【深度文章】浅论特朗普“推特治国”对美国政府的危机决策带来的负面影响： 程序性失调与结构性不稳定的“新常态”

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浅论特朗普“推特治国”对美国政府的危机决策带来的负面影响：程序性失调与结构性不稳定的“新常态”

作者：张震 (海图研究助理） 审校：葛健豪

一、概述：本文的写作目的

从特朗普参选、当选到执行美国总统职务的这几年间，其推特账户早已在美国政治舞台上扮演着一个充满不确定性与争议的政治元素。而广为来自全球各国的政治观察者所时常谈论的“推特治国”模式，更是成为了对美国的政治生态起到了极大改变作用的“暴风眼”。从2017年到2020年，“推特治国”的模式在特朗普眼中似乎已经成为了美国政府官方的公关、政令与宣传平台的替代品，变为了其行使总统权力的“特别工具”。本文将首先论述传统的美国政府的危机决策模式，以白宫领导下的美国政府在古巴导弹危机中的决策表现作为例证。然后本文通过分析“推特治国”模式的内在机制，以及其在危机处理方面带来的政治后果，来阐述“推特治国”如何损害美国政府的危机处理能力。这些损害表现在两个方面，其一是造成了联邦中央政府内部的危机解决程序的混乱，其二是造成了联邦政府与地方州郡政府间的关系失调。

二、传统的危机决策模式：以古巴导弹危机为例

在程序层面，美国政府的危机决策遵守着从集体讨论到总统决策，再到总统发布政策、下达指令并公开表态的过程。在集体讨论中，总统需要充分考虑包括国务院、各个部门、顾问机构、以及军方的观点和建议，并最终依照这些信息进行决策。在一套完整的危机应对方案最终成型之后，总统领导的美国政府才会正式发布政策和下达指令，并且正式通过官方渠道，例如白宫发布会，进行对危机事件的表态与声明。

在制度方面，传统的美国政府的危机决策是围绕美国国家安全委员会（NSC）进行的。作为美国总统对安全政策的统筹、协调、参谋机构，美国国家安全委员会在重大政治危机和安全事务面前一直扮演着核心平台的角色。在国家安全委员会会上达成的意见，经美国总统采纳，最终会成为美国政府的危机应对政策。自成立以来，历届美国总统大多倚重安全委员会来处理重大危机。安全委员会由总统任委员会主席，其成员有副总统、国务卿、美国国防部长、美国财政部长、紧急准备局局长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席以及美国国家安全事务助理。在危机面前也是由这多个职务进行集体讨论，商量出合理的危机对策。

肯尼迪政府对古巴导弹危机的处理很好地体现了美国的传统危机决策模式。在1962年10月16日，时任美国总统的约翰·肯尼迪获知苏联秘密在古巴部署带有核弹头的弹道导弹，他首先选择组织美国国家安全委员会召开了安全紧急会议，并在会议中与美国的军方高层和核心内阁成员集体讨论出了六个可供选择的方案，包括：（1）无所作为；（2）向古巴和苏联施加外交压力；（3）撇开苏联同古巴领导人卡斯特罗谈判；（4）全面入侵古巴；（5）通过空袭摧毁古巴导弹基地；（6）封锁古巴周围的海域。最后，经过了内部的集体磋商与妥协，肯尼迪最终选择了第六个方案，并基于对古巴的海上封锁向苏联领导人赫鲁晓夫施加外交压力，最终迫使苏联将导弹基地撤出了古巴。

在古巴导弹危机的事例中，我们可以看到肯尼迪政府的危机决策行为是符合美国的传统模式的：围绕国家安全委员会展开集体讨论，肯尼迪基于全面的成本-效益分析进行方案选择，最后肯尼迪向美国和全世界发表广播讲话，通告了苏联在古巴部署核导弹的事实,宣布武装封锁古巴附近的海域，并要求苏联在联合国的监督下撤走已经部署在古巴的导弹基地。可见在危机决策过程中，集体讨论是置于首位的，总统的对外表态是最后一环。

三、分析：推特在政治传播中的作用与特朗普对推特的政治应用

近十年来，作为一个允许用户用280个或更少的字符撰写信息的社交平台，推特受到了越来越多的来自美国和欧洲的政客们的青睐。对于从政者而言，推特是他们用来扩大个人的政治影响力，并在互联网上构建起具有凝聚力的支持者社群的绝佳渠道，同时也是能够助力政治选举的拉票工具。如今，推特平台已经被多国政要和议员所广泛使用。

在当代美国，推特是一个活跃的政治辩坛，为候选人提供了讨论社会问题与宣扬自身政治主张的机会。从政治传播渠道的角度上看，推特允许政党和个人绕过主流大型媒体的语言包装，直接与选民对话。对于总统和国会候选人来说，在拥挤的竞选空间中脱颖而出的关键就在于拉近与选民团体的距离，这就要求除了传统的竞选演讲、电视辩论与现场造势之外，候选人还需要利用好推特这样的大众社交媒体，从而让选民对候选人的印象更加立体化与亲切化。

在研究推特的政治传播原理时，研究特朗普的社交媒体动态的政治传播学者布莱恩·奥特（Brian Ott）提出了三个定义此种传播媒介的关键特征——简单性、冲动性和无礼性（simplicity,impulsivity and incivility）。其中，简单性意味着易于理解且高度口语化的语句，冲动性意味着强烈的主观情绪表达，而无礼性则意味着带有人身攻击和贬损性质的措辞。在他看来，推特这种媒体很容易使用，允许用户在有想法的时候立即进行发表。不管是否饱受争议，这些内容的发表都没有太大的阻碍。

根据奥特的观察，特朗普在推特上的言论是有计划的。其大部分的推特言论都与简单性、冲动性和无礼性这三个特点相一致。在奥特看来，当特朗普成为一名总统候选人时，推特的功能就是传达他的政治愿景，并宣传他的“让美国再次伟大”的竞选口号。对特朗普来说，他的核心修辞特点是表现出一种受委屈的白人形象。这会激起他的支持者的愤怒情绪，让同样抱有白人至上主义价值观的选民在感受到白人群体优越感的同时，对许多白人蓝领阶层窘迫的经济状态产生一种“族群危机”的共鸣。

在2016年的美国大选中，特朗普在推特上高喊着要“建墙”以及承诺对华大幅增长关税的口号，让许多美国的白人选民体验到了一种亲切感与真实感。尤其是在2008年金融海啸后身处于窘迫的经济状态（例如失业或沦为蓝领阶层）的美国白人群体中，特朗普用简单的词汇发表立场明确的 “美国优先”言论，就是在响应他们的心声。因为这些选民早已对奥巴马的政治正确和希拉里陈词滥调的官腔发言嗤之以鼻，并且对于白人在美国主导地位的下降（包括白人群体所占美国人口比例的减少以及外国移民带来的本土白人的就业挑战）感到委屈和愤怒。这也就解释了为何在17名共和党候选人当中，特朗普能够比出身于政要世家布什家族的杰布·布什和“茶党运动”出身的政治明星马尔科·鲁比奥等强力竞争者更加受到美国共和党选民的青睐，并最终战胜了民主党候选人希拉里，成为了第45任美国总统。

四、“推特治国”的具体表现：社交媒体取代官方平台、民间语言取代政治辞令

从2017年至今，作为美国总统的特朗普已经习惯于将推特作为其宣布许多政治决策和表明总统态度的平台，这在实际上部分取代了官方发布信息渠道的作用。从2018年3月宣布免除雷克斯·蒂勒森的国务卿职务，到2018年12月解职国防部长詹姆斯·马蒂斯，以及在去年9月辞退总统国家安全事务助理约翰·博尔顿，特朗普都是将推特作为其“官宣”平台，甚至在这些当事官员尚未知晓任免决定的时候单方面宣布将他们解职。此外，特朗普还经常通过推特对美国的州长和市长们指手画脚，用他自认为“高明”的手段干预美国联邦州内的地方治理事务。在这方面，一个典型的例子便是其6月份在推特上就处理骚乱方面的问题与华盛顿市长鲍泽发生的争执。

特朗普就华盛顿的骚乱问题指责市长鲍泽“无能”（incompetent），而鲍泽也就对此进行了回击，在推特上声明要求特朗普将军警撤出华盛顿

图片来源：Twitter

根据来自纽约时报的统计，自上任以来，特朗普发推特的频率愈发上升。到了2019年底，其日常推特发送量几乎是2017年时的五倍之多，而且其中涉及美国联邦政治事务的推文（下图中橙色的部分）数量比例也在其任期内迅速上升。截至2019年第四季度，特朗普几乎每周要发送150-200条涉及政务的推文。而在今年的6月5日，特朗普本人再次以单日发布200条推文的“壮举”，刷新了自己的个人单日推文发布量的记录。

特朗普2017-2019的每周推文发送量统计

图片来源：New York Times

特朗普于2020年6月5日创造的个人单日发送推文数量纪录

图片来源：Factbase Feed

在推文的内容方面，相比仅把推特作为一种个人的宣传与展示渠道的法国总统埃马努埃尔·马克龙，特朗普此举已经远远超出了职业政治家使用推特的基本特点：大多数职业政治家仅仅将推特用于政治宣传和官民互动，而特朗普则将推特变为了行使总统职权的“网上白宫”。

法国总统马克龙、意大利总理孔特和奥地利总理库尔茨等传统的欧洲国家政治领导人在推特上的内容以发布对自己政策的解释、为个人和政府做政治宣传为主，极少见到像特朗普这种拿推特作为政令平台的国家领导人

图片来源：Twitter

但是，特朗普又并不是完全站在美国总统这样的政治身份上发表“高论”，而是时常发布大量的夹杂着其个人的观点与立场的口语化内容，甚至有时候完全以一个“个人旁观者”的姿态来评价发生在美国或者其他国家的政治现象。因此，这就导致了其“推特决议”往往带有许多完全出于个人价值观而非政治需要的言语，甚至是一些充满争议的用词。

另一方面，在对外事务上，不论是从2018年到2019年的三次“特金会”，还是今年1月初与伊朗的军事摩擦，特朗普本人也已经习惯于将推特当成表明自己对于这些国家间问题的政治态度的平台。国际政治观察家与各国的政要也已经逐渐习惯于首先关注特朗普的推特动向，而非其在白宫的新闻发布会或是美国国务院的正式声明。近期把美国种族关系问题推上风口浪尖的弗洛伊德事件中，要求派遣国民警卫队和军队镇压抗议和示威群众的信息也最早来自于特朗普的推特动态。反而美国的官方政治表态渠道却变为了对特朗普的推文的“认证工具”，存在明显的滞后。

五、“推特治国”在中央政府层面的政治后果：危机决策功能出现混乱

历史上以古巴导弹危机（见上文内容）为代表的危机决策当中，美国的传统危机解决程序都是基于精英参与的集体性决策。在传统的决策过程中，不仅是总统、副总统、国务卿与国防部长这样的内阁高层官员，参谋长联席会议、五角大楼和各个部门的技术专家，都需要参与到针对具体危机事务的集体讨论当中。

但是随着“推特治国”成为特朗普治下的美国政治常态，拥有总统权限的特朗普已经习惯于直接使用个人推特账户针对危机进行发言。因此，美国政治系统中的诸多技术精英，正在慢慢从此前的重大决策提出者和制定者，变为被动应对特朗普的推文的跟随者。在重大危机面前，美国也面临着不再能够制度化运作的危险，因为现在特朗普的危机决策可能更多地取决于他自己如何看待政治危机和政治对手。特朗普对刺杀苏莱曼尼的决策就是这种现象的典型体现。根据《纽约时报》报道中被采访的五角大楼官员的回忆，最初特朗普在面对国防部提供的数打击伊朗的选项的时候，拒绝了杀死苏莱曼尼的方案，仅授权对伊朗支持的伊拉克什叶派民兵武装发动空袭。但就在几天后，当特朗普看到伊朗策动下的伊拉克什叶派民众袭击美国驻巴格达大使馆并导致美国军事承包商人员死亡的画面后，他感到非常愤怒，并最后授权了用无人机刺杀苏莱曼尼这个“最极端的选项”。由此可见，特朗普在制定危机决策的时候，会严重受到其主观情绪与个人好恶的支配，而不会像肯尼迪那样去严密地思考不同行动选项带来的成本、效益与风险。对于美国而言，尤其是对于美国的驻外文官和军事人员而言，这种情况是极其危险的，因为特朗普在推特上时常带有个人情绪、偏见、以及粗鲁措辞的表态，往往会使得其政治对手在态度上对美国更加反感的同时，增加对美国采取强硬行为的可能。今年1月8日伊朗军队向美国驻伊拉克的阿萨德空军基地发射数十枚导弹的行为，正是对特朗普主观决策行为的反馈与报复。

另一方面，在美国国内危机形势的应对上，“推特治国”也仍然对美国联邦政府的危机应对能力造成了损害。在自弗洛伊德事件引发的全美骚乱出现以来，身为美国总统的特朗普在白宫进行官方表态前就已经多次在推特上释放强硬态度，其措辞中包括了大量诸如“社会渣滓”（lowlifes）和“失败者”（losers）等带有贬损和侮辱性质的词汇来形容参与骚乱的美国民众，甚至还扬言要派遣国民警卫队和美国军队来镇压国内的骚乱。

特朗普在骚乱局势下充满争议的推文

图片来源：Twitter

在总统率先释放出了极具敌视色彩与攻击性的语言信号后，全美范围内的骚乱也变得更加难以处理，绝大部分（67%）的美国人也认为在弗洛伊德事件后，特朗普的言论和行为加剧了美国本就紧张的社会关系。

来自NPR/PBSNewsHour/Marist poll的统计数据

图片来源：NPR News

在“推特治国”的模式下，在如何应对骚乱局势的问题上，主张强硬镇压的特朗普与主张温和处理的国防部之间的矛盾，不但没有被特朗普用内部协商的方式解决，反而在特朗普的推文的影响下，严重影响了美国政府应对骚乱的行动布局。提前在推特上被特朗普“指示”强硬对待骚乱行为的国防部和美国军队陷入了左右为难的境地。国防部和美军高层一方面不愿意重蹈诸如1932年“酬恤金进军事件”（胡佛政府派遣军队暴力镇压在美国各地游行示威，要求政府给予补偿金的一战老兵，导致了数百人的伤亡）和1970年“肯特州立大学枪击事件”（国民警卫队枪杀了四名抗议美军参加越战的肯特州立大学的学生）的覆辙，不愿意武力镇压示威抗议的美国民众，另一方面又因为特朗普的推文而陷入了美国民众的对立面。而被调遣至华府的美军又在抵达后旋即撤退，也体现出了特朗普“推特治国”之下的美国政治秩序之混乱局面：首先，在特朗普的强硬要求下，五角大楼于6月1日将驻扎在北卡罗来纳州布拉格堡宪兵营的700名士兵部署到华盛顿。但是两天过后，美国国防部长马克·埃斯珀就公开反对动用军队平息骚乱的做法。特朗普团队和美国国防部以及军队高层经过妥协后，又于6月4日将这700名士兵从华盛顿撤回了北卡罗来纳。在整整四天的时间里，美军从出动到撤回，根本没有发挥任何平息骚乱的功能。但是期间调动军队的经济开支与接收到军队调动信息后华盛顿市民的大规模恐慌，则成为了这场调兵闹剧为美国带来的无可挽回的社会损失。

由此可见，“推特治国”之下特朗普在年初的美伊摩擦和六月的全美骚乱等国内外危机形势的决策方面经常倾向于跳过同政治精英与军队高层的磋商与集体决策的环节，并且喜欢基于喜怒无常的个人好恶进行“推特指令”。这导致了美国国内的政治与军事官员面临着无法在事先与白宫达成一致的基础上开展行动的危险。

六、“推特治国”对美国中央政府与地方政府间关系带来的损害

在美国的联邦中央政府与地方州郡政府之间的关系上，特朗普频繁地通过推特对地方官员进行“喊话”，时常打乱地方政府面对危机时的部署，并对地方州郡政府的自主施政产生了干预与破坏。今年5月31日起，特朗普就通过推特频繁地向明尼苏达州的州长蒂姆·沃尔兹发布“美军马上抵达，必须强硬对待骚乱者”的信息，导致不仅是州长本人，而且还有全美和全球社会，都看到了这一则信息。而后果也不仅仅是州长沃尔兹本人的威信与政治形象的受损，更严重的是州政府处于义愤填膺的群众与咄咄逼人的特朗普中间，在布置危机应对方案方面受到了严重的干扰。面对尚未接收州政府的缓和方案，就被特朗普的推文给进一步激怒的当地民众，明尼苏达的州政府俨然已是左右为难且被众矢之的的存在。

而在华盛顿的骚乱进一步升级后，特朗普也在推特上针对不肯强硬镇压骚乱的华盛顿市长穆丽尔·鲍泽进行语言攻击，公开抨击鲍泽“每当需要联邦政府拨款的时候，她从不缺席，但是联邦政府需要她出动警力维护治安的时候，她却不见了。”面对特朗普指责的鲍泽也自然不甘示弱地选择用推特进行回击。结果则是，在弗洛伊德事件引发的骚乱面前，美国的中央与地方政府不但无法实现有效的协调，反而被分散精力于相互扯皮和毫无意义的争吵。

由上可见，由于特朗普随意地将“推特指令”公之于众，导致美国社会在没有接收到官方态度的前提下，提前基于特朗普的“推特指令”对美国政府的行为进行夸张地预判。这使得美国民众在行动上的反馈也超出了美国地方州郡政府的预料。在骚乱中，这些州郡政府尚未针对骚乱问题给出行动性方案，就要在特朗普的推文的影响下，面临更加失控的社会态势与民众情绪。在本来新冠疫情就肆虐美国的前提下，地方州郡政府也在行动上处于被动与混乱当中。如果这样的局面继续下去，美国社会的失控幅度与国民内部的分裂程度，都可能会进一步加剧。

七、结论：“推特治国”大行其道之下，美国政府应对危机能力堪忧

对于总统而言，在重大危机面前如果不按照从集体讨论到总统决策，再到总统发布政策、下达指令并公开表态的程序展开行动，则很有可能释放出未经全面、专业与理性考量的政治信号，对美国政府的危机应对造成干扰，从而导致美国政府在危机处理方面的功能性失调。

因此，当特朗普的“推特治国”模式已经超越了单纯的政客-民众互动模式，成为了美国总统作为行政领袖对美国与国际社会的发言平台的时候，美国的政治生态已经处于一种严重的程序性混乱当中。特朗普的推文在发布时间上越来越领先于美国的官方信息传播渠道，同时也远远地将本应在政治表态前参与高层政治讨论的美国政治精英与技术官僚变为了被迫应对特朗普的推文的存在。此外，整个美国政治决策与信息传播程序也出现了明显的混乱趋势，特朗普的推文与白宫的声明往往前后矛盾。在此背景下，美国政府体系内的各级官员往往在尚未形成系统性的行动计划之前，就被特朗普的推特信息打乱行为节奏。

由此可见，现代国民社会中从“政治精英与技术专家内部协商”到“官方机构发布信息”再到“各级政府和部门具体执行与落实”的基本的政务处理模式在美国已经变成了从“特朗普自我官宣”到“其他人被动接受或表示不满”的恶性模式的蜕变。而这种蜕变带来的后果，则是美国的政治体系自身应对危机能力的减弱，而美国在疫情期间与当下骚乱中的失败处理，则是这种恶性蜕变带来的政治后果的有力佐证。

作者：张震 审校：葛健豪

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