推进西藏易地扶贫搬迁可持续发展探析———基于西藏昌都市“三岩”片区易地搬迁的分析
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[关键词]“三岩”片区;易地搬迁;可持续发展;对策建议
西藏的扶贫搬迁工作不仅仅是一项关系经济发展的工作，还是涉及西藏稳定的一项政治工作。昌都市的“三岩”片区是贫困程度最深、资源最为匮乏、增收渠道狭窄、基础设施差、经济基础薄弱、是全市乃至全区贫困人口最集中，脱贫难度最大的区域之一。区党委政府做出“三岩”片区实施整体易地搬迁有理论依据、历史经验、实践依据，既是基于历史经验，扶贫成本和改善群众生产生活的需要，又是“从源头斩断贫困之根”的关键举措，解决“一方水土养不活一方人”的问题。
一、“三岩”片区及其易地搬迁情况
“三岩”为藏语音译，意为“恶劣的地方”，历史上的“三岩”人以“彪悍”“好斗”“野蛮”著称。“三岩”片区位于金沙江峡谷区，西藏自治区东部，与四川隔江相望，四面高山环绕，地理条件恶劣，资源匮乏、基础设施差、经济基础薄弱、呈现出“两高、一低、一差、三重、三深”的特征。
昌都市“三岩”片区整体搬迁既有全区易地搬迁过程中的共性问题，又存在其特殊性，主要表现在社会发育程度较低，群众法治意识淡薄，一定程度上受“帕措”“果巴”家族宗教势力影响。“帕措”是当前世界并不多见的父系氏族的残留，至今仍比较完整地保留着原始父系氏族部落群的一些基本特征，不少“帕措”有上百年的历史，依然有暗中调节民事纠纷、发放高利贷、干预政治经济和司法的现象，影响群众生产生活方方面面。昌都市“三岩”片区主要分布在贡觉县木协乡、雄松乡、沙东乡、敏都乡、克日乡、罗麦乡和芒康县戈波乡，共7个乡(镇)49个村。按照区党委、区政府关于三岩片区跨市整体易地扶贫搬迁工作的部署要求，搬迁总规模1801户11605人。从调研情况来看，已搬迁群众的思想观念以及生产生活方式得到很大的转变。但囿于多重条件的制约，搬迁后也出现了一些新问题，严重制约搬迁群众的可持续发展。
二、易地搬迁可持续发展存在的问题
(一)社会融入问题
社会适应性问题是易地扶贫搬迁过程所要面临的一个重要问题，对于具有特殊文化宗教背景的三岩片区群体尤为突出。在迁入地新的文化情境中，由于风俗习惯、宗教信仰等方面的差异引起的心理和行为上的反差、不适应或失控等，导致民族关系失和或社会混乱，从而影响和谐稳定发展。在调研中发现，大部分三岩片区群众受传统生活习惯的影响，不敢进行社会交往，不能很快地适应新的环境。
一是搬迁群众缺乏交际、沟通与基本礼仪规范能力。三岩片区群众原来的生活环境相对闭塞，生活习俗较为保守，在语言表达(搬迁群众在通用语言能力上有先天弱势，绝大部分不会说、听不懂汉语，只能使用藏语，而且昌都藏语与拉萨藏语存在差异)、基本礼仪规范、交际和沟通方面有一定的欠缺。
二是他们对非农生产生活方式适应能力较差。特别由于三岩“帕措”“果巴”势力的影响较大，其搬迁群众常常被迁入地冠以语言能力不足、工作适应能力差、法治意识淡薄、难以相处、不易管理等刻板印象。这些标签无形之中就为他们融入迁入地堵上坚实的隔墙，往往在还没搬迁之前，其他群众就已经对其避而远之。
三是据了解，安置地举办的文化娱乐活动太少，大部分安置点没有举行社区文化娱乐活动，搬迁群众同其他群众交流不够。
(二)后续发展就业问题
１．能力素质不高。一是文化素质低，据统计，三岩片区群众文盲占人口总数的95.2％，接受新鲜事物的能力不高，文化素质不能满足就业条件。二是缺少专业技能，他们主要从事农业生产或者牲畜养殖，靠体力和经验来耕作、养殖，也缺少外出务工的能力。据调研得知，搬迁群众只有396名青壮劳力接受过有关技能培训，而且技术培训存在“面子功夫”。三是由于搬迁群众的网络运用能力差，在很大程度上限制了就业后续发展的渠道。在调研中发现，他们使用互联网、电视、智能手机只是用来消遣娱乐，很少主动从互联网中获取有用的生存技能信息。
２．就业信息不畅。一来政府缺乏针对搬迁群众的信息平台，没有专门为搬迁群众提供的就业服务;二来搬迁群众自身接受外界信息的渠道狭窄，主要是依靠电视、村干部(三岩联络办)、社区和农村政务公开栏等。两方面的因素导致他们不能在第一时间知晓企业用工信息，接触不到适合自己的就业机会。
３．就业的岗位不够。一方面，由于搬迁规划安置点受到了空间方面的限制，部分安置点正处于建设和发展过程中，周边企业相对较少，提供的岗位有限。另一方面，搬迁群众可就业的方向主要是公益性岗位，少数群众通过打短工，经营小卖部和从事运输业来获得一些经济收入，绝大部分群众只能紧盯公益性岗位，认为会更有保障，但是政府提供的公益性岗位不能满足所有群众就业的需求，应该引导搬迁群众改变就业观念。
４．自我发展意识不足。在走访的三岩片区搬迁群众中，约占70％的群众认为是政府要求他们搬下来的，所以政府就应该给予支持和帮助，要管到底。这充分说明群众“等靠要”思想严重，价值观、劳动观和就业观扭曲，靠自身发展致富的内生动力不强。在调研中发现，有２０％ 的搬迁群众没有意识到知识与技能的重要性，有60％群众意识到技能的重要性，但“光说不练”，缺乏自我培养、自我提高的意识，不去主动参加技能培训以增强自我发展能力，而是等政府给予一定的物质回报才去参加培训。值得欣慰的是，在走访的搬迁群众中，占近９０％ 的群众希望通过孩子受良好的教育后改变家庭环境。
(三)基础设施和公共服务不完善
当前主导易地扶贫搬迁工作的制度逻辑是一种建设逻辑而非治理逻辑，这种逻辑强调以“搬得出”为主，而对“留得住，能致富”则考虑欠佳，不能实施精细化管理，造成群众的部分合理诉求得不到很好地解决，带来一系列矛盾和冲突。
１．基础设施不完善。所有安置地在基础设施和公共服务方面相对三岩片区条件好很多，从调研来看，大部分安置点能够以稳定脱贫为导向，同步做好配套基础设施和公共服务建设，为搬迁群众社会融入奠定基础。但是，普遍存在的问题是基础设施在规划当中，还没有完全投入使用。
２．人均住房面积方面。据了解，林芝市安置点、拉萨市达孜区安置点及山南市大多数安置点均满足人均25平方米的要求，而拉萨市林周县卡孜乡、曲水县才纳乡白堆村、日喀则市萨迦县扯休乡陈村等安置点只是按“人均25平方米以内”修建，３个安置点房屋面积达不到人均25平方米的房屋数量就达到160套，涉及群众达到1100人以上。
３． 配套不足方面。日喀则市萨迦县扯休乡陈村安置点，计划为三岩搬迁群众配备人均1.5亩耕地，经过了解，该安置点属于拉鲁灌区，当地人均耕地约为5亩，且为待开垦生地，并且水利配套都在规划中，牲畜棚圈、产业发展、群众就业等配套与增收等措施没有具体方案。
(四)搬迁与发展不同步
调研发现，部分迁入地的搬迁与后续帮扶政策脱节，后续产业发展和就业增收乏力，出现搬迁与发展不同步现象:
一是安置点的缺陷逐步暴露。有的安置点盲目追求规模，导致安置点不能满足环境承载力和后续脱贫发展要求。个别安置点环境条件改善不大，对群众没有吸引力。
二是后续产业发展跟不上。针对后续发展的就业问题，并没有进行全方面考虑，没有同步制定产业发展方案，也没有安排就业渠道。有的安置地即使配套设置产业规划，但是“粗线条”，同质化现象严重。
三是就业安置不牢靠。有的安置地就业空间不足，仅能够提供几个公益性岗位。有的搬迁群众有就业创业意愿，但是没有开展相应的就业培训，创业资金支持与融资服务也不到位。据调研得知，有的搬迁安置点，目前有产业与就业思路想法，无具体的方案。不具备就业支撑点的易地搬迁扶贫，容易出现后期短暂脱贫又长期返贫的情况。
三、易地扶贫搬迁可持续发展的对策和建议
为做好易地扶贫搬迁的“后半篇文章”，确保搬迁群众搬得出、稳得住和保障基本生活要求，截止2109年底，昌都市克服财政困难，已安排落实3913.47万元用于已搬迁群众购置家具和支付运输费用，安排1.06亿用于搬迁群众牲畜购置费用，解决群众的后顾之忧。这并不是易地搬迁的成功的关键因素，关键还在于构建“留得住、能致富”的持续发展的有效机制，进一步聚焦后续产业发展和就业增收，抓好社区建设与社会融入，严防搬迁“后遗症”，才是经得起历史和人民检验的易地搬迁工程。
(一)促进社会融入
当前，要紧盯搬迁群众的社会融入问题，加强搬迁群众安置地的基层社会治理，增强搬迁群众的安全感、归属感和幸福感。
一是健全社区管理体制，探索适合不同搬迁群众社区管理的新模式，合理划分搬迁社区单元。有的安置点可参照城市社区模式进行管理，及时足额保障运行经费，实现社区管理信息化。社区工作人员可以建几个微信群，把搬迁群众同社区所有人拉进群里，增加互动。
二是提高社会交往能力，在居住地点发生改变的情况下，搬迁群众以往习惯和熟悉的社会互动方式与结构都发生了变化，进入陌生环境显得小心翼翼。只有在各种社会交际活动中主动与人交往，才能获得更多的信息，交际越来越宽，增加自己的各种机会，思想观念才会慢慢得到改变。家访、座谈的方式可以引导他们到邻居串门，学习别人的经验，消除原有的刻板印象，提高社交能力。
三是营造开放包容的社区文化，以搬迁群众所在小区为单位，组织开展群众喜闻乐见的文化活动，提高搬迁群众的社会融合度。可以让搬迁群众同其他人一起跳锅庄;在一些特殊节日里进行表演，对参加的搬迁贫困户给予一定的物质回报;可以组织同其他社区进行一些集体比赛，例如拔河，对获奖的队伍予以诱人的奖励;可以组织一些有回报的生产建设性活动，例如植树活动，既增加了搬迁群众同社区其他人员的感情，又增加了认同感。这些活动不仅为搬迁提供一个接触和交流的机会，还能够增强搬迁贫困户的社区归属感，提高了社区凝聚力。
(二)因地制宜开展技能培训
１．“量身定做”培训内容。
一是开展生活技能培训。打铁还需自身硬，帮助搬迁群众练就一身过硬“本领”，需在培训思路上有所突破。对三岩片区的搬迁群众来讲，“文化大补课”是当务之急，当下重点在于拓展他们基本民生为主的实际生活技能训练，如拉萨藏语言、普通话等通用语言的培训，以及在语言表达、沟通交际，基本礼仪规范、感恩教育、扶贫扶志、组织协调等方面加大培训力度。政府可以为三岩片区群众提供专门的心理辅导及就业指导等，还可展开与培训机构长期有效合作，鼓励引导搬迁群众通过继续接受教育提高自身能力。
二是加强就业技能培训。通过移民培训中心构建培训平台的方式，采取灵活多样的方法开展“点菜式”培训，为他们“量身定做”培训计划，杜绝流于形式、内容雷同。重点培训他们感兴趣的技能，如电焊工、水泥工、钢筋工、挖掘机操作、驾驶员、物业管理、绿化养护、建筑施工、餐饮客房、保安、保洁、藏式绘画、机械修理、藏药种植及藏毯、民族服饰、唐卡、金银铜器的生产加工等工种。对于妇女同志，可有针对性开展月嫂、家政服务、宾馆服务员、餐厅服务员、以及民族特色服饰加工的培训。对于有农业技能人员，培训他们瓜果嫁接、农业种养殖的技能。亦可开展有民族特色的、以生产、加工为主的生产技术培训。有必要编写结合农牧民自身实际和行业岗位要求的、能让农牧民一看就懂、一学就会、一干就灵的本土教材。三是构建易地搬迁群众的培训台账。精准评估培训质量，充分掌握培训对象的实际情况，开展培训满意度的跟踪调查，强化培训后服务机制，确保搬迁群众培训后顺利就业，防止“两张皮”。
(三)千方百计促进就业
一是建立针对搬迁群众的工作联席会议制度。政府统筹协调人社、住建、科技、农牧、农发、扶贫、驻村以及安置点社区等部门工作，形成上下联动、左右互动、无缝对接的工作格局，凝聚各部门合力推动搬迁群众可持续发展，避免各自为政。
二是提供全面的就业平台。加强供需信息对接服务，对拥有劳动能力和就业意愿的搬迁群提供政策帮扶，实现市场需求和劳动者的就业愿望有效对接。如开发就业软件或 APP ，建立搬迁群众就业和培训意愿“大数据”，以及岗位信息和求职人员“大数据”。将易地搬迁群众的就业纳入公共职业技能实训基地项目，提供免费就业介绍、提供政策咨询、职业指导等服务。
三是转变就业观念，很多人认为拥有长期稳定的工作才是就业，在他们眼中最好的工作是公益性岗位，应鼓励他们到私营企业、个体工商户等非公有制单位就业。据调研得知，大部分安置地为三岩片区搬迁群众提供的公益性岗位合同期是一年，使得他们顾虑重重，进一步公开明确聘用公益性岗位的制度，这对于坚定搬迁群众信心具有重要意义。
特别说明的是，搬迁群众的利益诉求集中在养老、失业、医疗等保障方面。一方面，做好医保、社保及养老保险等统筹衔接工作，更多采取互联网手段，构建“一站式”综合服务平台，确保社会保障不断档、不脱节。另一方面，很有必要为他们购买农业保险或产业保险，以此来有效减少搬迁群众的后期顾虑，为搬迁群众提供有效的利益保障。
(四)统筹后续帮扶措施
紧紧围绕搬迁群众发展增收这一目标，强化搬迁后续帮扶，解决好搬迁群众的后续发展问题。针对“三岩”片区群众的差异性，应该采取多元化帮扶措施，把重点放在通用语言培训，发展特色产业和促进有序转移就业上。据调研得知，自治区计划建设安置点５８ 个 ，每个安置点都有关于配套产业与就业的想法，但是绝大部分安置点均没有具体文字方案和落实措施，与前期宣传的情况存在差异或未达到群众预期，所以进一步细化产业就业的实施方案迫在眉睫。
(五)有效提升搬迁群众的自主脱贫能力
幸福生活都是奋斗出来的，“输血”式扶贫只能解决搬迁农民的眼前问题，绝非长久之策，还有可能再度返贫。一方面，政府要提供信息、技术、贷款、政策等方面的全程服务，引导和扶持有能力的搬迁群众率先自主创业，鼓励他们开饭馆、洗衣店、零售商店等职业。另一方面，加大思想教育宣传工作。除了巡回播放市三岩办组织拍摄的«幸福家园在前方»专题片外，还可以通过微视频、抖音等方式宣传创业先进事迹的现身说法，唤醒他们自我发展的能力，让他们明白“幸福是奋斗出来的”，让他们对美好生活充满憧憬。
（作者来自中共昌都市委党校）