《人民检察院办理刑事申诉案件规定》理解与适用

徐向春  杜亚起  刘小青

2020年9月22日，修改后的最高人民检察院《人民检察院办理刑事申诉案件规定》（以下简称《规定》）发布施行。为便于理解与适用，现将《规定》的修改背景、修改思路及修改涉及的主要问题作一介绍。

一、修改的背景和过程

检察机关依法办理刑事申诉案件，是检察机关法律监督职能的重要组成部分，承担着权利救济保障、司法活动监督、社会矛盾化解等多项职能。2014年，最高人民检察院《人民检察院复查刑事申诉案件规定》（以下简称《复查规定》）实施以来，在加强检察机关法律监督职能、完善内部制约机制、保护申诉人合法权益、促进司法公正等方面发挥了重要作用。与此同时，随着刑事诉讼法的修改、司法责任制改革和检察机关内设机构改革的全面实施，刑事申诉检察工作的形势和任务发生了重大变化。特别是检察机关内设机构改革之后，对办理刑事申诉案件的职责分工作出了重大调整，刑事申诉案件不再单独由专门的刑事申诉检察部门办理，而是由控告申诉检察部门、相关刑事检察部门共同办理，《复查规定》需作出调整、完善。最高人民检察院党组对《复查规定》的修改工作非常重视，将其列入《2018-2022年检察改革工作规划》，明确提出“健全刑事申诉案件受理、移送、复查机制”的具体要求。2019年5月，《复查规定》修改工作正式启动。经组织专门力量，深入调研，充分论证，广泛征求地方各级检察院、最高人民检察院相关内设机构和全国人大常委会法工委、国家监委、最高人民法院、公安部、司法部等方面的意见，并反复修改完善，形成《规定》审议稿，于2020年5月19日提请最高人民检察院检委会审议。随后根据检委会审议意见，又对有关问题进行进一步研究、修改后，再次提请最高人民检察院检委会审议。2020年9月22日，《规定》发布施行。

二、修改的思路与要点

（一）突出释法说理和化解社会矛盾

检察机关办理刑事申诉案件的目的，一方面是通过办理刑事申诉案件发现和纠正冤错案件，另一方面通过办案活动和释法说理，维护正确裁判和司法权威。化解矛盾、促使申诉人息诉服判、减少社会戾气、促进社会和谐稳定，是办理刑事申诉案件的重要目的。《规定》在第三条将“维护社会和谐稳定”作为办理刑事申诉案件的任务予以明确，第四条办案原则中增加“释法说理，化解矛盾”的内容，对办理刑事申诉案件提出新的更高要求。

（二）落实检察机关内设机构改革精神

按照新的内设机构职责分工设置和司法责任制的要求，《规定》明确了相关业务部门的刑事申诉办案职责及控告申诉检察部门移送案件的衔接程序，主要体现在《规定》第四章“审查”、第五章“复查”的相关条款中，强化了高质量办理刑事申诉案件的制度保障。

（三）贯彻“群众来信件件有回复”工作要求

刑事申诉案件是送上门来的群众工作，需要贯彻最高人民检察院党组和张军检察长提出的“群众来信件件有回复”工作要求，依靠群众开展法律监督工作。《规定》认真落实“七日内程序回复和三个月内实体结果或办理情况答复”要求，第十六条规定控告申诉检察部门接收刑事申诉后应当在七个工作日以内告知申诉人处理情况，第二十三条、第三十六条规定刑事申诉案件应在规定期限内办结，并将结果告知申诉人。

（四）细化繁简分流、快速高效的办案要求

繁简分流、快速高效办案是新时期检察机关刑事申诉办案工作的新要求。针对大多数案件需要在控告申诉检察部门审查结案，同时刑事检察部门也承担审查结案职能的实际情况，《规定》重塑了刑事申诉案件的审查程序，对不同部门的审查内容、审查方式及审查后的处理等作了具体规定，为高质量办理刑事申诉案件构建了繁简分流、快速高效的办案机制。

三、修改涉及的主要问题

（一）关于文件名称

《规定》将原名称“人民检察院复查刑事申诉案件规定”修改为“人民检察院办理刑事申诉案件规定”。主要考虑是，刑事申诉案件办理包括受理、审查、复查等多个程序，“复查”只是刑事申诉案件办理的一个环节，不能涵盖刑事申诉案件办理全过程，而“办理”可以包含检察机关处理刑事申诉案件的上述一系列活动，更符合工作实际。

（二）关于总则规定

第一章总则的各项规定对检察机关办理刑事申诉案件具有统领和指导作用。本次修改在基本保持原有规定内容的基础上，进一步强调办理刑事申诉案件在维护社会和谐稳定中的作用，增加规定了“释法说理，化解矛盾”原则。各级检察院办理刑事申诉案件的各职能部门、每名承办检察官，在办理刑事申诉案件的各个程序中，都要做好释法说理工作，把化解矛盾、定分止争，促进申诉人息诉服判，推动社会和谐稳定发展作为办理刑事申诉案件的重要内容。根据内设机构改革后刑事申诉办案机制的变化情况，新增规定刑事申诉案件适用不同程序办理。明确“人民检察院办理刑事申诉案件，应当根据案件具体情况进行审查和复查，繁简分流，规范有序，切实提高案件办理质效”。同时，将“依法保障律师执业权利”调整到总则中。从律师代理刑事申诉案件进入检察机关申诉办理程序开始，检察机关应严格落实有关规定精神，充分保障律师的各项执业权利，确保申诉人可以获得有效法律帮助。

（三）关于管辖规定

《规定》结合内设机构改革情况对刑事申诉案件的部门管辖分工作出调整，对有关条文进行合并、精简，使各项规定更加具体明确。

一是将《复查规定》第六条“人民检察院刑事申诉检察部门管辖下列刑事申诉”修改为“人民检察院管辖的下列刑事申诉，按照本规定办理”，取消《复查规定》第七条，不再详细列举不属于刑事申诉检察部门管辖的情形，将该条内容并入《规定》第八条第二款。内设机构改革后，刑事申诉不再由单一部门管辖，负有刑事申诉办案职责的各相关职能部门，按照各自的职能分工分别承担检察机关管辖的刑事申诉案件办理职责。

二是对《复查规定》有关刑事申诉案件级别管辖的内容进行修改。将《复查规定》第九条和第十条内容合并，直接、明确地规定刑事申诉案件管辖的一般原则，即不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定以及生效刑事判决、裁定的申诉，由作出决定的检察机关和作出生效刑事判决、裁定的法院的同级检察机关管辖；不服下级检察机关审查或者复查结论的申诉，由上一级检察机关管辖，既减少内容上的重复，又便于在实践中准确把握。

三是对被害人不服检察机关不起诉决定七日以内提出申诉的管辖单独作出规定，作为一般管辖原则的特别规定，保证刑事诉讼法第一百八十条的规定落到实处。

四是删除《复查规定》第八条“不服人民法院死刑终审判决、裁定尚未执行的申诉，由人民检察院监所检察部门办理”。此类申诉属于检察机关死刑执行监督的范畴，是刑事执行检察部门发现死刑裁判是否存在错误及建议停止执行死刑的重要线索渠道，因受时限的限制，此类申诉办理程序和要求与其他刑事申诉案件不同，故不在《规定》中予以明确。

（四）关于受理规定

有关受理方面的规定，本次修改基本保留了《复查规定》的原有内容。主要变化是《规定》第十六条对接收刑事申诉案件后的处理要求作了进一步补充完善。一是落实“群众来信件件有回复”承诺，明确规定无论何种处理情况均应告知申诉人；二是增加第二项“属于本院管辖的不服生效刑事判决、裁定的申诉，申诉人已向人民法院提出申诉，人民法院已经受理且正在办理程序中的，告知待人民法院处理完毕后如不服再提出申诉”。依据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法处理涉法涉诉信访工作衔接配合的规定》第五条，《规定》对此内容予以明确，可以引导申诉人理性申诉，避免案件重复受理，节约司法资源。

（五）关于审查规定

这部分是本次修改的重点内容。《规定》适应新形势新要求，对刑事申诉案件的审查办理机制作出新的规定。

▶第一，明确规定控告申诉检察部门对刑事申诉案件的审查职责和对首次申诉案件的调卷审查权。修改过程中，许多地方希望对控告申诉检察部门是否具有刑事申诉案件审查职责，是否具有调卷审查权作出明确规定。《规定》第十七条对此予以明确。控告申诉检察部门应当履行审查职责，特别是对于首次向检察机关提出申诉的案件，需要承担起首办责任，应当调卷审查，同时做好申诉人的各项工作，提高首次申诉案件办理质量和效果，以减少重复申诉，为以后的案件办理打下良好基础。

▶第二，明确规定审查结案的条件。对于审查结案的案件，明确要求应当充分回应申诉人提出的申诉理由，做好释法说理工作。《规定》第十八条规定，对已经两级检察机关审查或者复查，结论正确的案件，不能简单结案了事，必须“对申诉人提出的申诉理由作出合法合理答复”，释法说理工作做到位才能审查结案，目的是防止办理刑事申诉案件简单走程序，压实各级检察院的办案责任，同时引导申诉人理性申诉，减少不必要的重复信访。

▶第三，明确规定移送案件的条件。根据《规定》第十九条，控告申诉检察部门移送刑事检察部门办理的案件包括两类：一类是经过实体审查后，认为原判决、裁定或者处理决定可能存在错误，需要刑事检察部门进一步审查办理的，这是向刑事检察部门移送案件的基本条件；另一类是直接进入复查程序的案件，包括被害人、被不起诉人不服不起诉决定，在收到不起诉决定书后七日以内提出申诉的和不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定首次提出申诉的。对于此类案件，控告申诉检察部门受理后直接移送刑事检察部门办理。一方面，可以落实刑事诉讼法的规定；另一方面，对不服检察机关作出处理决定的案件加强内部监督制约，强化首办责任，力争将案件解决在首次办理环节。

▶第四，明确规定移送案件的程序和移送材料要求。修改过程中，对移送刑事检察部门办理的案件卷宗由哪个部门调取有不同认识。为避免在调卷问题上发生扯皮，造成办案拖沓，《规定》第二十一条明确：“对决定移送的刑事申诉案件，控告申诉检察部门应当调取原案卷宗，一并移送刑事检察部门。”

▶第五，明确规定刑事检察部门对移送案件的办理要求。《规定》对刑事检察部门审查结案提出了更高要求：一是对移送的刑事申诉案件，应当对原案卷宗进行审查；二是对拟决定审查结案的案件需经检察官联席会议讨论；三是对不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定首次提出申诉的，或者被害人、被不起诉人不服不起诉决定，在收到不起诉决定书后七日以内提出申诉的，应当进行复查。对于刑事检察部门审查刑事申诉案件应当阅卷审查和审查结案应经检察官联席会议讨论的问题，修改过程中有不同认识。有观点认为，并非所有移送刑事检察部门的案件均需阅卷审查，大部分案件通过调阅相关材料或听取有关人员意见即可得出结论。根据司法责任制改革精神，检察官应当依据“员额检察官权力清单”依法、独立审查案件并作出结论，是否提请检察官联席会议讨论应由检察官自行决定。经研究认为，移送刑事检察部门进一步审查的刑事申诉案件，均是经过控告申诉检察部门审查申诉材料、原案法律文书，调取相关检察院案件审查报告、案件讨论记录等材料，听取申诉人或者原案承办人员意见等一系列必要的调查核实后，认为案件可能存在错误，或者仍无法排除矛盾和疑点、无法对申诉人的申诉理由作出合法合理答复的案件。如果刑事检察部门对移送的案件继续采取同控告申诉检察部门相同的方式，即不调卷或者不查阅有关案卷的方式办理，重复控告申诉检察部门所做的工作，进而作出审查结案结论，则案件质量很难得到保证，很难有针对性地做好申诉人的释法说理、息诉服判工作，同时也造成重复劳动。因此，在对控告申诉检察部门审查工作提出明确要求的基础上，有必要对刑事检察部门审查结案提出更严格的要求。

▶第六，明确规定审查刑事申诉案件的办案时限。《规定》对审查案件的办案时限作出修改，分别对不同部门作出规定，延长了审查案件的期限。按照新的规定，办案期限延长后，大多数案件都应在办案时限内按期结案，确需延长办案期限的，应严格把关，报检察长决定。

▶第七，明确规定上级检察院可以将案件交下级检察院重新办理的情形。《规定》第二十四条对交办案件情形作出明确界定。在执行中应注意的问题是，代表本级检察院向下级检察院交办案件的主体是承办案件的各个业务部门。即控告申诉检察部门办理的案件由控告申诉检察部门交下级检察院控告申诉检察部门，刑事检察部门办理的案件由各刑事检察部门交下级检察院对口部门，重新办理结果由各交办部门进行审查。这样有利于提高办案效率，保证办案质量。

▶第八，明确规定审查刑事申诉案件制作相关文书的要求。审查刑事申诉案件应当按程序规范进行，所做工作应当全程留痕，相关文书是办案工作的有效载体，应当按照要求制作。

（六）关于复查规定

对刑事申诉案件进行复查是检察机关的重要职责，《复查规定》对复查程序规定得较为详细、具体，实践中运行顺畅，反映效果良好，此次修改未作大的改动，大部分内容予以保留。主要变化是：

▶第一，关于一般规定。落实检察官办案责任制，一是改变复查案件对承办人员的要求，不再强调复查刑事申诉案件应当由两名以上检察人员进行，而是根据案件具体情况，由检察官或者检察官办案组办理，但原案件承办人员和原申诉案件承办人员不应参与办理。二是改变处理审批程序，取消部门集体讨论环节。刑事申诉案件复查终结由承办检察官在规定的职权范围内作出决定。如有需要可提请检察官联席会议讨论，但讨论意见仅供承办检察官参考。

▶第二，关于不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定申诉案件的复查。一是明确规定被害人、被不起诉人不服不起诉决定，在收到不起诉决定书后七日以内均提出申诉的，由作出不起诉决定的检察机关的上一级检察机关刑事检察部门进行复查，解决上下级检察院对同一申诉案件都有管辖权时管辖不明的问题。二是控告申诉检察部门对不服不起诉决定在收到不起诉决定书七日以后提出申诉的案件，以及不服检察机关其他诉讼终结的刑事处理决定的申诉案件的办理程序发生变化。控告申诉检察部门只承担审查结案职责，对需要进行复查的案件移送刑事检察部门办理。三是修改过程中有观点提出，《复查规定》对被不起诉人不服不起诉决定七日以内提出申诉的复查范围超出了刑事诉讼法的规定，本次修改应严格按照刑事诉讼法规定的范围执行。经研究认为，虽然刑事诉讼法只规定被不起诉人对相对不起诉决定不服提出申诉的，应予以复查，但实践中被不起诉人对法定不起诉、存疑不起诉提出申诉的情况也为数不少，复查后也存在予以纠正的情况。为充分保障被不起诉人的合法权利，提高办案质量，适应实践需要，从2005年以来，对被不起诉人不服不起诉决定七日以内申诉的，不再区分不起诉的情形，均进入复查程序进行复查，取得了良好的效果。为此，《规定》对《复查规定》确定的复查范围予以保留。

▶第三，关于不服法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定申诉案件的复查。《规定》第四十五条第二款规定：“经复查认为人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定，符合前款规定情形之一，经检察长决定，可以向人民法院提出再审检察建议。再审检察建议未被人民法院采纳的，可以提请上一级人民检察院抗诉。”修改过程中，对再审检察建议有不同认识。有观点认为，再审检察建议与法律规定不一致，在法律没有明确规定的情况下，检察机关不宜对刑事案件再审检察建议自行作出规定。经研究认为，适用再审检察建议方式向法院提出监督意见，是实践中行之有效的监督方式，2014年在征求最高人民法院意见后，已被规定在《复查规定》中。近年来，检察机关通过提出再审检察建议的方式监督纠正了一批确有错误的生效刑事判决、裁定，取得了较好的实践效果，应予以坚持，对此《规定》予以保留。

（七）关于其他规定

与《复查规定》相比，《规定》第六章主要有以下变化：一是对法律文书制作要求集中作出规定。首先，统一法律文书名称。将《复查规定》中审查结案和复查终结所使用的三个法律文书——刑事申诉审查结果通知书、刑事申诉复查决定书、刑事申诉复查通知书统一为刑事申诉结果通知书。其次，将原分散规定在各个章节中的文书制作要求统一在本章规定，避免相同内容在其他章节重复出现。再次，对释法说理提出明确要求。在执行中应当注意，制作刑事申诉结果通知书应结合每个案件的不同特点，根据案件类型、处理程序、结案方式的不同在表述上有所区别。同时，文书中应当回应申诉理由，进行释法说理。二是对公开听证、公开答复等公开办理刑事申诉案件方式提出明确要求。三是删除备案审查、善后息诉、责任追究、案件管理等与办案形势发展不相适应、规定重复或者不属于刑事申诉案件办理程序的相关规定。

本文作者分别系最高人民检察院第十检察厅厅长，一级高级检察官；最高人民检察院第十检察厅副厅长，二级高级检察官；最高人民检察院第十检察厅副厅级检察员，二级高级检察官。

编辑：张 倩

制作：刘梦洁

本文节选自2020年《人民检察》第22期