应对老龄化，韩国怎么做？
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《中国与全球南方》是海国图智研究院推出的全新中英双语刊物，整合了原有的《东南亚观察》、《拉丁美洲观察》，和《南亚观察》三本刊物内容，并增加了非洲观察的板块，希望为对中国外交和发展问题感兴趣的读者朋友，整合更全面多元的视角。
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本文作者：张艺潇
原标题：少子老龄化背景下韩国人口政策对中国的启示
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摘要
中国在现代化和控制生育的共同作用下逐渐步入了老龄化的人口焦虑阶段中，这一人口结构的变动给社会劳动力供求关系以及国家社会保障体制带来了新的挑战。庞大的老年人口在未来的发展壮大将给社会带来沉重的养老负担。这一现象不仅单一的存在于中国社会，韩国也经历了从计划到开放的生育政策，并与中国几乎同时步入老龄化社会阶段。通过对韩国应对少子老龄化趋势的措施分析，可为中国应对人口结构变动问题提供借鉴经验。
一、中韩生育政策均经历从计划到开放
20世纪60年代初，韩国人口增长率达到2.9%，创下有史以来的新高。为了应对朝鲜战争后的人口激增，韩国政府设立计划生育协会，实行计划生育。虽然这一计划在当时的韩国取得了巨大的成功，推动韩国经济状况逐渐好转，韩国于1961年实施计划生育政策，使生育率从1959年的6.22%下降到1983年的2.06%。但由于后期城乡生育率差距愈发扩大，韩国于1996年开始着手于调整其控制生育政策并转而开始鼓励生育。
1980年，中国在人口增长过快，粮食供应不足，经济发展落后的共同作用下，选择推行并实施计划生育政策。但在独生子女政策的控制下，中国人口出生率于2015年跌至1.047，远低于世界平均水平。在老龄化和新型劳动力不足的压力下，中国于2016年开始实施全面放开二孩政策。但第七次人口普查的统计数据显示，2020年中国有1200万婴儿出生，比2019年的1465万下降了18%，这是中国出生人口自2016年出现短暂增长之后的连续第四年下降。2021年，中国继续推进鼓励生育政策，提出三孩政策。
中韩两国人口政策的发展有很多相似之处。在现代化发展初期，中韩两国都在经济落后、资源贫乏以及人口密度高的情况下实施削减性和控制性的人口政策，并在面对社会少子化、老龄化以及劳动力不足的情况下逐渐放开生育控制，转而鼓励生育。由于韩国实施计划生育政策比中国早了20年，其鼓励生育及并行政策的演变与发展对中国的生育政策调整具有一定的借鉴意义。
二、中韩均步入老龄化社会，但中国面临“未富先老”局面
中韩两国人口老龄化的进程大体上也是一致的, 韩国与中国分别在1998年和2000年被认定进入老龄化社会。截至目前, 韩国的人口老龄化程度略高于中国。据联合国的最新数据统计，中国65岁以上人口占总人口比重达到11.5%，而韩国达到了15.1%。虽然从比例上看，韩国的老龄化程度高于中国，但由于中国人口基数大，中国老年人口呈现出比重高且规模大的特征，这使得中国面临的人口老龄化带来的影响相比韩国将更加显著。
此外，中国面临独有的“未富先老”的人口困境。在少子老龄化下，韩国在其递进过程中已经在享受人口红利的同时完成了国家经济的腾飞，在人口红利结束之时人均GDP已达到23502美元。而中国当前应对的是在国家尚未实现完全富裕之时所面临劳动力不足下的经济增速放缓问题，预计在中国人口红利结束之时，人均GDP将只有9722美元。因此，与韩国相比，中国正走向“未富先老”的发展阶段。相比韩国在面对老龄化问题所储备的坚实的物质条件和经济基础以及完善的公共政策和社会服务体系，中国在多个方面都尚未做好充分的准备。此外，当前中国少子老龄化所带来的劳动力短缺以及养老压力，都将给中国未来的经济发展带来极大挑战。因此，中国应更重视加大对生育政策和社会保障措施的进一步发展完善。
三、韩国的重要经验及对中国的启示
（一）从生育端提出与鼓励生育政策并行的针对多子家庭的优惠政策，从根本上降低生育成本，并提高育龄妇女的生育意愿。
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韩国经验
韩国在面对少子老龄化的严峻趋势时，与中国在2016年提出的“二孩政策”相似，也在1996年开始调整人口政策，并在2005年正式启动鼓励生育政策，并提出辅助性并行政策。韩国试图通过提高人口质量和生育福利来鼓励生育，以达到将生育率保持在人口更替水平以下的目的。但韩国的这一单一的鼓励生育政策并不奏效。韩国政府于1996年批准了人口政策的改变，取消了控制人口出生政策，防止生育水平进一步下降。然而，政策调整后，韩国的总和生育率没有回升，反而进一步下降到2003-2004年的1.2%。极低的生育率引起了韩国政府的极大忧虑，促使其于2005年5月通过并实施了《低生育率与人口老龄化基本法》，并开始不断通过并行政策从根源上解决生育问题。具体措施包括：实行杜绝堕胎政策，为不孕不育夫妇提供支援治疗费甚至体外受精手术费；为积极生产者提供带薪休假，上调产假职工工资；同时为了减少生育成本对生育意愿的负面影响，韩国政府开始减免费用、提供补贴、增设幼儿园数量；为并且为多子女家庭提供购买或租赁住宅优先权。人口政策的调整和并行政策的提出推动韩国的出生率在2006和2007年出现了小幅度回升。
如今，韩国在21世纪初提出的并行政策的基础之上，根据当前经济发展的社会现状，致力于更新生育配套政策来推动生育。为鼓励年轻人生育，韩国政府从2022年将对新生儿家庭一次性提供200万韩元的现金补助金，补助金不限用途，同时将用于提供孕妇体检、胎儿健康管理等项目的生育医疗保险补贴从60万韩元提高至100万韩元。新设立“3+3”育儿休假（产假）制，以鼓励父母双方共同承担育儿责任，帮助儿童在健康的家庭环境中成长。并且进一步扩大住房和助学补助覆盖范围，将现行的3名以上多子女家庭支援标准逐步扩大到双子女家庭，对于3名以上子女的低收入家庭，政府还将以国家奖学金的方式资助第3名子女的全额学费，同时对考上大学的多子女家庭将向每位大学生每年提供450万至520万韩元的资助。针对多子女家庭的福利待遇也将进一步提高。韩国政府计划从今年起为多子女家庭提供更多专用公租房房源，到2025年增加至2.75万套。以政策“组合拳”来应对生育问题，将能更有效的从根源上扭转少子化。正如时任韩国保健福祉部长官朴凌厚表示，在接受低生育现实的同时，政府将集中力量改善导致这一问题的社会结构性因素，提高国民生活质量，增强民众的生育意愿，恢复民众对未来的积极展望。
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中国启示
从韩国的生育政策改革来看，单一的政策改变带来的增量有限，基于导致少子老龄化的根源性原因来提出与鼓励性生育的配套性政策，才更有利于从根本上缓解少子老龄化带来的社会焦虑。对于中国目前从二孩政策到三孩政策上的递进政策也是如此，虽然中国在二孩政策的基础上提出了三孩政策，但单一三孩政策的有效性也是十分有限的。据斯康辛大学研究员易富贤分析，三孩政策也许能让三孩占比提高2-3%，意味着每年多出生也就20万人，但对于中国庞大的人口基数来说这只是杯水车薪。由此，对于中国来说，更需扎根于根本因素来解决问题。在中国，生育成本高是导致少子老龄化的最主要问题。据学者分析，教育、医疗和住房等直接成本都将抑制生育行为。普遍大众如今面临着“生得起、养不起”的矛盾问题。在中国社会，随着现代化不断发展，教育成本也持续攀升，尤其是当公立幼儿园的供给不足时。据统计，1997-2019年中国公立幼儿园在读人数比例从99%降至44%。同时，医疗费用也随着技术的发展持续上升，1995-2018年居民医疗保健支出上涨27倍。并且，房价也随着经济发展快速攀升，2004-2018年房贷收入比从17%增至48%。因此，基于当前情况，除了提出鼓励型三孩生育政策，能更有效推动三孩政策的落实并达到预计政策预期效果的根本在于，基于社会家庭生育问题推出并行政策，比如对房产泡沫的控制，义务教育的拓展，对多生家庭给予政府补助以及政策支持等。通过着手对生育成本的减负，才能更有效的减轻适龄家庭的生育成本，激发适龄女性的生育意愿，解决“生的起，养不起”的根本性问题。
（二）从养老端完善社会保障措施，保障老年人权益的同时缓解子女赡养压力
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韩国经验
韩国在应对老龄化趋势的过程中，一方面韩国加强了老年人权益法制的建设，为老年人提供各种服务和优惠政策，以确保老年人口的社会权益。另一方面，韩国着重制定了相应的社会保障政策，通过对老年人的生活状况的系统性调查，针对性的提出相应的保障性政策，并对国民养老保险制度进行一系列改革，包括改革国民养老金的管理体制, 提高养老金的管理效率,提高养老金管理的透明度、稳定性和盈利能力、建立“国民养老金基金管理中心”,和提高养老金的最低投保年限等，以确保老年人口“老有所依，老有所养”。除此之外，韩国通过提高退休年龄, 由60岁提高到 2013年的 61岁, 然后每 5年提高 1岁, 逐步提高到 2033年的 65岁，以应对少子老龄化可能带来的劳动力不足的问题，确保在少子老龄化背景下韩国的经济发展。
韩国于1999年就基本实现了国民年金制度对目标人口的全覆盖，通过提出《国民年金法》来确保老年人在退休后生活水平以及生活质量。除此之外，政府先后推行了国民养老金计划、退休金计划、住宅养老方案，和私人养老金计划等系列政策，构建了公私结合、较为完善的社会保障体系。并且，韩国政府在逐渐进入老龄化社会之时先后颁布《育儿支援法案》、《低生育及老龄社会基本计划》和《老龄亲和产业振兴法》等法律，并不断健全“国民年金制度”、“退休年金制度”和“个人年金制度”等制度，完善养老保障体系，从法律制度层面为老年人提供保障。
为了应对逐渐增多的老年人口比例，韩国于20世纪90年代初出台《高龄者雇佣促进法》，并于1992年开始选定适合高龄者的职业并向社会公布，开始实施高龄人职业能力开发支援项目和就业提高能力计划。在计划实施过程中，为了避免社会对老年人的歧视，韩国政府明确要求中央和地方政府以及国有事业单位的一些岗位必须雇佣老年人，而且雇佣比例由3%上调至6%，适用企业对象也由规模以上企业扩大至大中小型企业。并且，为了更有效的应对少子老龄化在未来带来的劳动力不足问题，韩国也于2014年通过了延长韩国法定退休年龄至60岁的“延长退休年龄法”。因为随着老年人口比例的不断上升，延长退休年龄能更有效的使低出生老龄化社会软着陆，是防止老龄化国家劳动力不足的有效方法之一。
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中国现在处在“老龄化社会”的中期阶段，尚有为期不长的战略机遇。为迎接人口老龄化高峰期的到来和冲击，应借鉴韩国的养老保障措施，提前在养老端做好应对的准备。而当前尚处于“人口红利”阶段的中国可以在发展经济的同时，尽快建立完善符合中国国情的老年社会保障制度。通过完善社会养老体系以及支持老年福利性事业，来逐渐推动国家整体走向保障性老龄化发展趋势。养老端的保障能够减轻正经历着“421”的倒金字塔型家庭结构的独生子女一代的养老压力。对于独生子女来说，养老压力减缓将有效减轻生育成本中的养老成本因素。因此，养老保障制度的完善将推动处于适龄期的独生子女能在“无负担”状况下选择“多子化”生育。并且，在应对少子老龄化可能带来的劳动力不足的问题时，中国也可借鉴韩国经验，通过延长退休年龄的方式来延缓劳动力不足带来的经济下行压力。美国布鲁金斯中国经济资深研究员杜大伟（David Dollar）也认为，中国改变这种人口状况的办法虽然有限，不过目前中国退休年龄比较低，还有提升的空间，以解决老龄化带来的劳动力短缺问题。
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