的工作机制来界定宪法工作的范围，为宪法工作的顺利进行提供可靠的环境和条件保障。
三、党对宪法工作全面领导的必要性、可行性
从上文对宪法工作所进行的分类来看，宪法工作涉及宪法实践活动的方方面面，必须要依靠科学的领导体制和方式才能把各个方面的具体宪法工作有机地整合在一起，才能保证各项宪法工作的顺利进行，以充分发挥宪法作为根本法在调整人们行为时的法律作用。基于宪法工作的复杂性和系统性，在制度上要构建宪法工作体系，必须要有一个统领全局的宪法工作领导体制机制，而这一领导体制机制的建立只有加强执政党对宪法工作的全面领导才能实现。故从法理上和政策上来看，加强党对宪法工作的全面领导既有必要，也是可行的。
在我国，社会主义国家的性质决定了党的领导是中国特色社会主义本质特征。作为国家根本法的宪法，既汇聚了全体人民的共同意志，又体现了执政党的执政方针和执政意愿。党领导人民制定宪法、实施宪法，党也要带头遵守宪法、维护宪法的法律权威。习近平总书记在“12·4讲话”中回顾了新中国成立60多年来我国宪法制度的发展历程，指出宪法与国家前途、人民命运是息息相关的。因此，维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严。[36]因此，宪法工作本质上是党和国家事业的重要事项，不仅涉及国家根本制度和根本任务，还关涉到宪法的本质和发展方向。因此，在中国现行宪法体制下，只有执政党才有资格和能力实行对宪法工作的全面领导，这是由中国共产党的执政地位和执政方式决定的。
宪法工作不同于一般的宪法实践活动，它是专指依据宪法享有宪法上的明确职权职责的国家机关或国家工作人员履行宪法职权职责的行为。在我国，一切依据宪法享有公权力的机构都是党领导下的政治机构，必须接受执政党的全面领导。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》（2019年1月31日）明确规定，要坚持党总揽全局、协调各方的原则，建立健全保证党的全面领导的制度体系，为把党的领导全面有效地落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域、各方面、各环节提供坚实制度保障。为此，要贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位；要将坚持党的全面领导的要求写入人大、政府、法院、检察院组织法中，政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程也应当充分体现党的领导各项要求；要健全党对这些组织实施领导的制度，以此保证这些组织始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。因此，作为由国家机关或国家工作人员从事的“宪法工作”，不管其性质如何，都必须自觉地接受执政党的全面领导，因为所有的党政机构首先是政治机构，必须无条件地执行党的决定。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对此也有明确的规定。该意见强调，“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关”本质上都是政治机关，所以，旗帜鲜明地讲政治是应尽之责。上述组织和机构要始终坚持在党的领导下依法实施经济社会管理活动，要提高政治站位，把准政治方向，注重政治效果，确保政治和业务“融为一体、高度统一”。所以，脱离了党对宪法工作的全面领导，依据宪法规定有权实施宪法工作的国家机关或国家工作人员就可能在宪法工作中迷失政治方向，就可能会给党和国家事业造成巨大损失。
党对宪法工作的全面领导是体制机制方面的领导，而不是大包大揽，用党的决议、决定或者是党行使执政权的行为来代替宪法工作。党的十八届四中全会《决定》对党领导全面依法治国的具体领导方式作了全面系统的阐述，《决定》着重讲了加强党对全面依法治国进行领导的三个“统一起来”与四个“善于”，既坚持了党对全面依法治国的领导原则，又维护了中国特色社会主义法治的权威。[37]作为全面依法治国各项法治工作的一个重要方面，很显然，党对宪法工作的全面领导也是通过不断健全和完善领导体制机制和领导方式来有效推进的。具体来说，根据党的十八届四中全会《决定》精神，党对宪法工作的全面领导方式应当是党领导制定和修改宪法、党保证宪法实施、党支持合宪性审查以及党带头遵守宪法。正因为党通过科学和有效的领导方式来实现对宪法工作的全面领导，所以，党对宪法工作的全面领导在中国宪法实践中是完全可行的，而且也形成了较为稳定的宪法工作惯例。例如，党的十八届四中全会《决定》规定：党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。在中国宪法实践中，现行宪法的五次修改都是由党中央先提出修改宪法的建议，然后由全国人大常委会提出正式的修改宪法的草案，最后交由全国人民代表大会审议通过。习近平总书记在《新篇章》一文中也强调指出：党领导人民制定宪法和法律，党首先要带头尊崇和执行宪法。要从三个“善于”来推动党对宪法工作的全面领导：一是要“善于”使党的主张通过法定程序成为国家意志；二是要“善于”使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员；三是要“善于”通过国家机关实施党对国家和社会的领导，各级党组织要支持所有国家机关依据宪法法律独立负责、协调一致地开展工作。特别重要的是，要把贯彻宪法和法律落实到各级党委决策施策的全过程，必须坚持依法决策、依法施策。[38]因此，加强党对宪法工作的全面领导既有必要，也是可行的，是为现行宪法实践证明完全正确的适合于宪法工作的领导体制机制和方式，必须要长期坚持。
习近平总书记在《新篇章》一文中对加强党对宪法工作全面领导的重要意义作了全面系统的阐述，也就是说通过加强党对宪法工作的全面领导来保障人民当家作主、改革开放和社会主义现代化建设，维护国家统一、民族团结、社会和谐稳定。[39]认真学习和领会习近平总书记上述重要论述的精神，可以发现，加强党对宪法工作的全面领导至少有如下五个方面的重要意义：
习近平总书记在“12·4讲话”中强调指出，改革开放以来，我们党团结带领人民成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路。这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求都在宪法中得到了确认和体现。[40]因此，加强党对宪法工作的全面领导就是要不断巩固和发展现行宪法公布施行40年来我们在宪法实践中所取得的巨大成绩和所坚持的正确政治方向。习近平总书记在党的十九大报告中非常清晰地阐述了我国政治制度下，“党是居于领导地位的”。要充分认识到加强党的集中统一领导与支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依规依章履行职责和开展工作之间的内在一致性。[41]针对少数人鼓吹的西方普世价值和西方法治理论和宪政观，习近平总书记义正词严地表明了中国共产党人的法治立场，强调我们是中国共产党执政，绝不采用美西方国家的三权鼎立、多党轮流坐庄的政治体制。[42]由此可见，中国特色社会主义法治道路与政治道路是紧密相关的，如果漠视中国共产党作为执政党执政这一政治事实，企图用美西方多党轮流执政的宪法话语来诠释中国特色社会主义法治道路的特征，这种做法不仅在理论上是错误的，在行动上也只能是徒劳的。只有加强党对宪法工作的全面领导才能始终保持我国宪法制度发展正确的政治方向，才能始终坚持“依宪执政”的大政方针不动摇、不退缩，才能跟西方宪政观彻底划清界限。
现行宪法公布施行40年来的中国宪法实践表明，过去40年中，我国宪法实施工作所取得的每一项成绩都与坚持党对宪法工作的全面领导分不开。习近平总书记在《新篇章》一文中对党的十八大以来我们党高度重视全面依法治国的经验做了总结，这一经验的主要内容就是从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治、布局法治、厉行法治；把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局中来谋划、来推进；不断推动我国宪法制度建设和宪法实施取得历史性成就。[43]宪法工作涉及方方面面，仅以宪法修改工作来说，现行宪法历经五次修改，每一次修改都是在党中央的直接领导下进行的。这些修改非常及时地适应了改革开放和社会主义现代化建设的要求，有效地推进了宪法实施工作。习近平总书记在“12·4讲话”中在总结现行宪法实施30周年经验基础上，明确指出我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法；是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法；是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法。实践证明，现行宪法是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。[44]
现行宪法是顺应改革开放和社会主义现代化建设的要求诞生的，自通过之日起就发挥了自身的根本法作用。现行宪法公布施行的40年中，在党中央的英明领导下，先后对现行宪法进行的五次修改都是把中国宪法实践中最紧迫的问题和事项通过修宪的方式纳入宪法之中，使得宪法更好地发挥了自身的根本法作用。1988年修宪把私营经济写入宪法，极大限度地调动了私营经济在改革开放和社会主义现代化建设中的主动性和积极性，推动了经济繁荣和社会进步。1993年将市场经济写入宪法，从而为中国特色社会主义经济制度注入了宪法所肯定的市场经济活力，推动了经济体制改革和国民经济的飞速发展，极大地提高了生产力，满足了人民群众不断增长的物质文化需求。1999年将依法治国基本方略写入宪法，突出了法治在治国理政中作为基本方式的法律权威。2004年修宪把国家尊重和保障人权写入宪法，提升了中国宪法实践对宪法所规定的基本人权的整体保护水准。2018年宪法修改则充分肯定了国家监察体制改革的重要成果，通过设立监察委员会，进一步完善了现行宪法所规定的国家机构的组织形式，提升了国家机构在治国理政中的整体效能，促进了国家治理体系和治理能力现代化。上述宪法作用的发挥都离不开党对宪法工作的全面领导，都是在党中央领导下有条不紊地通过完善宪法的各项规定来充分发挥宪法作为根本法在治国理政中的重要作用。
加强党对宪法工作的全面领导对强化宪法自信以及增强走中国特色社会主义法治道路的信心和决定起到了非常重要的推动作用。在宪法自信方面，既有道路自信问题，也有理论自信问题，特别是党和法的关系，是宪法工作所面临的最重要的挑战。对此，习近平总书记非常明确地指出：“党大还是法大”是一个伪命题，对于掌握权力的党政机构领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。[45]上述论述表明，在党和法的关系上，必须要在中国特色社会主义制度的特定语境下来认识，而不能用美西方国家多党轮流执政体制下的政党与国家法律的关系来牵强附会，这就从根本上明确了社会主义宪法理论的正当性前提，澄清了党和法关系上的模糊认识，突出了中国特色社会主义宪法理论的重要特色。
习近平总书记在《新篇章》一文中指出，“制定和实施宪法”是人类文明进步的标志，同时也是人类社会走向现代化的重要支撑。习近平总书记一针见血地指出，近代以来，中国人民一直致力于寻找改变中华民族前途命运的独特道路。先后粉墨登场的各种政治势力试图按照西方政治制度模式对我国封建专制制度进行改良，但无一例外都宣告失败了。只有中国共产党领导中国人民进行了成功的探索，在中华大地上制定和实施了具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法，为人类法治文明进步贡献了中国智慧、中国方案。[46]正是因为有了党对宪法工作的全面领导，才能在中国宪法实践中坚定不移地捍卫现行宪法所具有的意识形态基本立场，坚持马克思主义宪法理论的指导，与一切旧宪法和西方宪法理论彻底划清界限。总之，习近平总书记在《新篇章》一文中所强调指出的“加强党对宪法工作的全面领导”这一政治主张具有比较扎实的理论基础，同时又准确有效地反映了中国宪法实践的特征。宪法工作涉及依宪治国、依宪执政的方方面面事务，最大的特点就是各项宪法工作都具有依据宪法履行法定职权职责的“公务性”特征，因此，不论是宪法起草和制定领域的宪法工作，还是宪法实施、宪法监督、宪法宣传、合宪性审查等领域的宪法工作都必须遵循相同的原则，即都必须要以党的全面领导作为各项宪法工作的基本原则和行为准则。宪法工作是一个经中国宪法实践检验具有丰富实践内涵的政策性术语，也具有转化为具有学术意蕴的宪法学概念的条件。因此，在传统宪法学的概念体系中引入宪法工作的概念，并且强化党对宪法工作的全面领导的命题正当性、确定性、有效性学术论证，必然会给传统宪法学理论体系的构建注入新的活力。为此，中国宪法学界同仁在认真学习领悟习近平总书记《新篇章》一文核心要义的基础上，应当把“宪法工作”上升到宪法学理论创新的高度，以此来推动宪法学话语体系的变革，使得中国宪法学的基本理论能够更好地解释中国宪法实践中所产生的各种宪法现象和问题，更有力地推进宪法理论和宪法实践的发展。
党对宪法工作的全面领导是通过党领导党和国家事业的执政方式和执政形式来实现的。第一，通过党内法规，明确了所有宪法工作的主体都具有政治机关的政治属性，必须接受和服从党对国家生活和社会生活所有领域和各个方面的领导，这一特点在《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中有着非常清晰的规定。第二，党对宪法工作的全面领导是一种总揽全局、统率各方的宏观性领导，不是对具体宪法工作的大包大揽，更不是要随意干涉各类宪法工作主体所从事的宪法工作。第三，根据党的十八届四中全会《决定》组建的中央全面依法治国委员会在实现党对宪法工作的全面领导方面具有卓有成效的组织体制保障作用。正如习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习发表重要讲话时所指出的那样，党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，完善党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法制度，对全面依法治国作出一系列重大决策部署，组建了中央全面依法治国委员会，基本形成了“全面依法治国总体格局”。[47]第四，党对宪法工作的全面领导在具体方式上还表现为现行宪法正式实施以来所进行的五次修正最初都是基于中共中央修改宪法的建议，体现了党对宪法修改工作的直接领导。第五，党对宪法工作的全面领导在具体工作方式上也表现为包括中共中央政治局常务委员会召开会议听取“宪法工作”的实施主体全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，全面和系统地体现了执政党“依宪执政”的价值要求和制度特征。
总之，习近平总书记在《新篇章》一文中强调指出的“党对宪法工作的全面领导”的政治主张，不仅具有理论和实践两个层面的必要性，而且在宪法实施层面也具有可行性、现实性和有效性。在全面推进依法治国的过程中，必须要坚持“党对宪法工作的全面领导”原则，不断强化党对宪法工作的全面领导的体制和机制建设，确保执政党“依宪执政”的各项政治要求在具体的宪法实施工作中得到全面有效的贯彻落实。
[1]习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日第1版。
[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），载《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2014年版，第3-4页。
[3]习近平：《以科学理论指导全面依法治国工作》（2020年11月16日），载习近平：《论全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。
[4]同注[3]，第15页。
[5]习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日第1版。
[6]《辞源》（修订本），商务印书馆1988年版，第516页。
[7]《新华词典》，商务印书馆1980年版，第278页。
[8]1982年《宪法》第42条第1款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”
[9]1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第6条第1款规定：本公约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。前述的“工作权”英文版为“right to work”，法文版为“le droit au travail”，都可以翻译成中文意义上的“劳动权”。
[10]马克思主义理论研究和建设工程重点教材《法理学》（第二版）认为，“法律行为”是法律与行为的结合，是具有法律形式和实际社会活动内容的行为。法律产生于社会对行为调整的要求，法律也只有通过调整人们的行为，才能实现对社会关系的调整，实现对利益的分配，因为人们的现实活动是通过行为表现出来的，任何社会联系的现实性也是通过人们的行为表现出来的。参见《法理学》编写组编：《法理学》（第二版）（马克思主义理论研究和建设工程重点教材），人民出版社、高等教育出版社2020年版，第141页。
[11]在实践中，“法律工作者”是被经常使用的术语，但在法学术语体系中尚未将“法律工作者”作为规范化的法学名词术语对待。
[12]《法理学》编写组编：《法理学》（第二版）（马克思主义理论研究和建设工程重点教材），人民出版社、高等教育出版社2020年版。
[13]《宪法学》编写组编：《宪法学》（第二版）（马克思主义理论研究和建设工程重点教材），高等教育出版社、人民出版社2020年版。
[14]胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》（1982年9月1日），载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献汇编》（上），中央文献出版社2011年版，第29页。
[15]张伟国：《纪念美国宪法诞生两百周年活动述评》，载《法学》1987年第9期。
[16]隋淑英：《麦克阿瑟与日本“和平宪法”的制定》，载《齐鲁学刊》2008年第4期。
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