西藏易地扶贫搬迁可持续发展探究 ———基于拉萨的调研分析

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中共西藏自治区委员会党校(行政学院)经济学教研部课题组。负责人:洛桑达杰;成员:土多旺久、王娜、曾健、徐志茹、格桑央珍、王匀。该论文为:西藏自治区哲学社会科学专项资金项目《西藏推进精准脱贫问题研究》阶段性成果．

[摘要]

      易地扶贫搬迁工作是实施精准扶贫精准脱贫的重要抓手，也是打响脱贫攻坚的“第一炮”，更是脱贫攻坚任务的“重头戏”，做好易地扶贫搬迁工作意义重大、责任重大。文章以拉萨市周边易地扶贫搬迁为例，对“搬得出”的贫困户在新环境中长期“稳得住”“富得起”等问题进行深入调查研究，并结合当前的搬迁现状及存在的问题，针对性地提出易地扶贫搬迁可持续发展的对策建议。

[关键词]西藏;易地搬迁;可持续发展

易地扶贫搬迁是精准扶贫工程的重要组成部分，是打赢脱贫攻坚战的关键举措。通过对生存环境恶劣地区的建档立卡贫困人口实施易地搬迁，根本改善其生存和发展环境，是帮助贫困群众“挪穷窝、换穷业、断穷根”的关键之举。本文以拉萨市周边易地扶贫搬迁为例，对“搬得出”的贫困户在新环境中长期“稳得住”“富得起”等问题进行深入调查研究，并结合当前的搬迁现状及存在的问题，提出易地扶贫搬迁可持续发展的对策建议。

一、易地搬迁户对迁入地的意愿

(一)“易地搬迁工程”知晓度高，深得生存条件恶劣地区的群众的拥护。据调研数据显示，知道“为什么要实施易地搬迁脱贫一批”的农牧民群众占受访搬迁户的比重高达９８％ ，说明易地扶贫搬迁工作得到广大农牧民群众的积极拥护。

(二)易地搬迁户对“搬得出”的初衷。一是改变生存困境愿望迫切。部分贫困户之所以同意搬迁，是因为他们目前居住的环境极其恶劣，经过祖祖辈辈的奋斗努力，仍旧无法摆脱贫困的命运，且迫切希望在政府的帮助下改变他们现有的生存状态。二是“拔穷根”意识增强。部分贫困户认为自己之所以贫穷，并不是自己不努力，而是自己所处地区各项基础设施不完善，通过易地扶贫搬迁，享受更好的基本公共服务和更好的发展环境。

(三)易地搬迁户对“留得住”的意愿。一是生存环境的适应。如何“稳得住”，要尽快改善搬迁户的居住、生活条件，让他们没有后顾之忧，尽快落实相关补贴政策，后续还应抓紧落实安置区周边的关系群众切身利益的相关配套设施建设。二是长远发展的规划。如何“留得住”，当地政府需要专门针对搬迁户出台一个能发展、能致富的政策方案，确保每一户都能在新的迁入地生存下来，有稳定的收入来源。三是对生活的渴望。如何“引得出”，要想满足迁出者的渴望应该达到两个基本条件:一是“硬件”上的，要有一个繁荣的环境;二是“软件”上的，搬迁户自身有实力去享受这些条件，他们必须要有稳定的收入来源。

(四)易地搬迁户对“富得起”的愿景。一是持续增收的长效机制。搬迁群众的持续增收问题已成为易地搬迁工作中问题的关键所在。要让易地搬迁户“富得起”，必须要提升搬迁群众收入，有效解决“留得住”和“富得起”的问题。二是基本公共政策衔接层面存在的问题。主要是解决基本公共服务均等化和配套设施普惠化困境;三是就业机会和持续保障等问题。

二、拉萨市周边值得推广的做法与工作成效

西藏自治区党委、政府始终把脱贫攻坚作为一项重大的政治任务，摆在“三大攻坚战”之首，紧扣“两不愁三保障”目标，扎实推进脱贫攻坚各项事业。截止2019年底，西藏刚性的考核任务基本完成，74个县(区)全部摘帽，62.8万人全部脱贫，贫困发生率由25.4％降到0，并且持续保持着贫困人口的零记录，在全国率先实现整省脱贫。

(一)主要做法

１． 完善工作机制，确保“搬得出”。

一是统筹制定各项措施。按照“省负总责、市县抓落实”的工作机制，成立领导小组和指挥部，分解工作任务;

二是制定考核办法。相继出台了《西藏自治区易地扶贫搬迁项目管理暂行办法》《西藏自治区脱贫攻坚督查巡查工作办法》《西藏自治区贫困人口脱贫考核办法》《西藏自治区贫困村退出与贫困县摘帽考核办法》等，把易地扶贫搬迁纳入政府年度重点督查考核内容，建立易地扶贫搬迁项目月报告工作制度。

三是编制易地搬迁规划与产业发展规划同步。结合西藏实际编制了《西藏自治区“十三五”易地扶贫搬迁规划》，围绕改善搬迁对象生产生活条件和发展环境，建设住房和必要的附属设施。如拉萨曲水县达嘎搬迁安置点，当地投资近2000万元，规划了产业园区，分别成立了达嘎鑫强奶牛养殖、达嘎品忠藏鸡养殖及种植园区农牧民专业合作社，带动搬迁群众参与到项目中，实行“企业＋合作社＋双联户＋贫困户”经营方式，预计实现年增收314.29 万元，贫困群众人均年收入可达4400元，保证了群众的脱贫致富。

２． 消除农牧民顾虑，确保“稳得住”。

一是以就业解决长远生计。坚持易地扶贫搬迁与新型城镇化、新农村建设、产业发展相结合。在推进易地扶贫搬迁工作中，注重引导群众投工投劳，加强劳务培训、社会保障等后续政策扶持力度，确保搬迁群众稳定脱贫。

二是以就学增强搬迁动力。加强双向摸底，对学龄前儿童、小学生、中学生的基本情况进行了解，宣传各种教育资助政策，简化办理入学学籍手续，让搬迁群众就近择优入学。

三是以就医推进健康关怀。加强医疗机构、健康信息和医疗队伍建设。加快推进“乡镇卫生院(村卫生室)标准化建设”工程，强化基本公共卫生区等功能。

四是以保障消除搬迁顾虑。衔接好社会保障，做到搬迁户与安置点居民享有同等的社会保障政策。如曲水县运用“互联网＋”，全面推行人口健康综合管理信息系统和人口健康电子档案系统，创建了“互联网＋ 健康服务”的管理模式。率先建立起由乡医、村医和村妇女主任组成的“村民健康月例会”制度，精准掌握全县农牧民的卫生健康状况;建立县医指导、乡医负责、村医随访的医联体模式，并配套48个家庭医生服务团队;设立健康扶贫专项资金300万元，用于建档立卡贫困户兜底报销;加强对五保老人、残疾人、留守儿童的保障力度。

五是以党性关怀化解群众纠纷。增强党的凝聚力，将党的基层组织覆盖到搬迁安置点，带领搬迁社区、专业合作社等自治组织共建共治共享，加强基层社会治理。

３． 盘活城乡资源，确保“能致富”。

一是探索资金使用机制，明确资金使用方向。如曲水县才纳乡探索了扶贫资金“五跟五走”的资金使用方向，即资金跟着项目走，项目跟着规划走，贫困户跟着企业和致富能人走，企业和致富能人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走。

二是探索房屋建设机制，科学合理安置。安置点主要选择在城镇和产业园区、旅游景区周边，探索出了乡村旅游型、城镇商贸型、园区服务型等集中安置方式，探索房屋建设机制。

三是探索资源盘活机制，增强市场主体活力。

４． 探索新村治理新模式，有效解决搬迁户融入难题。

一是建立健全规章制度，发挥党组织核心领导作用。党支部内部明确责任分工，确立并完善《村规民约》《“三便”便民服务大厅办事流程》等规章制度，强化制度约束，简化办事程序，提升群众获得感;全面推进“双联户”服务管理，创新实行“３＋10＋X ”的先进双联户考核模式，推动双联户工作规范化;实行以村第一书记为网格长，党支部成员和下沉干部为指导员的网格化管理模式，夯实基层稳定根基。

二是创党建品牌，打造新村、新人、新貌。通过组织老党员现身说法、书记讲党课、“四讲四爱”等丰富多彩的活动，打造以党建促脱贫品牌，增强了党员的凝聚力，密切了党群关系。

三是党建促群建，发挥群团组织的优势。成立志愿者服务队伍、村工会等，最大限度地把广大农民工组织到工会中来，全力保护外出务工村民相关权益;与妇联联合开展手工编织技能培训，增加贫困妇女就业创业能力。

(二)工作成效

１． 增加了农牧民收入，搬出了持续发展的广阔天地。如拉萨市曲水县达嘎乡拉萨河畔的三有村共搬迁入住建档立卡贫困户180户739人，借力“易地扶贫搬迁脱贫一批”工程，将产业发展作为助推易地扶贫搬迁的重要举措，超前谋划、提前实施，在建设安置房的同时，配套资金1886.89万发展净土健康产业，采取“公司＋合作社＋贫困户”经营模式，打造了奶牛养殖合作社、藏鸡养殖合作社、种植合作社、扶贫商品房四个产业;成立了三有净土产品开发有限公司，有效整合产业资源，打造“三有”品牌，拓宽销售渠道，确保了群众“搬得出、留得住、能致富”。截止目前，四个产业已吸纳搬迁群众固定就业65名(奶牛养殖合作社18人，藏鸡养殖合作社人，种植合作社33人，商品房7人)，月工资2500元以上，年底村集体经济部分盈利用于建档立卡户分红，2016年、2017年分别实现分红每户1764元和2500元，群众生产生活水平明显提高。

２． 提升了就业能力，搬出了脱贫攻坚的内生动力。整合培训资源，优先覆盖搬迁对象，确保受到培训的人员都有一项终身受用的谋生技能。多数易地搬迁点采取了上夜校、技能培训等方式对搬迁对象生活行为、卫生习惯等进行统一培训，同时对搬迁群众“故土难离”等情绪进行心理疏导，搬迁户的融入意识和市场意识不断增强，逐渐变成了有技术、懂经营、思发展的新型农牧民，增收方式也逐步由“靠天吃饭”向“靠勤劳创收致富”转变，有效提升贫困人口内生动力。如曲水县四季吉祥村易地搬迁点，根据产业项目需要和企业用工需求，对村民开展分类培训。目前，已解决538人的稳定就业。净土健康产业园区通过聘请专家、人才引进、外出交流学习、开展培训班，不断将贫困户培养成净土健康产业专业技能人员。2017年开展4次净土健康产业有机种植培训，培训农牧民400余人，带动群众务工就业1389人，其中建档立卡贫困户249人，月工资2000元以上，人均增收6000元以上。

３． 改善了人居环境，搬出了多彩乡村的崭新面貌。在集中安置点，房屋外观统一设计、体现民族和地域特色，水、电、路、讯(网)等基础设施完善。如曲水县四季吉祥搬迁点，整村规划齐整，设计长远，按照春夏秋冬四季进行布局，突出西藏特色，既满足了村民生活需要，又保障了特色旅游小镇及产业发展的需要。

４． 带动了城乡融合发展，搬出了城镇扩容的强大引擎。依托小城镇或交通便利为主的集中安置点，有利于提高城镇化率。西藏易地扶贫搬迁点按照“一方水土养不活一方人”地区的农村贫困人口搬迁到生存发展条件较好地方的原则，在易地搬迁点通过基础设施不断完善，安置点成为了交通便利、设施完善、宜居宜业的特色小城镇，为城镇扩容提供强大的引擎。

三、易地扶贫搬迁工作中的现实困境

易地扶贫搬迁是保障和改善民生的重要举措，也是改革成果惠及广大贫困群众的重要途径。各级政府高度重视，并通过一系列帮扶措施，取得了巨大成就。同时，如何进一步实现易地扶贫搬迁户“搬得出”“留得住”，特别是“富得起”方面，依然存在一些难点，需要实施更精准的帮扶措施和有效的村级治理模式。通过调研，易地扶贫搬迁工作中的问题主要集中在以下几个方面:

(一)生产生活资料处置方面存在的问题

一是政策宣讲不能及时跟进。开展易地扶贫搬迁作起始，为确保搬迁群众搬得出、留得住，各地提出了身份、宅院、农田、牧场、林地“五不变”政策，搬迁户均认为能多得一套房子而搬迁。随着《西藏自治区加快推进易地扶贫搬迁工作的指导意见》文件出台，明确了处置生产生活资料及旧房回购等补偿政策，由于对《指导意见》的宣讲不全面、不深入，造成部分群众返迁或不搬迁，易地搬迁工作推进遇到难题。

二是安置点房屋产权办理进展缓慢。按照农村宅基地“一户一宅”的政策，原房屋暂未腾退，同时由于各县(区)对超面积部分回购政策未深入宣传，造成易地搬迁户房屋确权工作推动困难。

三是生产生活资料处置缓慢。《指导意见》对搬迁贫困户原有生产生活资料处置问题做出了明确规定，但实际操作中各县(区)开展土地流转和牲畜集中养殖工作进度缓慢，部分搬迁群众即使迁入了依然存在“来回跑”的现象，导致搬迁群众故土难离，难以安心在安置点生产生活。

(二)基础设施和公共服务能力层面存在的问题

一是目前搬迁户籍政策遵循群众自愿原则，村集体分红收益均按照户籍执行，对于部分原有村集体经济资源禀赋强、收益分红高的辖区搬迁群众，担心将户籍迁往安置点后利益受损，不愿将户籍迁入到安置地。

二是各县(区)为防止恶意分户套取政策性利益现象的发生，在户籍管理上采取“一刀切”，禁止群众分户。在调研中发现，确有部分群众因家中子女多或家人关系不和谐想分户，想将原宅基地房屋留给子女居住而不愿腾退。

三是虽然目前搬迁安置点各项建设任务已经全面完成，但在后期基础设施管理、物业服务管理以及基层党组织和各基层政府专干在群众搬迁后的服务工作还不完善、不细、不实，使得搬迁群众归属感、舒适感还不强。

(三)搬迁点就业安置落实不到位问题。

由于我区易地扶贫搬迁安置点产业发展基础薄弱，产业服务体系不健全，产业增收成效还不明显。同时，已搬迁群众就业人数少，存在工作岗位需求与搬迁群众自身素质和能力不匹配，就业不够持续稳定，造成群众对搬迁安置点增收致富认可度还不高。

(四)搬迁群众持续增收方面存在的问题

西藏区域内自然环境差异较大，为切实解决生态脆弱、资源匮乏、灾害频发等地区的贫困群众的脱贫问题，按照中央和自治区脱贫攻坚工作安排，实施了易地搬迁政策。但近年来，搬迁群众的持续增收问题已成为易地搬迁工作中问题的关键所在。

目前，易地搬迁持续增收存在主要是产业问题:一是产业基础薄弱，自我发展能力不足，竞争力水平不高，建设周期长，需要持续扶持发展，对搬迁群众支撑作用有限，短期内提质增效、促进搬迁群众增收成效不明显。

二是科技体系建设滞后，支撑能力不强。多数各自为政、自主经营、生产规模简单扩大、靠数量求效益，无论是在技术保障上还是发展质量上都没有高效提升，大部分搬迁群众劳动力技能低、增收渠道狭窄，发展传统产业既科技含量不高又缺乏专业技术人员。

三是产业链条短，产业化程度低。市场发育不完善，体系建设滞后。生产规模小而散没有形成规模效益，产业化水平低，经济效益低。

(五)基本公共政策衔接层面存在的问题。

第一，搬迁点安置方面。

一是目前迁入地公共政策配套衔接、提供便捷管理服务方面存在一定的滞后性。如户籍问题，户口迁移直接关系搬迁群众切身利益，部分搬迁点存在暂时未解决户籍迁移问题。

二是部分易地搬迁安置点实际入住率较低。目前，易地搬迁安置点住房建设基本完成、配套基础设施不断完善，得到了搬迁群众普遍认可。但个别地区存在搬迁群众实际入住率较低或部分搬迁群众返回旧宅居住现象。

三是部分搬迁安置点基础设施配套建设不完善。如户外通道未硬化、水电路等基础设施不健全，学校、卫生室、社区服务中心等配套设施相对稀缺，保障搬迁群众享有公共服务普惠化程度不够。

四是搬迁后旧宅拆除进度不一。在旧宅拆除复垦复绿上，农区与牧区意见和做法不统一，部分地方还没有开展此项工作。

第二，带动脱贫致富方面

一是扶贫产业培育发展不足。一部分农牧民专业合作组织效益较好，带动贫困群众就业致富能力强，还有一部分专合组织处于起步阶段，效益不高，产业规模小散粗不同程度存在，短期内带动脱贫能力弱。

二是基层党组织带动脱贫能力弱。部分基层党组织综合能力不强，村党支部带动脱贫能力弱，对政策不熟悉、理解不深，政策宣传和解释不够，对宣传和引导群众淡化宗教消极影响、激发群众内生动力实现光荣脱贫能力不足，仍有一些贫困群众不知惠从何来。

四、易地扶贫搬迁可持续发展的政策建议

易地扶贫搬迁的理论预设是以“一方水土养不活一方人”贫困人口的自我发展能力为目的，期望为生存环境恶劣地区的建档立卡贫困户返贫阻断提供理论上的指导，建立持续发展的长效机制，从制度上保障贫困人口能够获得更多发展的机会，从而消除贫困和阻断贫困的代际传递。但是，在基层实践中往往因为现实问题的复杂性和执行人员的局限性遭遇种种现实困境。为此，从构建持续发展的长效机制出发，就如何进一步优化当前的易地扶贫搬迁路径，提出几点建议。

(一)生存的可持续发展。

一是用好农牧民专业合作社这个平台。农牧民专业合作社是农牧民占主要股份的合作发展公司，通过合作社这个平台汇集搬迁户现有的资金、劳动力、流转土地等现有资源成立自己的合作组织，可以整合各种农产品资源向外出售，赚取利润分成，同时还可以给闲置劳动力提供就业岗位，增加收入。

二是打好特色文化这张“牌”。依托当地丰富的自然资源、优良的生态环境做后盾，把旅游资源开发与传统文化发展相结合，既可保留、传承民族文化，又可推广、宣传地域特色的可持续性的发展模式，打造特色鲜明的最美乡村、最美社区。

(二)政策的可持续支持。

一是配置资金政策的可持续性。由于易地扶贫搬迁工程是一个巨大的长期的工程，需要大量的扶贫搬迁项目投资资金，但目前资金来源主要是由中央财政资金、自治区级财政专项资金、县级财政配套资金、部门整合资金、信贷资金、企业投资、社会捐助、对口帮扶、农户自筹等组成。因此，要想保持资金的稳定性、可持续性，就必须充分发挥财政资金投入的杠杆作用，吸引信贷资金、社会资金等投入，同时，要有长期稳定的易地扶贫搬迁补助政策。

二是社会保障政策的可持续性。完善社会保障体系，按照“应保尽保、按标施保”的原则，使搬迁户享有与当地居民同等的教育、医疗、养老、失业、社会救助、社会福利和慈善等社会保障政策。及时将符合条件的搬迁户纳入最低生活保障范围，对符合条件的特殊困难低保搬迁对象，在其享受基本保障金的基础上，按规定增发补助金。对符合条件的搬迁移民，及时实施临时救助、医疗救助，有效帮助其解决临时性、突发性生活困难，享受基本医疗保障。

三是产业发展政策的可持续性。进一步加大对搬迁后续产业发展的扶持力度，依托新的易地扶贫搬迁产业扶持政策优势，结合当前地方对相关产业的扶持政策，根据当地财政实力，完善落实产业政策要求的配套资金，正确引导搬迁户从事相应的产业发展，并保证完全落实优惠政策，积极协助有资金及技术需求的搬迁户享受政策支持。

(三)后续支持和保障的可持续性。

一是坚持以人为本，统一并提高思想认识，强化落实主体责任。各级党委政府是易地扶贫搬迁决战决胜责任主体，要把后续扶持作为近年易地扶贫搬迁工作重中之重。在政策执行上，中央政策有明确“红线”标准，坚决不能出台突破性地方政策，由地方审定或决定事宜必须要在实事求是、充分调研基础上制定出台配套政策，充分考虑农区、牧区差异，防止政策执行“一刀切”。在组织建设上，制定村干部配备长效机制，多从大学生、致富带头人、退伍军人中选拔任用村干部，真正发挥基层组织促脱贫作用;尊重群众意愿，不搞强迫命令，按照自愿申请和规范程序确定易地搬迁人员，多做宣传引导和解释工作，争取群众对政策的积极拥护。

二是加快基础设施和公共服务同步推进，保障贫困群众安居乐业。基础设施和公共服务是后续扶持的坚中之坚，配套基础设施和公共服务齐全是搬迁群众生活稳定的重要保障。用足用好用活各项帮扶资金，加大县级统筹力度，加快补齐短板，多措并举、按需施策、综合施策，解决后顾之忧，确保搬迁群众发展公平、资源共享;做好迁入地的水、电、路、讯等基础设施建设，全面摸清建设底数，制定清单、列出任务、整合资源、保证质量;加大公共服务投入力度。多渠道筹措搬迁群众社会保障资金，完善搬迁群众的社会保障制度，实现搬迁群众幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等公共服务，保障搬迁群众基本生活，保障搬迁群众公共服务普惠化;分类做好搬迁后旧宅处置工作。客观分析农区和牧区生产生活业态，分类施策;高海拔生态搬迁标准要统一落实，不能有地区差别。

三是强化社会网络构建。易地扶贫搬迁工作完成后，来自各地的群众聚集到一起，他们除了要适应新的生产生活方式之外，还要融入新的社区集体。搬迁群众工作小组不仅要关注搬迁群众物质层面生活，还要注重精神层面满足。一方面，在搬迁群众搬迁过程中，组织原住民对搬迁群众进行“一对一”帮扶，在互帮互助中熟悉起来;另一方面，大力开展社区娱乐项目活动，鼓励原住居民和搬迁群众积极参与，利用活动加强双方的互动。创新服务载体，打通党群联动“新渠道”。以服务群众为根本，从安置点党员以及威望较高的群众中择优组建“党群代表服务队”，参与安置点的规划管理，做好党的建设、行政服务、生活服务等工作。以搬迁群众需求为导向，建立乡镇领导班子联系安置点工作制度，及时组织党员干部到安置点群众家中开展政策宣传，广泛收集意见建议，为搬迁群众提供政策咨询、用工需求等便民服务，积极帮助搬迁群众解决就业、就医、就学等实际问题，确保搬得出、稳得住、能致富。注重发挥党员创业示范作用，推动无职党员参与社会管理，统筹设立政策宣传岗、致富带头岗、文明监督岗、纠纷化解岗、民意收集岗、群众服务岗，让党员参与安置社会管理工作，切实为党员服务群众搭建平台、创造条件，畅通党员服务群众渠道，引导安置点农牧民培养健康文明的生活习惯，摒弃陈规陋习，更好地融入新生活。