理论之光｜池步云：党对协商民主领导方式的实践探索（1949-1956）

习近平总书记指出：“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”党的十九大进一步将协商民主上升到“实现党的领导的重要方式”的高度。把党的领导与社会主义协商民主统一起来，对于完善党的领导方式、发扬社会主义民主、保证党领导人民有效治理国家具有重大意义。新中国成立初期，中国共产党通过与各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士广泛协商，完成了政权巩固的历史使命，推动了国家发展与民生改善。实现了人民有序政治参与，密切了党同人民群众的血肉联系，促进了决策科学化民主化，书写了协商民主实现党的领导的光辉篇章。

决策共识：协商民主与制度建设

为实现建立新中国的目标，中国共产党在1948年发布的“五一”口号中提出，与各民主党派和社会各界人士协商建国。受当时的历史环境和技术条件限制，通过选举方式召开全国人民代表大会的条件尚不成熟，从而赋予新政治协商会议直接产生中央人民政府、建立新国家的使命。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《共同纲领》，并代行全国人民代表大会职权，通过《中央人民政府组织法》，选举产生中央人民政府委员会，为新中国主要政治机构和政治制度的建立和运行提供了根本的法律依据、制度遵循和组织保证。

以协商达成共识作为新政权的民意和法理基础，造就了新中国政体建设进程的特殊性。协商的实效建立在两个基础上：一是中国共产党的民主精神。在新政协筹备阶段，中国共产党不辞辛劳的统战工作，对民主人士的高度重视和礼遇，都是为了达成协商、体现民主。政协一届全体会议的各项议程，由中国共产党与民主党派、无党派及各界人士在会前真诚沟通、反复酝酿。二是协商参与者的社会代表性。为了实现在中国共产党领导下共同建设新中国的目标，政协一届全体会议的与会单位中，党派、团体、特邀人士体现出统一战线组织的界别特征，区域和军队吸纳了人民代表大会的选区制模式。两种代表方式的结合，从总体上解决了在我国幅员辽阔、人口众多的条件下实现人民当家作主的基本政治问题。在单位之下，政协一届全体会议代表的提名，坚持名额分配上突出进步性与人选确定上体现广泛性相结合。会议的阵容从组织上肯定了在中国民族民主革命各个历史阶段中各方面人物的历史作用，并尽可能地扩大与巩固统一战线。

认同建构：协商民主与政权巩固

新中国成立伊始，中国共产党要领导全国人民迅速医治战争创伤，实现从新民主主义向社会主义的转变。在此期间，中国共产党与社会各界开展了有效协商，并通过协商主体在思想认识上达成一致，保证各项措施朝着既定目标推进，为完成新中国成立初期政权巩固的各项任务发挥了重要作用。

以土地改革中的协商为例，由于不少民主人士与封建土地关系存在关联，他们中的许多人对土地改革抱有不同程度的疑虑。对此，中共中央提出让党外人士前去参观土改，实地查访农民群众疾苦，为党委和政府开展土改工作提出意见。政协全国委员会组织了一系列报告、参观、学习活动，加深各界人士对土改工作的认识。参观结束后组织各类协商会议讨论其中的重大问题。如广东省协商委员会于1951年2月召开土改问题座谈会，由协商委员报告参观土改的经过和收获，讨论土改工作中存在的问题及对策。政协全国委员司徒美堂就民主人士在土改中的态度问题作了发言，认为每位协商委员应教育自己、教育群众、遵守法令，使土改能够顺利完成。

凝心聚力：协商民主与国家发展

随着重大社会改革基本结束，中国共产党领导的协商民主由配合开展政治改革，转变为服务国家各方面建设。这类协商的议题较为广泛。一是涉及国家重要政策或重大法令，如人民代表大会筹备与宪法制定、公私关系与工商业改造、农业合作化等，一般都事先了解各界人士的思想反映。二是就国家财政经济、法制建设、文化教育等领域的重要事项广泛征求各界人士的意见。

以国家发展为主题的协商在实践中体现出三方面特征。首先，协商表达了真实意见，反映了政府工作中需要改进的问题。如个别工商界委员于1950年3月向政协全国委员会反映了私营工商业的困难情况，指出有些干部在执行“公私兼顾”的政策上有忽视私营经济的倾向。同年4月，毛泽东同志在政协全国委员会常委会议上指出：“公私兼顾还没有彻底解决。公顾的多，私顾的少。”此后，中央政府采取措施调整工商业，帮助私营工商业渡过难关。其次，协商包含着对不同意见的阐释，既有与政府主张一致的声音，也有不同的声音。最后，协商激发了创造性意见的产生，调动了协商主体的积极性。以新中国第一部宪法制定为例，从宪法提出构想到最终公布实行，经历了中国共产党与党外民主人士参与的制宪协商，人民政协、人民团体等组织内开展的草案协商，以及群众参与、范围遍及全国各城市基层单位、街道、企业、高校的全民协商。先后有8000多人参与，形成不少修改意见，使社会各界从讨论宪法的过程中，受到最深刻的民主教育，增强了主人翁的责任感。

汇聚众智：协商民主与民生改善

新中国成立初期，还有一类协商曾对地方经济社会建设与群众生活改善提供过宝贵支持。

围绕民生改善的协商主要依托两方面渠道进行。一是中国共产党与社会各界人士举办的各类专题协商会议。以北京市在1956年期间召开的市政问题座谈会为例，在协商前，通常伴随报告、调研、意见收集等活动。组织哪一方面的座谈会，就由哪一方面的政府部门和政协委员进行筹划，同时邀请熟悉实际情况的各界代表性人士参加。协商过程注重对问题呈现和解决方案的制定，以北京市商业、市政工程、医药卫生、国画、京剧为主题的十次座谈会，出席者共计232人，提出意见150多条。协商结果直接使政府出台具体政策。北京市政协采取的办法包括：邀请政府有关部门负责人出席会议，听取意见；在报纸上做较为详细的报道；收集整理会上所提出的意见和建议，跟踪政府部门处理情况。上述座谈会召开后，多数意见和建议得到采纳与施行。

二是各级协商机构直接与人民群众进行协商。这项工作是在人民代表大会尚未召开的情况下，以地方协商委员会为主开展的。政协全国委员会常委会于1951年7月要求省、市两级协商委员会“负责并适当处理人民提出的各类询问、建议、要求、批评与申诉，使之有着落有交代”。

新中国成立初期的实践探索表明，在人民内部各方面协商的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。正如习近平总书记所言：“民主和协商是实现党的领导的重要方式。通过发扬民主、广泛协商，可以使统一战线广大成员更加普遍地认同党的主张，更加自觉地团结在党的周围、跟党走。”面向未来，社会主义协商民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，体现到人民对自身利益的实现和发展上来。

作者简介

 池步云，系浙江大学中国特色社会主义研究中心研究员、浙江大学马克思主义学院教师。此文原刊于《中国社会科学报》2020年5月28日。

文字来源：《中国社会科学报》

本文编辑：新闻中心  谢怡敏

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