俞祺 | 复议机关作共同被告制度实效考

俞　祺：北京大学法学院助理教授，法学博士

一、问题的提出

2014年《行政诉讼法》修改的一个重大变化是，规定复议机关在复议维持时应作共同被告。原《行政诉讼法》的规定被认为在实践中导致许多复议机关为规避作被告而充当原行政行为的维持会。为扭转复议机关因不愿意作被告而维持原行政行为的倾向，倒逼复议制度发挥实效，本次《行政诉讼法》修改了复议机关作被告的要求。这是一次极具中国特色的制度调整，在比较法上欠缺可资借鉴的模式。那么，这一制度设计的初衷在实践中是否得到了体现？制度改革有何成效？又会带来何种成本？本文致力于通过公开的经验材料并结合访谈调研探讨上述问题，为行政复议制度下一步的调整提供事实依据。

从世界范围内的实践看，被广泛接受的评价制度实效的方式主要是对成本和收益进行比较。从成效角度说，实质标准是复议制度“公正性”是否增强。不过“公正”这一概念缺乏可操作性，难以进行测量，故而本文使用“复议直接纠错率”“复议再诉率”和“复议案件数量”三个形式指标予以替代。此三项指标之间存在内在的联系：若直接纠错率提高，则当事人对原行政行为的不满可能在复议阶段即得到化解，从而使复议再诉率下降。久而久之，更多的当事人会选择复议途径，致使复议案件数量上升。从成本的角度说，主要的标准包括“改革自身所需要的成本”和“改革所带来的成本”两个方面。改革自身的成本是指改革措施本身导致的人力、金钱或其他资源的耗费；改革所带来的成本则是指改革措施引发社会关系变化后所导致的其他方面成本的增加。

二、各项成效指标的变化情况

（一）复议直接纠错率

全国复议机关直接纠错率在2011年至2013年间相对稳定，但从2014年开始出现连续上升(图1)。令人疑惑的是，复议直接纠错率的上升并非是从新行政诉讼法实施的2015年开始，而是从前一年开始。有意思的是，行政机关在诉讼中的败诉率也是从2014年起出现较大幅度的上升，复议直接纠错率和诉讼败诉率的曲线趋势大体一致。

然而，通过进一步的对比可以发现，复议和诉讼在其他指标方面并不相同，两者的发展遵循了不同的逻辑。第一，影响行政复议纠错率的因素具有较强的综合性，促使复议纠错率全面提高；而影响行政诉讼被告败诉率的因素相对来说较为“片面”，仅仅影响到了确认违法判决和履行判决，未能显著影响占据大头的撤销判决(图2、图3)。第二，复议和行政诉讼的综合纠错率(直接纠错率、调解率、撤回申请率、协议和解率之和)之间存在较大的差异。复议综合纠错率在2015年之前始终保持平稳，从2015年开始出现上升；而诉讼的综合纠错率则从2013年开始出现下降(图4)。由于司法政策导向变化，一部分案件从撤诉解决转变为裁判解决，从而推高了被告败诉率。复议中不存在诉讼中那种“撤回类”案件向“决定类”案件转移的现象。 

（二）复议再诉率

复议再诉率因缺乏全国范围内的统计数据，故难以进行全面描述，但部分地方报告仍然展现出了这一指标的变化方向。如深圳市中级人民法院指出：“2015年经复议被当事人起诉到人民法院的行政诉讼案件110宗，占全年复议案件量的6.5%，大量行政争议在行政复议阶段得到有效解决。”但从作者估算的全国数据看，2015年至2016年间的复议再诉率仅小幅下降0.17%(图5略)。这说明于全国范围而言，此次诉讼制度改革在促进复议环节实质性化解纠纷上也许成效有限；也可能是因为制度效果的展现需要一个过程，随着时间的推移，复议替代诉讼的现象将逐渐显现。

（三）复议案件数量

全国行政复议案件审结数量自从2011年起连续6年处于上升的态势，因此，在2011年至2014年的时间段中，复议案件与行政诉讼一审案件的数量之比持续走高(图6)。但随着2015年立案登记制开始实施，法院的行政诉讼收案数开始大幅上升，复议与诉讼案件数量比又下降到了2011年的水平上。从统计数据中可以发现，行政复议的案件数量一直处在稳步上升的过程中，似乎并没有因为2015年《行政诉讼法》的修改产生太大的变化。特别是2011年至2014年间复议诉讼案件数量之比的提高出现在法律修改之前，与新制度并无关联。不过，在大量纠纷被立案登记制吸纳进入诉讼渠道的情况下，复议案件数量仍然继续上升，这本身说明复议制度的影响力在不断提高。

三、纠错率之可能影响因素的检验与排除

复议直接纠错率是反映复议机关作共同被告制度实效的核心指标，且根据前文叙述，这一指标已经呈现出了增长的态势。但是，问题的复杂性在于，复议纠错率的大小可能会受到多种因素的影响，以至于我们并不能确定这一指标的提高一定与复议机关作共同被告制度有关。事实上，可能导致复议纠错率上升的因素还可能包括案件类型变化、复议机关独立性增强、其他法律修改的联动效应等。要了解复议机关作共同被告制度所起到的实际作用，就需要对其他可能的影响因素进行逐一检验，以排除无关因素。

（一）政府信息公开案件

有部分地方报告指出，政府信息公开案件是行政复议直接纠错率提高的主要影响因素。根据对2014、2015年全国政府信息公开案件行政复议和诉讼情况的统计，可以发现，尽管在部分地区的行政复议和行政诉讼活动中，信息公开案件对纠错率和败诉率有较大贡献，但就全国范围来说，这类案件并非是复议直接纠错率和诉讼败诉率上升的原因。

（二）复议权重新配置

近年来复议机关集中行使行政复议权(即复议委员会的设立)不是近年来复议纠错率上升的主要理由。理由包括：第一，大多数复议委员会只审理疑难或重大的案件，处理案件数量微不足道；第二，处理大量案件的复议委员会的纠错率并未显著高于普通复议机关。

（三）职业打假人案件

尽管部分地方报告职业打假人案件推高了复议纠错率，但通过扩大调查范围，本文作者发现这一因素的影响可能也并不普遍。另外，从深圳市的情况看，其市场监管类案件数量在2013年和2014年间已经出现了较大幅度的上升，但直接纠错率的飙升则发生在2015年和2016年(图7)。这意味着职业打假人案件在服役领域具有较高的纠错率只是一个表象，其背后还有其他的因素在发挥作用。

（四）现有假设的归类与其他次要假设的排除

除了上文提及的若干假设以外，还有部分地方的报告提及其他可能影响行政复议纠错率的因素，但这些因素具有显著的局部性，不具有全国性影响，故本文直接予以排除。

四、指标变化的作用机制

在排除了上述各项假设后，剩余的可能影响复议纠错率上升的主要因素即为复议机关作共同被告制度。从已有材料中可以判断的是，2015年确实发生了与以往不同的实质性变化。因为对行政机关影响较大的撤销决定比例、直接纠错率、综合纠错率均从这一年开始均出现了较快的上涨(见图1、图2、图4)，这应当是受到了系统性因素的影响。而在2015年这个时间点能够对全国行政复议结果产生如此显著影响的系统性因素主要就是《行政诉讼法》的修改。

结合统计数据、相关报告和其他调研材料，影响复议纠错率提升的因素包括以下两个方面：

第一，维持也要当被告导致复议机关应诉工作负担大幅增加。虽然复议机关维持原行政决定被诉到法院后，只需要对复议程序的合法性承担举证责任，相对较为简单。然而，即便不“出力”，仍然要“出工”：仅仅是复议机关的工作人员频繁前往法院开庭的交通或时间成本就会使其不胜其烦。因此，复议机关为了降低自己前往法院的频率，减轻工作负担，会有动力使案件在本阶段即“案结事了”。

第二，应诉案件的增加带来更大的败诉风险。与单纯的工作量增加相比，更令复议机关感到棘手的是参加诉讼后的败诉风险；因为在诉讼中败诉不仅影响本部门的年度考核，甚至还有可能被追究责任。这种“应诉焦虑”会促使复议机关主动在前端严格审查，避免未来的败诉风险。

上述因素体现了“理性选择”机制的影响。作为政治系统中的一个行动者，复议机关工作人员最重要的目标并不在于其功能所设定的“解决纠纷”，而在于使复议活动对自己产生更多的“收益”，并尽量减少损失。

五、改革成效与成本的比较

为了实现复议公正性的提高，到底付出多少成本方才合适，难以直接从正面加以回答。不过，对改革措施的评价还可以有其他路径，就是将此方案与替代方案相比。本文比较的对象是功能定位相同但复议机关不当被告的另一选择——行政复议委员会。

首先，就制度成效而言，复议机关作共同被告方案在短期内表现出了更大的优势。前文已经表明，为了避免成为被告，复议机关加强了复议阶段的审查力度，纠错率在全国和地方两个层面均表现出连续上升的趋势。而复议委员会的试点效果在不同地区则差异较大。尽管采用外聘专家审查大量案件的“济宁模式”取得了良好的效果，但目前大多数地方的复议委员会或者仅审理少数重大案件，或者换汤不换药，在复议委员会中另设人数较少的审查小组实质负责案件审理，对复议制度实效整体的贡献较为有限。

其次，就改革本身的成本而言，复议机关作共同被告制度相对较低。本次《行政诉讼法》修改未对复议机关的组织结构进行调整，因此改革措施本身并没有产生太大的成本。但若全面推进复议委员会制度，则大量聘请专业人士参与复议审理造成的实际资源消耗和机会成本损失则将十分可观。我国台湾地区“诉愿审议委员会”的运行成本可为参照。大陆许多地方当前尚难以负担如我国台湾地区那样的复议委员会所带来的成本。

最后，从改革所带来的成本看，两种方案差距不大。根据对大陆和台湾地区实践经验的考察，若复议机关做共同被告制度和复议委员会制度均可以取得良好的成效，这两个方案都会因为引来更多的案件而使复议机关行政成本大幅增加，而应诉所带来的成本与之相比并不会特别显著。

六、结论与调整建议

根据前文所列依据，我们基本可以认定复议机关作共同被告制度在效果上是积极的，促进了行政复议纠纷解决功能的发挥。与此同时，与复议委员会方案相比，复议机关作共同被告对现行复议制度的改变较小，对复议机关的人员和组织结构没有太多调整，以相对较小的代价实现了促进复议制度实效性提升的目标。从这个角度看，复议机关作共同被告的改革是相对成功的。当然，针对目前复议机关工作人员对应诉压力的抱怨，也需有所回应，应当通过复议资源的配置达到新的平衡。

本刊已发相关主题的文章还有：

1. 张泽涛: 《行政违法行为被犯罪化处理的程序控制》(2018年第5期);

2. 陈无风: 《司法审查图景中行政协议主体的适格》(2018年第2期)；

3. 柳砚涛: 《构建我国行政审判“参照”惯例制度》(2017年第3期)；

4. 陈思融: 《论行政诉讼补救判决的适用——基于104份行政裁判文书的统计分析》(2015年第2期)；

5. 解志勇: 《行政检察: 解决行政争议的第三条道路》(2015年第1期)；

等等。

文摘来源:《中国法学》2018年第6期

图片来源: 百度百科

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