欧盟，再度收紧外资？

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原标题：

欧盟外资审查再收紧：科技地缘政治的视角

本文作者：

王天琳

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摘要

近期，欧盟外资审查制度不断收紧，双方交易的审查广度及不确定性呈扩大趋势。该战略调整以确保欧盟经济安全和国际竞争力为焦点，将对未来中国对欧投资乃至国际技术交流与合作产生较大压力。

图源：https://unsplash.com/photos/0Uyvgcnl83g

2020年10月，《欧盟外资审查条例》（Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union）正式实施，欧盟委员会呼吁各成员国对涉外投资并购的风险交易及时做出审查。2021年4月初，意大利当局通过“黄金权力条款”阻止了深圳中资对米兰半导体设备公司LPE的收购。2021年7月5日，中资安世半导体（Nexperia）公司确认收购英国最大芯片制造商Newport Wafer Fab（NWF）一事引起极大关注，收购进程尚未结束，涉及6300万英镑的收购案可能受到政府的审查或干预。分析欧盟及其成员国政府对外资审查的态度和具体趋势，有助于理解当前科技战下的各方动态，在这一地缘政治的重要战场把握方向。

（一）欧盟FISM机制：欧盟层面持续收紧的外资审查

为应对外国资本尤其是新兴经济体对欧盟企业实行战略并购后可能造成的安全挑战，捍卫欧洲战略利益和关键资产，欧盟委员会回应成员国德、法、意的诉求，于2017年9月发布了《关于制定建立外国对欧直接投资审查框架条例的建议》（Proposal for a Regulation on establishing a framework for screening of foreign direct investments into the European Union），提出“外商投资审查机制”（FISM）概念。2019年3月，欧盟委员会通过了《欧盟外商直接投资审查条例》（Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union）（以下简称《条例》），《条例》于2019年4月17日生效，2020年10月11日全面实施，适用于所有欧盟成员国。

《条例》的审查机制是“双轨制”，欧盟层面具有立场声明和建议等“软法”权，为已有审查机制的成员国提出最低要求，并提供了一个信息交换和定期报告的平台，但审查的最终决定权仍在成员国手中。

《条例》的审查对象是外国（非欧盟成员国进入欧盟的）直接投资，分为“可能影响公共秩序或者公共安全的一般外国直接投资”以及“可能影响具有联盟利益的项目或者计划的外国直接投资”。《条例》对前者采用以成员国审查权为主导的“基础性审查机制”，如德国的《对外经济条例》及《对外经济法》；后者则采用欧盟委员会审查权为主导的“辅助性审查机制”。其审查领域包括关键技术、关键基础设施、关键供应、敏感信息获取以及媒体自由和多元化领域。

《条例》中FISM机制的审查动机，逐渐从“影响安全或公共秩序”扩散到经济安全、国家竞争力等方向，在高科技领域收紧外资审查，从而避免欧洲的技术或数据流失。最新修订的FISM机制虽仍未明确指明需接受审查的项目金额等标准线，但可以发现其门槛正处于拉低的态势，审查程序和细分领域增多，且新增了事前审查等机制。

除了《条例》，受新冠疫情影响，欧盟委员会于2020年3月25日发布了《关于外商直接投资、资本自由流动以及保护欧盟战略性资产指南》（Guidance to the Member States concerning foreign direct investment and free movement of capital from third countries, and the protection of Europe's strategic assets, ahead of the application of Regulation (EU) 2019/452 (FDI Screening Regulation）），呼吁各成员国对疫情期间的外商直接投资(FDI)活动提高警惕。且在2021年5月5日，欧盟委员会发布了《外国政府补贴条例（草案）》（Proposal for a Regulation of the European Parliament and of The Council on foreign subsidies distorting the internal market），计划引入更严格的审查制度，针对过去10年内相关企业的外国政府补贴情况实施审查。可见，欧盟在FISM机制之外寻求其他政策工具，持续推进欧盟层面的外资审查。

（二）基石之上：欧盟成员国层面的外资审查法律改革

截止《条例》正式生效，仅有约半数的欧盟成员国正式建立起外资审查机制，且相互之间差异较大。欧盟呼吁更多成员国政府引入FISM机制，并致力于将各成员国现有的外资审查机制统一起来，贴合欧盟层面的标准要求。2020年，更多欧盟成员国响应《条例》，如西班牙、匈牙利、斯洛文尼亚先后出台了外资审查法规，推动国内外资审查法律与欧盟FISM机制接轨。

作为中国在欧洲最大的贸易伙伴，且是欧洲率先加强外资审查的国家，德国以其《对外经济法》（AWG）和《对外经济条例》（AWV）为基础制定了外资审查法规。其法规自2017年开始逐步收紧，近来有积极与欧盟《s条例》进行接轨的趋势。2020年10月，德国通过《对外经济条例》第16次修正案，具体实施对欧盟FISM机制的引入工作。2021年5月1日，其第17次修正案生效，十六个新增行业（包括人工智能、半导体、地球遥感系统、网络安全等）被纳入强制申报义务范围，若非欧盟的外国投资者直接或间接收购20%以上的投票权，则会触发强制申报要求。另外，对于德国关键行业（包括水务、能源、金融保险、IT服务等）公司，10%以上的投票权收购将触发强制申报义务。

从外资审查的流程上看，德国联邦经济事务和能源部（BMWi）可以在知晓交易的3个月内启动调查程序，这意味着期限时间内，事后审查也可以被纳入调查范围。另外，交易的审查期限也有所延长，一旦触发审查程序，法定最长期限可达到8个月，这无疑将大幅增加买方的交易成本。结合近期其他成员国当局的法案修订进程，如意大利扩大其黄金权力法战略审查范围、西班牙出台外资审查紧急法令等，可以看到，在申报程序中，对高新技术产业的收紧普遍得到关注，且预计有在欧盟成员国之间扩散的趋势。

（三）中美科技战背景下的欧盟FISM机制

对美国而言，2020以来仍在持续收紧其投资审查机制（如CFIUS），美欧双方针对中国海外投资的收紧态度，可能为美国进一步加强跨大西洋伙伴关系创造机会。在2021年6月15日举办的美欧峰会上，双方已发表联合声明表示重塑跨大西洋合作伙伴关系，并成立欧盟-美国贸易和技术委员会。在美欧强化沟通机制后，欧盟的外资审查制度是否会与美国的投资审查机制（如 CFIUS）逐步保持一致，未来有必要持续观察双方如何推进相关监管改革。

而对中国的海外投资活动来说，涉及关键基础设施和技术，如科研和技术服务、信息软件和技术服务等行业是欧盟FISM机制的重点审查领域。这将导致中资企业在欧洲市场的并购风险及成本加大，削减企业投资意愿，长期来看不利于中国的科技发展，中美科技战背景下，欧盟FISM机制也会对中欧之间的科技合作生态造成消极影响。

对欧盟而言，应对外国资本尤其是新兴经济体对欧盟企业实行战略并购后可能造成的安全挑战，捍卫欧洲战略利益和关键资产，是其“战略自主”的诉求在全球技术竞争中的自然延伸，且在当前的疫情大环境下有持续发展的趋势。同时，该外资审查框架的推进也将重塑欧盟与成员国之间的权力利益关系，强化欧盟的对外统一性。

结语

总结来说，出于技术外流引发的潜在国家安全、经济安全等担忧，欧盟及其成员国政府对商业投资收购已展开了一定程度的干预，相关审查法案也将持续更新。根据中国贸促会研究院发布的《欧盟营商环境报告2020/2021》，受疫情、审查成本等因素影响，2020年中国海外及对欧投资均呈下滑趋势，在欧并购金额为125亿美元，同比下降48.6%。欧盟及其成员国持续收紧外资审查，不仅对中国在欧投资造成消极影响，同时在中美科技战背景下，在欧盟追求“战略自主”的背景下，对跨大西洋伙伴关系以及中欧科技合作生态产生动态影响，具有不可小觑的科技地缘政治影响，未来值得持续关注其监管改革走向及影响。

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