王雷 | 农民集体成员权、农民集体决议与乡村治理体系的健全

王　雷：中国政法大学民商经济法学院副教授，博士生导师

引　言

农民集体成员权是农民对集体所享有权利的总称，包括实体性的受益权能和程序性的管理权能。决议行为是农民集体成员权的主要行使方式和村民自治的民法体现。党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”；中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“乡村振兴，治理有效是基础。”对此，笔者提出乡村治理体系“一体两翼”的理论：以乡村治理体系为“一体”、农民集体成员权和农民集体决议行为为“两翼”，以完善农民集体决议行为法律制度为具体法律手段和着力点，实现保障农民集体成员权这一微观法律目标和健全乡村治理体系这一宏观政策目标。其中，作为“一体”的乡村治理本身并不是目的，而是作为上位抽象概念和宏观政策目标来回答乡村发展的方向——经由治理有效，达致乡村振兴。农民集体决议作为“两翼”中的“一翼”，回答的是“谁来治理”和“如何治理”的问题，作为民主的实现形式，其本身只是治理手段，而非治理目的。农民集体成员权作为“两翼”中的另“一翼”，回答的是“为谁治理”的问题。一切发展和治理都要以人为本，都要服从和服务于人的自由与幸福。将保障农民集体成员权的实现作为健全乡村治理体系和完善农民集体决议行为规则的根本目的，是中国农业、农村、农民发展问题的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的有机统一和必然要求。

对“一体两翼”的乡村治理体系可以从多角度、全方位观察和研究，涉及党规与国法、法治与德治、公法与私法。本文在坚持集体所有权的背景下，以《物权法》《村民委员会组织法》为规范中心，从村民自治、民主决议的民法视角对基层治理自治化、法治化做探索，着重围绕农民集体成员权和农民集体决议行为展开论证。一方面，“赋予农民更多财产权利”“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益”都离不开对农民集体成员权及其实现机制的深入研究，相关探讨有助于实现农民集体财产的分配正义，并通过明确农村产权和农民集体成员权权属实现定分止争、保障和树立农民恒产恒心、激发农业农村发展活力。另一方面，农民集体决议行为是决议行为的重要类型，对农民集体决议行为法教义学体系的研究有助于推进农村基层社会治理的法治化。农民集体决议是民主这一社会主义核心价值观在农村治理过程中的具体体现，在农村社会治理过程中，总结村民自治实践经验、完善《村民委员会组织法》《物权法》以及探索未来《农村集体经济组织法》中有关农民集体决议行为的相关法律规则，有利于“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。

一、从农民集体所有权到农民集体成员权

(一)农民集体所有权的规范目的是实现农民集体成员权

农民集体所有权制度内部法律构造如下：第一，农民集体所有权不等于农民集体成员所有权，也不等于农民集体成员共有权。农民集体所有权的规范目的是保障集体成员权的实现，即回答乡村治理“为谁治理”的问题。第二，农民集体所有权的主体是农民集体或者说是“本集体成员集体”。农民集体具有单一性和整体性，农民集体资产不可分割到个人。农民集体不等于农民集体成员，也不等于农村集体经济组织。农民集体所有权采取代表行使的机制。应对农民集体所有权的代表行使机制进行完善，以有利于充分实现农民集体成员的利益。第三，相较于国家所有权而言，农民集体所有权的客体具有法定限制性。第四，农民集体所有权的行使具有民主程序性，即经由民主程序实现村民自治。

综上，在主体方面，集体财产集体所有；在客体方面，集体财产范围法定限制；在目的方面，集体利益集体成员分享，由此派生出农民集体成员权；在行使方面，集体事务集体民主管理，并采取农民集体决议的民主决策方式。

(二)农民集体成员权是具有复合性特点的民事权利

从制度理念、法律性质、权利内容等方面深入认识农民集体成员权，是有效保障农民集体成员权实现的前提。1. 从制度理念看，应该从分配正义的角度理解农民集体所有权和农民集体成员权之间的辩证关系。2. 从法律性质看，农民集体成员权属于民法中成员权的一种，以具有村集体农民的特定身份为前提，属于独立的民事权利类型。民法典中应该确立普遍适用的成员权法律制度。3. 从权利内容看，农民集体成员权属于包含多种权能的复合性权利。农民集体成员权中的受益权能是核心，属于实体性质的权利；参与管理权能是手段，属于程序性质的权利。

从民事权利分类的角度看,不能简单将农民集体成员权归位到物权和债权二分体系或者绝对权与相对权二分体系之下。适宜在民法典物权编“国家所有权和集体所有权、私人所有权”章规定确认农民集体成员身份的实体规则和程序规则。立法应该例示农民集体成员身份认定的实体考量因素，如户籍、是否存在土地承包关系、对集体资产积累的贡献等，并授权农民集体因地制宜地通过民主决议作出决定。

(三)农民集体决议是农民集体成员权行使的外在重要方式

农民集体团体治理的实现依赖于农民集体决议行为的依法成立和生效。农民集体决议行为是农民集体成员权行使的外在重要方式，是农民集体团体治理的重要技术工具，其回答了乡村治理“谁来治理”和“如何治理”的问题。民法典有必要修订和细化《物权法》第58条至第63条，对农民集体决议行为做集中规范。

农民集体决议行为服务于农民集体成员权的实现，但也有可能侵害农民集体成员权乃至农民集体所有权。因此，“保障农民集体经济组织成员权利”就要确保农民在集体决议行为直接或者间接侵害其合法权益时有可采取的救济措施，以防止农民集体决议行为的异化，对此，需要作类型化讨论。

当农民集体决议行为侵害农民集体成员权中的自益权时，方有适用《物权法》第63条第2款予以救济的可能。应该将《物权法》第63条第1款修改为：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体所有的财产，或者集体经济组织负责人、村民委员会负责人怠于行使侵权请求权的，本集体十分之一以上的成员或者三分之一以上的成员代表有权要求行为人承担停止侵害、消除危险、排除妨害、返还原物、赔偿损失等责任。”

二、农民集体决议行为的成立要件辨析

保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，关键是确立和保障农民集体成员权，并保障农民集体决议行为的依法、民主、有序开展。农民集体决议行为是指农民集体成员按照法律规定的民主议定程序组成议事主体，召开村民会议或者村民代表会议，对涉及村集体经济组织财产和成员权益的事项进行讨论、作出决定的民事法律行为。从法教义学出发，农民集体决议行为的成立以正当程序原则和多数决原则为指导，具体包括决议主体、决议程序、决议事项等要件。

(一)农民集体决议行为由村民会议或者村民代表会议作出

农民集体所有权的主体和农民集体决议行为的决议主体是本集体成员集体，村民委员会、农村集体经济组织对本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的管理须具体由村民会议(村民代表会议)、农村集体经济组织成员(代表)大会讨论决定方可。

(二)应根据正当程序规则完善农民集体决议的召集通知和表决方式

《村民委员会组织法》第21条后段对召集村民会议提前通知的内容未作规定。对此，应当类推适用同属决议行为法律调整规则的《公司法》第102条第1款前段和第3款关于股份公司股东大会会议召集通知的规则，具体要求：“村民委员会召集村民会议应当提前通知会议召开的时间、地点和审议的事项。”“村民会议不得对召集通知中未列明的事项作出决议。”农村集体土地承包方案决议的表决方式也存在需要完善之处。为使涉及村民利益的承包方案权威合理，以《农村土地承包法》第19条第(三)项所规定2/3以上多数决表决规则为准。《村民委员会组织法》第22条和第26条规定的2/3以上参加并由到会人员过半数通过的表决规则无法真正体现决议行为多数决的要求，不利于实现民权民用，应该做相应修正。

(三)农民集体决议涉及村集体成员共同利益的事项

对《村民委员会组织法》第24条规定中的“涉及村民利益”应作目的性限缩解释为“村民共同利益”。如果只是涉及村民个体利益事项，就不能通过集体决议凌驾并替代个体意思自治。例如，很多农村通过召开村民会议或者村民代表会议作出决议积极推行宅基地置换/归并，以拆旧建新，节约宅基地用地，改善农村居住条件。但在这个过程中，对少数不同意参与拆旧建新的村民的宅基地，不能一并“拆旧”。对每户宅基地置换/归并不同于可通过多数决决策的“宅基地的使用方案”。

三、农民集体决议行为的法律效力瑕疵

农民集体决议效力瑕疵制度体现了在乡村治理问题上村民自治和国家管制之间的边界，对其进行解释和完善有助于实现乡村治理体系中自治与法治的协调。

司法实践中，有关农民集体决议行为效力瑕疵纠纷的热点和难点问题是相关决议行为对农民集体外部合同行为的效力影响。未经民主讨论决定土地承包经营方案，村民委员会就没有代表权限，村民委员会径行与第三人缔结土地承包经营合同的，就构成无权代表。应该区分农民集体决议不成立与农民集体对外合同无效，区分以这两种不同民事法律行为为调整对象的法律规范，不能用规范农民集体决议的条文直接去判断合同行为的效力。

农民集体在行使所有权作出决议行为的过程中，若该决议行为侵害集体成员合法权益，受侵害的成员可以请求人民法院予以撤销，这是对农民集体决议的事后规制，对应着农民集体成员撤销诉权和农民集体决议行为可撤销制度。当农民集体决议行为侵害集体成员合法权益时，不管是从民法原理、制度效果，还是从司法技术等角度看，都不宜当然赋予受害人撤销诉权，对此首先应该做具体的类型化分析。笔者建议，在民法典物权编立法中，将《物权法》第63条第2款修改为：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地补偿费分配权或者集体收益分配权等受益权利的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以变更或者撤销。”

结　语

农民集体所有权的实现、农村土地“三权分置”和农村集体产权制度改革都需要本着分配正义的理念，赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，实现民利民享。农民集体所有权的规范目的是实现集体成员的利益，其行使具有民主程序性，并经由民主决策程序实现村民自治。“赋予农民更多财产权利”“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益”都离不开对农民集体成员权的确认及其实现机制的完善。乡村治理体系的健全是“一体”，农民集体成员权和农民集体决议行为是“两翼”。健全乡村治理体系和完善农民集体决议行为法律制度的根本目的都是保障农民集体成员权的实现。

农民集体成员权行使的法理基础在于根据程序正义的要求基于民主多数决的意思表示形成机制实现农民集体的公共选择。应该本着程序正义的理念，妥当界定农民集体决议行为的成立和效力。应该区分农民集体决议行为的不成立与农民集体对外合同行为的法律效力；在特定情形下，农民集体决议行为也可能对农民集体和第三人之间的法律关系产生外部影响。要赋予农民在集体经济组织决议行为直接或者间接侵害其合法权益时的救济途径，以充分实现矫正正义。从立法技术上，农民集体决议行为的法律规范配置应该采取民法典总则和物权编相结合、民法典和民法特别法相结合的模式，以更好地推进农村基层社会治理的法治化和“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。

本刊已发相关主题的文章还有：

1. 高圣平: 《承包地三权分置的法律表达》(2018年第4期);

2. 宋志红: 《三权分置下农地流转权利体系重构研究》(2018年第4期)；

3. 韩　松: 《论农民集体土地所有权的管理权能》(2016年第2期)；

4. 许中缘: 《论意思表示瑕疵的共同法律行为——以社团决议撤销为研究视角》(2013年第6期)；

5. 王利明、周友军: 《论我国农村土地权利制度的完善》(2012年第1期)；

等等。

文摘来源：《中国法学》2019年第2期

图片来源：百度图片

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