尹 生｜核心国际人权条约缔约国报告制度：困境与出路

 尹  生：中南财经政法大学法学院副教授，法学博士

联合国确认的核心国际人权条约（以下简称条约）构成国际人权法的核心内容，它们是：1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》（177个缔约国）、1966年《公民权利与政治权利国际公约》(168个缔约国)、1966年《经济、社会和文化权利国际公约》(164个缔约国)、1979年《消除对妇女一切形式歧视国际公约》(188个缔约国)、1984年《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(157个缔约国)、1989年《儿童权利公约》(194个缔约国)、2006年《残疾人权利公约》(153个缔约国)等，它们离普遍批准都不远了。徒法不足以自行，种种条约监督机制中，缔约国报告制度是监督条约实施的唯一普遍采用的、经常性的强制手段。报告制度实效不高却被九大条约普遍强制使用，其原因值得深思。2006年，联合国人权理事会又建立了与其职能高度重叠的普遍定期审议制度，其用意耐人寻味。权威更高、审议范围和审议对象更广的普遍定期审议制度会否最终取代报告制度、报告制度的未来命运如何都是值得探究的理论和实践问题。

一、缔约国报告制度的低效困境

报告制度要求各缔约国在条约对其生效后向特定条约机构定期提交报告供其审议，报告应当陈述该国为实施公约和保护公约所确认的权利所采取的措施、取得的进展、遇到的问题和困难。报告制度包括缔约国起草提交报告、条约机构审议及与缔约国政府建设性对话、条约机构发表结论性意见和缔约国采取后续行动四个环节。

报告制度一直因低效广为诟病，突出表现在两个方面：(1)报告逾期提交和积压待审情况严重。如截至2011年5月3日，缔约国初次报告逾期率最高达50%，定期报告逾期率最高44%。缔约国提交报告后，一般都得等上一两年才得以审议。(2)报告制度的实际效果不佳。如2010年底至2012年中，禁止酷刑委员会发现在酷刑定义这一事项上，23%的结论性建议完全未被缔约国执行。在古巴，15年后委员会的建议仍未得到执行！虽然后续行动程序的开展有利于结论性意见在国内实施，但问题并未得到根本解决。在应于2012年6月1日前提交的109个缔约国后续行动报告中，有30%多的缔约国未提交。

与报告制度低效形成鲜明对比的是，报告制度很盛行，特别是在全球性人权监督机制层面。其他机制如国家间指控制度、个人申诉制度和调查程序则多为任择性的，且不普及。诺贝尔经济学奖获得者诺思通过大量研究发现：历史与现实中，制度并不一定是，甚至经常不是按社会效率来设计的。现实社会中，任何制度的生成和演化都会受到政治、经济、法律和文化等多种因素的影响和制约。

二、缔约国报告制度的新近发展

非政府组织的广泛参与。虽然非政府组织很少被人权条约明确提及，但事实上，一些非政府组织向条约机构提供信息和资料已成为普遍惯例。它们提供的带有“内幕性”的材料，往往可以帮助条约机构判断国家报告的全面性和真实性。有西方学者指出，“非政府组织已经成为一支不可忽视的监督国际人权法实施的第三方力量。国家行为越是置于国际社会和广大公众的视野下，国家自尊焕发的激励作用也越强。

条约机构的改革和统一进程。针对缔约国报告迟延、报告质量不高等问题，条约机构采取了系列策略激发缔约国意愿：接受合并报告、发送提醒函、进行无报告审议（指缔约国未提交报告时，委员会审议联合国和非政府组织等其他来源的一切相关资料）和推行答复议题清单报告模式。此外，各条约机构功能重叠、审议资源不足等结构性弊端推动条约机构迈出统一步伐。遗憾的是，大步伐的改革动议相继搁浅：首先是2003年单一报告方案，即缔约国只向条约机构定期提交一份报告，无需分别就其参加的每项人权条约单独提交报告；其次是2006年统一常设条约机构方案，即将现有的和将来增加的各委员会整合为单一的、常设的、由全职专业人士组成的条约机构。搁浅的主要原因是：对特定群体或特定权利的特殊保护被边缘化。不过，改革和统一的势头不可遏止，突出表现为2006年《包括共同核心文件和条约专要文件准则在内的根据国际人权条约提交报告的协调准则》的通过。准则有利于缔约国报告格式和内容的精简和统一，缔约国报告负担稍许减轻，但报告的质量要求却在上升。

三、缔约国报告制度的未来发展趋势

报告制度仍将沿着循序渐进的改革路径前行。威廉姆森提出了很有价值的制度研究框架，他不仅划分了制度分析的层次，而且提出了每个层次制度变迁的时间：第一层次是嵌入制度或称社会和文化基础，包括非正式制度、习俗、传统、道德和社会规范、宗教以及语言和认知的一些方面，其演化周期至少需要1000年；第二层次是构成基本制度环境的正式制度，演化周期大致在10至100年之间；第三层次是执行和监管制度，变化周期为1至10年；第四层次是短期资源分配制度。就报告制度而言，其作为条约条款规定在条约中属第二层次制度，条约机构的程序规则和日常运作属第三、第四层次制度。报告制度的演化是以第一层次制度——国际社会和联合国机关文化、缔约国文化为基础，两者的契合度与后续层次制度实施和演化的方向、空间和流畅度呈正相关关系。即后续层次制度与社会文化的契合度越高，其实施越顺畅。威廉姆森第一层次制度的存在决定了后续层次制度的相对稳定性和演化的渐进性，任何脱离基础层次制度的一蹴而就的改革方案或制度移植注定是要失败的。如 “统一常设条约机构”方案搁浅便属于第二层次的改革，条约机构一直以来成功推行的改革则多属于对第三、四层次制度的边际调整。这种滴水穿石的小步伐技术改革既符合制度演化的一般规律，也必将不断增加报告制度的实效和影响力。

报告制度与普遍定期审议在制度博弈中适者生存。有效率的制度来自竞争。联大第60/251号决议赋予人权理事会一项重要职权，旨在确保联合国全部会员国履行人权义务和承诺的情况都得到审查。决议规定普遍定期审议“应补充、而不是重复条约机构的工作”。人权理事会第5/1号决议《联合国人权理事会的体制建设》规定，普遍定期审议依据的文件包括人权高专汇总的各条约机构和特别程序报告中所载资料，说明普遍定期审议在缔约国报告审议的基础上进行，且以补充条约机构的工作为初衷。目前，人权理事会审议每个国家履行所有人权义务和承诺的时间为3小时，而条约机构审议某一缔约国履行某一项条约义务的一份报告的时间一般是两天。从时间和工作量的对比来看，普遍定期审议暂时不可能取代报告制度。实践表明，报告制度不仅没有被普遍定期审议取代，反而在扩散和加强。制度的生成和演化都在时间流逝中完成，在无数人的历史活动中形成。正是在这个意义上，弗格森、休谟、门格尔、哈耶克都称制度是人类行动的产物，是演化的产物。报告制度和普遍定期审议制度，到底鹿死谁手，抑或互相配合双雄并立？我们只能拭目以待。

报告制度突破困境应采取三大策略。1. 进一步提高报告制度的实效。提高报告制度实效依赖于报告的质量、建设性对话的质量、结论性意见的质量和后续行动的质量。为保证和提升质量，缔约国的意愿很关键，缔约国的能力是基础。对能力不足问题条约机构一直不够重视，以后应加大这方面的投入。2. 继续提升报告制度的人权法理学功能。迄今条约机构发表的数以百计的一般性意见和建议、数以千计的结论性意见和建议对解释、澄清条约术语和条款，特别是九大条约冲突矛盾或模糊的地方，起了至关重要的作用。这些意见和建议推动国际社会对国际人权标准的统一理解和适用，形成了内容十分丰富的“国际人权法理学”。报告制度的人权法理学功能具有全面性、系统性和连续性特征，这是其他人权保护机制所不具备的，也是报告制度的优势所在、生命力所在。普遍定期审议作为政治性综合审议并不具备多少法律专业性，人权法院、个人申诉、国家控告、调查制度等个案点状监督的法理功能呈现零散、不系统和不全面的特征。3.尝试打造多样化的报告准则。报告制度低效最根本的原因是，其所监督实施的九大条约本身就不接地气、不可能顺利实施。它们是欧美国家忽视发展中国家、最不发达国家和灾害冲突国家国情，违背制度移植和文化嬗变的循序渐进规律，强势推动国际人权标准迅速普及的结果。全球有许多条约缔约国的宗教文化、经济社会发展水平与西方国家强势推行的人权标准相去甚远，人权制度在这些国家出现软化、异化一点也不奇怪，人权条约实施困难是其必然的结果。现实可行的策略是，条约机构专家通过实证研究，将统一的国际人权标准区分为不同层次，针对不同类型的国家打造多样化的报告准则，通过制度的边际调整破解人权条约在许多国家水土不服的痼疾。如消除对妇女歧视委员会可将缔约国分为发达国家、发展中国家、最不发达国家三类，三类国家又有冲突灾难型与和平安宁型、伊斯兰与非伊斯兰国家之分。不同类型国家的专要文件报告准则应各有侧重、要求不同。对于冲突战乱国家，能实现最低限度的人权保护就不错了。

结  论

中国尊重和保障人权，迄今已参加6项核心条约，由此也承担了相应的报告义务。中国基本上能按时提交报告，但还需在三方面下功夫：第一，深化认识。我国应认识到国际人权标准中也有“交易”和“水分”存在，条约的实施可以结合自己的文化和国情适度变通。迄今的实践表明，条约机构的专业性、独立性和公正性是比较有保障的，虽然它们作出的意见或建议没有法律约束力，但却具有越来越强的道义和舆论约束力，越来越让缔约国感到条约机构无形压力之存在。鉴于我国参加人权条约基本上出于自愿，积极、诚恳地参与报告制度，充分挖掘其正能量实属顺应民心的明智之举；第二，加强研究。我国对国际人权监督的深度探索亟待加强，如国家紧急状态下生命权的保护，实践中世界各国在此种情况下的反应和做法值得我们广泛对比和深度探讨。再如核心条约中所载每一项人权的最低标准比较笼统，有待学理明确；第三，优化履约技能。近些年来，缔约国撰写履约报告需要越来越多的数据和事实支持。不论是直接参与报告制度的人士，还是国内促进人权的实践工作者，都需要专门的知识和技能，建议中国政府重视报告制度相关知识的普及。此外，目前条约机构172个成员中，懂中文的仅5个，所占比例不足3%，中国在此领域的话语权严重不足，强烈建议增加。

文摘来源：《中国法学》2015年第3期

‍‍‍图片来源：搜狐新闻

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