【美政快评】美国“北溪-2”制裁行动背后的地缘政治博弈

刊物介绍

《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，作为对2020大选追踪的前期产品，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。

本文作者：

张杪莹 海国图智研究院研究助理

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2021年3月23日至25日，美国国务卿布林肯首访欧洲，并与德国外长马斯举行会谈。布林肯表示，从俄罗斯到德国的“北溪-2”天然气管道项目（Nord Stream 2）危害了欧盟和乌克兰等国的利益，“拜登总统已非常明确地表示，这条管道是个糟糕的交易（bad deal）”，并直言“美国的法律要求对参与‘北溪-2’项目的公司实施制裁”。在“北溪-2”项目的背后，各方有着怎样的利益诉求？美国到底实施了何种制裁行动？在未来，“北溪-2”问题上的哪一方更可能会妥协？本文将以“北溪-2”项目的实施背景为切入点，对上述问题进行逐一解答。

背景：“北溪-2”争端因何而起？

2020年，德国一个“北溪-2”天然气管道登陆设施入口路牌，来源：Reuters

“北溪-2”是一个将俄罗斯天然气从波罗的海峡输送到德国的管道项目。随着俄罗斯对欧洲天然气出口量的增加，此前修建的“北溪-1”管道趋于满载，“北溪-2”管道应运而生。

2015年，俄罗斯天然气公司（Gazprom）宣布将与五家欧洲公司共同修建“北溪-2”双线天然气管道，其输气规模和运输路线与“北溪-1”管道大致相同。“北溪-2”管道建成后，将与“北溪-1”管道每年共同为欧洲运送1100亿立方米天然气，大约可满足欧洲20%的天然气需求。“北溪-2”管道原计划于2019年年底建成，但在美国的制裁压力下，施工进程一度被迫中断。

“北溪-1”和“北溪-2”管道路线，来源：Global Security Review

“北溪-2”管道项目的背后，美国、俄罗斯、德国、法国等欧盟成员国以及乌克兰等中转国有着截然不同的战略诉求，各方持续进行着一场地缘政治博弈。

美国将“北溪-2”项目视作本国国家安全的重大威胁。一方面，“北溪-2”项目将使俄罗斯向欧洲出口的天然气增加一倍，这可能加深欧洲对俄罗斯的能源依赖，巩固俄罗斯在欧洲天然气市场的主导地位，进而使美国难以遏制俄在欧洲不断增强的势力；另一方面，虽然美国的天然气产量在页岩气革命后不断攀升，但由于美国向欧洲出口的天然气需由海上油轮运输，且必须将其冷冻成液态，运输成本大于俄罗斯天然气运往欧洲的成本。因此俄罗斯对欧洲天然气出口量的增加，将直接冲击美国天然气向欧洲的出口，进而波及美国能源市场。

俄罗斯出于缓解国内经济压力和增强地区影响力等目的，大力推进“北溪-2”项目。2014年乌克兰危机爆发后，美国对俄罗斯实施了严厉的制裁，使俄经济面临更加严峻的局面。因此，俄罗斯急需通过出口能源获得收益。“北溪-2”管道的修建，既能有效稳定俄罗斯国内经济，也能进一步扩大俄在欧洲的能源市场。

德国由于国内能源结构的调整升级和对天然气需求的大幅增长，同样支持“北溪-2”项目的开展。德国政府在今年3月宣布，美国的制裁是对欧洲主权的侵犯，德国不接受该制裁。默克尔总理也曾在拜登胜选后表示，德国不会放弃与俄罗斯合作的天然气管道项目。2011年日本福岛核泄漏后，德国决定加快淘汰本国核电。此外，德国还于2019年制定了逐步淘汰煤发电厂的计划。德国能源结构的转型，直接导致德国对天然气的需求大大增加。然而，因为挪威等欧洲产气大国的输气能力较弱，德国仍需要从俄罗斯进口大量天然气。德国作为欧盟第一大天然气消费国，“北溪-2”管道的建设将帮助德国以相对低成本的天然气满足国内的生产生活。此外，由于“北溪-2”管道的终点位于德国，德国是“北溪-2”项目的直接受益国。管道一旦建成，德国将牢牢掌握着阀门来控制源源不断从俄罗斯输送来的天然气，从而成为天然气在西欧各国的的中转枢纽，德国在欧洲的地位也会进一步巩固。

而法国等欧盟成员国在“北溪-2”的问题上比德国更为警惕。它们并非管道的直接受益国，既担心俄罗斯和德国“挟天然气以令诸侯”，希望掌握欧洲能源政策制定的话语权，并拓展能源进口渠道以实现能源安全；但又因为短期内还无法摆脱对俄罗斯天然气的依赖而不得不大量进口俄罗斯天然气。法国等欧盟成员国的态度，充分体现出这些国家面对能源战略自主和能源依赖时的左右为难。

乌克兰、波兰等国过去一直是俄欧天然气管道运输的重要中转站，但由于“北溪-2”将绕过这些国家，使它们失去丰厚的过境收入，所以极力反对“北溪-2”管道的修建。今年2月，乌克兰总统泽连斯基与波兰总统杜达举行会谈，共同商讨进一步举措阻止“北溪-2”管道建设。“北溪-2”除了会给曾经的天然气中转国带来经济损失外，还可能损害其国家战略利益。俄罗斯曾于2006年和2009年两次切断对乌克兰的天然气供应，2014年的克里米亚事件更是让俄罗斯和乌克兰关系冻结。“北溪-2”管道线路的设计，很可能使乌克兰等国的天然气供应更容易被俄罗斯切断，使其逐渐丧失与俄罗斯谈判的地缘政治筹码。

在“北溪-2”项目上，各国在本国国家利益和战略目标的基础上博弈。除了管道两端的俄罗斯和德国坚定支持管道建设以外，其他利益相关国均不愿意放任项目持续推进。随着“北溪-2”管道建设工程的重新开展，围绕这一项目的争端还在持续。

现实：美国的“北溪-2”制裁行动

特朗普在任期间曾经立场鲜明地指出“北溪-2”项目将使欧洲过度依赖俄罗斯的能源供应，并称德国将成为 "俄罗斯的俘虏"。2019年年底，美国国会出台了一项针对“北溪-2”项目的制裁法案，主要制裁对象为铺设管道的施工船只。在美国的施压下，Allseas等管道铺设公司退出施工项目，已经建成约90%的“北溪-2”管道被迫停工。此后，美国继续增强制裁力度。在两党的大力支持下，国会在2021年生效的《国防授权法案》（National Defense Authorization Acts）中加入了一些条款，扩大了对“北溪-2”的制裁范围。从直接参与管道建设的公司到为项目提供保险、认证和安装等服务的机构，都将受到来自美国的严厉制裁。这一法案也带来了显著的效果，近20家公司迫于压力退出了“北溪-2”项目的施工。

拜登上任后，同样反对“北溪-2”管道建设。他认为该管道是“俄罗斯在该地区采取侵略行动的明显例子，为俄罗斯提供了利用重要自然资源对欧洲施加政治压力和恶意影响的手段"。部分国会议员要求拜登政府加快采取更强有力的制裁行动，以阻止“北溪-2”管道的建设。今年2月，众议院外交事务负责人迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）与众议员马西·卡普尔（Marcy Kaptur）、亚当·金辛格（Adam Kinzinger）和鲁本·加莱戈（Ruben Gallego）联合致信布林肯，表示他们愿意与政府合作，"对抗俄罗斯的恶意影响，包括确保‘北溪-2’管道永远不会完工"。3月，国务卿布林肯在国务院官网发表声明称，“拜登政府承诺遵守此前通过的制裁法案”，并重申“任何参与‘北溪-2’管道建设的实体都有被美国制裁的风险”。

未来：谁更可能妥协？

特朗普在任期间对北约的持续施压，加之默克尔对特朗普的“美国优先”外交政策的公开批评，使美德关系尤为紧张。拜登上台后，希望重振跨大西洋关系，这便绕不开与德国等欧洲盟友关系的改善。然而，重振跨大西洋关系的目标使美国在面对“北溪-2”时陷入两面为难的境地。一方面，美国为了维护本国利益，需要以强硬的手段打击俄罗斯，甚至不惜威胁和制裁欧洲盟友。但另一方面，这些跨大西洋的联盟关系能使美国在地缘政治博弈中获得强有力的支持者，对美国长期与俄罗斯的对抗是至关重要的。美国仍需要维系与德国的关系、保障乌克兰等盟友的利益。因此，美国的制裁可以延迟“北溪-2”项目的建设，但使其完全终止的可能性较小。

此前，由于欧洲一直未能找到足够丰富的替代资源与俄罗斯进口天然气竞争，俄罗斯天然气在欧洲能源市场中所占份额较大，并持续出现溢价趋势。但是，随着近年来日益激烈的全球天然气市场竞争以及欧洲法院对气价垄断的严厉打击，俄罗斯天然气价格受到猛烈冲击，天然气出口收入出现大幅波动。尽管俄气公司通过降低出口价实现了对欧洲出口量的提升，但在欧洲进口市场中所占份额并不乐观。这意味着俄罗斯有强烈的愿望与欧洲国家开展能源合作，在美国的制裁中谋求战略突破。

俄罗斯与美国天然气出口价格对比，数据来源：EIA & Index Mundi

德国等欧盟国家力顶美国压力积极响应“北溪-2”管道建设，反映了其对俄罗斯能源的现实需求。但由于欧盟内部能源进口结构调整的趋势和可再生能源的发展势头，这些国家也在“北溪-2”项目的去留问题上犹豫不决。欧盟每年消耗约4500亿立方米天然气，其中很大一部分从俄罗斯进口。同时，由于美国液化天然气的价格更为高昂，如果终止“北溪-2”项目，欧盟每年将多花费约48亿欧元用于进口液化天然气，并面临着高额违约赔偿。所以德国等欧盟国家相对不愿意以损害本国经济利益为代价屈服于美国的制裁威胁。

然而必须注意到，近年来欧盟致力于实现能源多样化，试图寻找其他能源进口渠道。在过去三十年的时间中，欧盟从俄罗斯进口的天然气总量占总进口量的比例就从80%下降到40%。此外，天然气的消耗量虽然随着核能和煤炭的逐步淘汰而提升，但未来很可能被快速发展的可再生能源所压制。因而“北溪-2”管道建成后，欧盟对俄罗斯的天然气进口量并不一定会大幅增加。这意味着欧盟在“北溪-2”议题上仍有谈判空间。

2020年欧盟天然气进口构成，来源：Own calculations

结语

在美国的制裁下，“北溪-2”管道项目的运行面临着极大的挑战。项目的背后交叠着多方利益，再一次激活了俄罗斯与美国之间的冲突，也激化了美国与德国等欧盟主要国家之间跨大西洋关系的矛盾。就目前的形势观察, 俄罗斯和德国在此项目上合作前景良好，且管道全线的施工绝大部分已经完成，因此，“北溪-2”项目被继续推进下去的可能性较大。不过，受到新冠疫情对全球油气行业的冲击等偶发因素的影响，“北溪-2”项目的前景仍存在不确定因素，其最终进展取决于美国、俄罗斯、欧盟三方的博弈，能否全面推进仍有待进一步观察。

审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员

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