碳中和国策下，煤电审批量为何增加了三倍

电力行业人士称获得发改委核准不意味一定会开建，煤电项目有序退出的大方向不会改变

中国内蒙古地区一处施工的燃煤电厂。图片来源：Nature Picture Library / Alamy Stock Photo

文 | 徐沛宇  

编辑 | 马克

国际环保组织绿色和平今日发布简报称，根据公开数据计算，2020年，中国各地方发改委共核准通过46.1GW装机容量的煤电项目，是2019年获批总量的3.3倍，约占“十三五（2016-2020）”期间通过审批的煤电总装机量三成。

上述简报称，“十三五”期间中国共有27个省、直辖市或自治区新核准通过了144.8GW煤电项目。其中，2016年、2017年和2018年三年的核准数量逐年下降，2019年和2020年出现反弹。2019年的核准量同比2018年增长63.1%，2020年则同比增长231.6%。

数据来源：绿色和平

绿色和平认为，“十三五”后期煤电核准量抬头的一个重要原因，是能源主管部门放松了煤电风险预警机制。自2016年开始，国家能源局每年发布之后3年内各地煤电规划建设风险预警，其中，预警结果为红色的区域表示该地存在电力冗余，不允许新建煤电项目；预警结果为橙色的地方则需要慎重决策建设煤电项目。自2017年起，红色和橙色风险预警地区的数量不断减少（具体数量见上图）。

某发电央企资深人士对《财经》记者表示，前两年煤电企业效益好转，再加上部分地区有较大的新增电力需求，因此出现了煤电项目新增核准量大幅增加的现象。同时，在低碳转型不断加快的形势下，此前做过准备工作的煤电项目都希望在“十三五”期间通过审批。

“获得发改委的核准并不意味着一定会开建。”该人士说，这些新核准的煤电项目未来何时开建、何时投产都存在较大变数。各大发电央企在“十四五（2021-2025）”期间的重点都是如何获得更多更好的风光新能源项目，对新建煤电项目已无较大热情。“十四五”时期将是煤电产业的最后一个发展期，但建成投产的煤电项目不会太多。

华能集团能源研究院副总经济师韩文轩也认为，在碳达峰和碳中和的目标下，这些审批通过的煤电项目不一定都会建成投产。火电投资在“十三五”期间已持续负增长，“十四五”期间的煤电投资预计不会大幅增长。以煤电建设拉动地方经济的老路肯定不能再走了，煤电项目的建设要以保证电力供应安全、辅助新能源调峰为目标。

绿色和平上述简报的统计口径以各地发改委给出“投资项目核准”为标准，而一个煤电项目开工之前还需要获得环保部门等20余个部门的核准。简报作者之一、绿色和平项目副总监张凯对《财经》记者说，发改委的核准是煤电项目开工建设需具备的最重要的政策条件。基于中国绿色低碳发展的中长期发展战略，各地应严控煤电装机新增容量，核准通过的煤电项目不宜全部上马。

从中国政府近期发布的信息看，“十四五”期间严控煤电装机总量的政策方向并未改变。3月15日召开的中央财经委员会第九次会议强调，“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，要深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统。

中国电力企业联合会（下称中电联）数据显示，截至2020年底，中国煤电装机容量为1080GW，占各类电源总装机容量的49.1%，首次降至50%以下。绿色和平建议，中国政府应该将2025年前的煤电总装机控制在1100GW以内，加速电力体系的脱碳进程。

业内人士认为，绿色和平建议的上述数字太保守，难以满足“十四五”期间的新增电力需求。此前多家研究机构对“十四五”期间煤电装机总量提出的建议均高于绿色和平，例如，华北电力大学、中电联、电规总院、国网能研院分别建议2025年煤电装机总量为1150GW、1230GW-1250GW、1250GW、1250GW-1300GW。

韩文轩对《财经》记者表示，中国承诺2030年之前实现碳达峰，意味着“十四五”期间仍然会有煤电的增量空间。前段时间湖南等地出现的拉闸限电再次表明，要满足不断增长的电力需求和电力平衡，“十四五”煤电装机总量将难以控制在1100GW以内。不过，煤电项目有序退出的方向不会改变。

中电联预测，2025年全社会用电量将达到9.5万亿千瓦时，“十四五”时期年均增长4.9%，比“十三五”的年均增幅5.7%有所下滑。

在煤电审批规模回弹的同时，中国各地煤电项目的布局正在出现分化。绿色和平的上述简报显示，“十三五”期间富煤地区核准通过的煤电总量是东部经济发达地区的3倍左右。中国的富煤地区，即内蒙古自治区，陕西省，山东省，山西省和贵州省在“十三五”期间新审批通过的煤电规模为76.4GW，占全国审批通过总量的52.8%，其中核准通过最多的是内蒙古自治区和陕西省，分别占富煤地区群核准总量的33.9%和24.4%左右。

而在京津冀、长三角和珠三角所覆盖的省份——北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省和广东省核准通过总量约为25.8GW，是全国审批通过总量的17.8%。

韩文轩认为，“十四五”期间电力系统的重点是优化电源布局，在提高新能源发电装机比例的同时，煤电装机向西部转移是必然的趋势。西部地区拥有较好的煤炭资源禀赋，是未来运营煤电的主要地区，也是全国电源储备的支撑点。东部地区的风光等新能源装机增长到一定规模之后，煤电装机在全国的布局还将进一步优化。

富煤地区现已面临较大的减排和环保压力。“十三五”期间新核准煤电总量最大的内蒙古自治区，在2015年至2019年间的能源消费总量增量高达“十三五”增量控制目标的184%，节能减排形势十分严峻。国家发改委2021年初发布的《关于各地区2019年度能源消费总量和强度双控目标考核结果的公告》称，内蒙古自治区的双控目标考核结果为未完成等级，予以通报批评。

对此，内蒙古自治区在2021年3月出台了《关于确保完成“十四五”能耗双控目标任务若干保障措施（征求意见稿）》，提出火电等高能耗产业需在“十四五”期间加快淘汰化解落后和过剩产能。同时将单位GDP能耗下降3%、严格控制能耗总量作为今年的年度目标。

今年1月，环保督察组已对各地煤电项目布局提出了质疑和批评。中央第六生态环境保护督察组向国家能源局反馈，燃煤发电项目核准权限下放后，国家能源局监管不到位，部分重点区域仍在违反有关规定新上燃煤发电项目。在煤电项目布局中体现煤电基地建设导向不够，也未严格控制大气污染防治重点地区煤电新增产能，导致“该建的没建、不该建的建了”。

具体表现为：9大煤电基地新规划建设的输电通道明确配套煤电规模约8800万千瓦，截至2020年8月底投产规模仅约4200万千瓦；而2017年至2020年下达给部分东部省份煤电投产指标，则远超地方规划。大气污染防治重点区域中12省（市）煤电装机仍在增加，能源产业更密集地布局于大气污染防治重点区域。

作者为《财经》记者

徐沛宇

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