何雄：规范政府投资管理 提高政府投资效益
——河南省发展改革委党组书记、主任何雄解读《河南省政府投资管理办法》
近日，河南省政府以196号令形式颁布了《河南省政府投资管理办法》（以下简称《办法》），规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用、提高政府投资效益、激发社会投资活力。新办法将如何规范政府投资？对项目投资将带来怎样的影响？对此，记者专题采访了起草部门负责人河南省发展改革委党组书记、主任何雄。
记者：《办法》颁布的背景是什么？
何雄：近年来，国家在深入推进投资领域“放管服”改革的同时，持续加强投资管理领域法律法规制度建设，规范各类市场主体投资行为。2017年2月份，国务院颁布了《企业投资项目核准和备案管理条例》，规范政府对企业投资项目的核准和备案行为。去年4月份，国务院又颁布了《政府投资条例》，强化政府投资管理，提高政府投资管理法治化水平。这两部法规共同形成了投资管理领域完整的法律法规框架，标志着我国投资管理体制建设迈出了重要一步。
今年6月份，我委报请省政府印发了《企业投资项目核准和备案办法》（豫政办〔2020〕23号）。但长期以来，我省政府投资管理缺乏上位法，现有文件权威性不足、指导性不够、约束性不强，难以适应新形势下省委省政府关于投资工作的新要求。为贯彻落实《政府投资条例》，将政府投资管理纳入法治轨道，省委全面深化改革委将《办法》纳入2020年工作要点。去年4月份以来，我委结合河南实际，加紧研究起草《办法》，从政府投资范围、投资决策程序、年度计划管理、项目实施、投资监管等方面，对政府投资管理提出了一系列系统化、规范化的制度设计。鉴于政府投资管理关系重大，涉及面广，在研究起草阶段，多次征求省有关部门、各省辖市和省直管县（市）等意见。在立法审查阶段，通过网上征求社会公众意见、召开立法座谈会及论证会、实地调研等方式广泛征求各方面意见。经省政府常务会研究同意，8月24日省政府以第196号令正式颁布《办法》。《办法》是我省政府投资领域第一部省级政府规章，是长期以来我省政府投资实践的科学总结，是落实《政府投资条例》、深化投融资体制改革的重大举措，是在贯彻新发展理念、建设现代化经济体系过程中的重要立法成果。
记者：《办法》制定的主要思路是什么？
何雄：《办法》重点突出了以下4个原则：一是坚持市场化改革方向。认真贯彻落实党中央、国务院和省委省政府关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的决策部署，合理界定政府投资的范围、功能定位，明确要处理好政府投资和社会投资的关系，强调安排政府投资资金不能干扰市场公平竞争，要平等对待各类投资主体，引导和带动社会投资，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。二是贯彻新发展理念。落实防风险和补短板有关要求，规定政府投资资金在量力而行和强化预算约束前提下，科学决策，注重绩效，精准投向社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目，更好发挥政府投资在优化基础设施供给结构、提升基础设施供给能力中的作用。三是突出依法行政。系统总结我省政府投资管理的实践和探索，将政府投资的决策程序、资金安排、建设实施、事中事后监管等工作制度化、法定化，推进政府投资职能、权限、程序、责任规范化，为各有关方面运用法治思维和法治手段科学履职、提高政府投资管理能力提供依据。四是加强全过程管理。围绕严格规范项目决策实施和强化政府投资资金管理两条主线，分政府投资项目和使用政府投资资金的项目，制定科学、规范、严格的制度，构建项目从谋划、储备、决策到实施、监管、竣工、后评价等全生命周期管理体系，切实提高政府投资效益。
记者：《办法》对政府投资范围及方式如何界定？
何雄：《办法》明确政府投资是指县级以上政府使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。坚持“有所为有所不为”“把钱花到刀刃上”等原则，科学合理界定政府投资的范围，重点投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主，并要求建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。要求政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或者其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织实施的方式。资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。投资补助，是指政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目适当予以补助的方式。贷款贴息，是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴的方式。
何雄：建立健全规范的决策制度是《办法》的重要内容，是提高政府投资效益的关键。《办法》结合国家有关规定和我省管理实践，形成了一套科学的政府投资决策制度。一是规范决策程序。遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，对于重大项目严格履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序，防止“拍脑袋”决策。对于采用直接投资、资本金注入方式安排的项目（统称为政府投资项目），严格审批项目建议书、可行性研究报告、投资概算和初步设计。其中，项目建议书阶段主要解决“要不要”干的问题，可行性研究报告阶段主要解决“能不能干”的问题，投资概算和初步设计阶段主要是解决“怎么干、花多少钱干”的问题。对于采用投资补助、贷款贴息方式安排的项目，在完成项目审批、核准、备案程序后，按照规定报批资金申请报告。二是简化审批流程。按照“放管服”改革要求，为满足实际工作需要，《办法》还明确对简单项目和特殊项目，可以简化报批文件和审批程序。近年来，我省已出台相关政策文件规定可简化审批的项目范围和简化程序。下一步，国家发展改革委将进一步研究确定可以简化报批文件和审批程序的项目范围，我省将在此基础上完善分类简化审批手续的具体办法。三是明确审查要点。细化项目建议书、可行性研究报告、投资概算和初步设计等阶段的审查要点，要求对重大政府投资项目实行“先评估、后决策”，提升科学决策、民主决策水平。要求项目单位保证前期工作的深度达到规定要求，并对报批文件及材料的真实性负责。强调经批准的可行性研究报告是确定建设项目、编制初步设计和投资概算的依据，经核定的投资概算是安排政府投资计划、工程招标投标、控制政府投资项目总投资的依据。四是实行在线办理。除国家和省政府有特殊规定外，按照“谁决策、谁审批”的原则,政府投资项目按规定进行报批。要求除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和有关部门应当通过河南省投资项目在线审批监管平台，使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目各项审批手续。通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开政府投资项目审批的申报材料、办理流程、办理时限等，让项目单位办事更便捷。记者：《办法》在加强政府投资年度计划管理方面有哪些要求？
何雄：《办法》把投资计划作为政府投资资金管理的基本手段，确立了政府投资年度计划在政府投资管理中的重要地位。一是明确统筹安排资金。要求政府投资资金按项目安排，县级以上投资主管部门建立使用政府投资资金的项目储备库，对未入库项目原则上不安排政府投资资金。强调政府投资年度计划和本级预算相衔接，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。二是明确计划决策程序。强调一级政府一级计划，县级以上投资主管部门在会同本级财政部门确定年度政府投资总额基础上，编制政府投资年度计划草案，经本级政府审定后，下达并抄送本级行业主管部门和财政、审计等部门。财政部门根据经批准的预算和下达的投资计划，及时、足额办理政府投资资金拨付。行业主管部门根据下达的政府投资年度计划，组织实施本行业、本领域的政府投资项目。三是明确投资计划内容。政府投资年度计划包括年度政府投资总额，资金安排方向，具体项目名称、建设内容和规模、建设工期、项目总投资、年度投资额以及资金来源，拟安排的项目前期工作费用，待安排项目以及预留资金等内容。四是明确项目安排条件。强调纳入政府投资年度计划项目要从使用政府投资资金的项目储备库中选取，已完成项目审批、核准、备案程序，前期工作达到一定深度，确保资金能够到位和资金到位后能够及时开工建设。
何雄：严格政府投资项目概算管理、控制节约政府投资资金，是政府投资管理中的核心环节之一，也是政府投资管理实践中的难题。《办法》将强化概算约束作为制度设计的重点，从事前事中事后等方面加强全过程刚性约束。一是严格概算核定。在投资概算核定和初步设计审批时，重点审查投资概算及初步设计是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求。若编制的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，投资主管部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。二是严格概算执行。明确概算核定后，项目实行限额设计，初步设计、施工图设计以及预算应当符合核定的概算。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。非因法定情形，非经法定程序，任何部门和单位不得随意突破。三是严格概算调整。规定建设期内由于国家政策调整、价格上涨、自然灾害、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案以及资金来源，并附具与调整投资概算有关的支撑材料，按照规定程序由有关部门报本级政府研究同意后，由原投资概算核定部门核定；对项目单位或者行业主管部门可以通过自筹资金解决超投资概算问题的，由行业主管部门按照有关规定和标准自行核定调整投资概算。由于项目单位擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案等原因造成超投资概算的，违规超概算投资原则上由项目单位筹措解决。四是严肃违规问责。未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。转移、侵占、挪用政府投资资金的，依照有关规定追究法律责任。擅自增加投资概算，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
何雄：《办法》着重从4个方面入手，科学、规范推进政府投资项目实施。一是创新建设实施模式。明确对于因项目单位缺乏专业技术人员和建设管理经验、不具备自行组织建设能力的非经营性政府投资项目，可以委托中介服务机构提供全过程工程咨询服务，在完成审批程序后采用工程总承包方式实施；或者经批准后实行代建制，通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责项目的建设实施，建成后移交项目使用单位。对经营性政府投资项目，实行项目法人责任制。二是实行招标投标制度。强调政府投资项目应当按照国家规定实行招标投标制度，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的设备、材料采购等，应当依法实行招标，并纳入公共资源交易平台进行交易。三是明确项目开工条件。明确政府投资项目开工建设应当符合《办法》关于具有项目统一代码、通过在线平台完成审批手续、资金落实到位等规定，以及有关法律、行政法规规定的建设条件。上级政府与下级政府或者其他出资人共同投资建设的项目，各方资金应当按照国家有关规定以及各方签订的合同同步到位，不得由施工单位垫资建设。四是规范建设工期管理。政府投资项目要按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预，既不能出于政绩考虑或者为了节约成本而赶工期，也不能获得投资后停建缓建或者消极拖延。项目单位无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目，应当追究其法律责任。此外，项目建成后要按照国家有关规定进行竣工验收、办理竣工财务决算，并选择有代表性的已建成项目进行后评价。
何雄：政府投资项目直接关系公共利益，必须加强事中事后监管。《办法》对政府投资项目事中事后监管职责、方式、内容等进行了明确。一是明确项目监管主体。要求县级以上政府投资主管部门和依法负有监管职责的行业管理、自然资源、城乡建设、生态环境、应急管理等其他部门，按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，在各自职责范围内依法加强加强对项目实施情况的监督检查。二是明确项目监管方式。要求监管部门采取在线监测、现场核查等方式，开展政府投资项目事中事后监管。在线监测是指通过省投资项目在线审批监管平台，对项目单位报送的基本信息开展在线监管。现场核查是指根据在线监测和其他渠道掌握的问题线索，开展现场检查。三是明确项目单位责任。要求项目单位严格落实政府年度投资计划执行和项目建设管理的主体责任，通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，依法配合监管部门的监督检查。四是明确信息共享公开。要求建立政府投资项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享，加强部门协同监管。政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开，主动接受社会监督。同时，《办法》还对违规行为情形及法律责任进行了界定。
何雄：《办法》明确县级以上政府发展改革部门为本级政府投资主管部门，要认真履行政府投资综合管理职责。法律的生命力在于执行，省发展改革委将切实发挥好牵头协调作用，会同各地、各有关部门，扎实推进《办法》贯彻落实工作。一是积极开展宣传培训。依托河南日报、省发展改革委门户网站、主流网络媒体等渠道，开展全方位、多渠道的政策解读和宣传报道,广泛普及政府投资管理法律知识。通过举办培训会、编印释义解读材料等形式，加强对各级政府部门、项目单位、中介机构的专题培训和业务指导，着力增强依法履职能力。二是全面清理现行制度。按照省政府常务会议要求，按照“谁制定、谁清理”的原则，及时清理修订在政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投资计划、概算控制等方面与《办法》不一致的政府投资相关规范性文件。三是加快完善配套细则。在进一步细化政府投资项目审批权限、政府投资计划管理、投资概算审批及调整程序、简化项目审批程序等方面，抓紧研究制定配套具体政策。四是加强政府投资管理。会同各地各有关部门，增强规范政府投资行为的自觉性和主动性，落实《办法》有关规定，依法开展项目储备、投资决策、计划管理、项目实施和监管等各项工作，严格规范政府投资项目管理，不断提高和及时发挥政府投资效益。