全国碳市场首例数据造假案警示录
如何避免全球最大碳市场成为最大造假市场
文 | 徐沛宇
编辑 | 马克
全国碳排放权交易市场（下称全国碳市场）启动后，纳入控排名单的企业，其超额碳排放量须从碳市场购买。目前的碳价在50元/吨上下，一家年碳排放量1000万吨的企业，若能通过操纵数据将排放量降低10%-30%，则其当年可减少0.5亿元-1.5亿元支出——这是一个巨大的诱惑。
年排放量1000万吨左右的内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司（下称鄂尔多斯高新）没能抵御住这个诱惑，成为全国碳市场公开披露的首例碳排放数据造假企业。
据《财经》记者了解，近期在各地碳排放数据核查过程中，发现了多起数据质量有问题的案例，目前正在复查中。煤电企业的碳排量来自燃煤量，不同煤种的含碳量不同，燃煤元素碳含量检测报告的真伪，是复查重点。
多位业内人士告诉《财经》记者，除了已披露的上述造假案例，应该还有企业伪造、篡改碳排放数据的情况。更令人担忧的是，碳排放数据的监测和监管边界模糊，数据偏差普遍存在，数据质量亟待提高。
控排企业需要自行或聘用咨询服务公司完成自己的碳排放数据盘查，并形成报告。然后，省级生态环境部门会聘用第三方机构核查报告；核查无误后，对控排企业发放配额。如果控排企业当年拿到的配额不足，就需要从碳市场购入配额，反之，可销售盈余的配额。
由于直接测量二氧化碳排放量成本较高，中国以及国外的碳市场大多以参数（部分参数需要实测）核算的方法计算碳排放量。从技术角度看，计算出来的碳排放数据，5%以内的偏差难以避免，但在政策标准有缺失、监管不够严格的情况下，人为操作的空间就会出现。
全国碳市场7月16日启动交易，是落地碳达峰碳中和国家战略的重要机制之一。首批交易主体是2225家火电控排企业，碳排放总量超过40亿吨/年，就容量而言，是全球规模最大的碳交易市场，是欧盟碳市场的三倍。
2020年，中国二氧化碳排放量接近100亿吨，未来会有更多碳排放量进入全国碳市场交易，碳价也将一路走高。北京绿色交易所总经理梅德文近日预测，10年内，全国碳市场的交易规模可能达到4000-5000亿元之巨。如何在起步阶段，就将碳市场纳入规范透明的轨道，避免证券市场曾经走过的弯路，是各界关注的焦点。
国家气候变化专家委员会委员、中国社科院学部委员潘家华对《财经》记者说，全国碳市场对实现能源转型和碳中和目标有重要作用，监管部门必须高度重视碳排放数据质量和监管方面存在的问题。在碳配额管控、碳排放清单编制方法，以及数据报告核认等方面，要进一步减少寻租空间、避免市场扭曲。
01
碳市场数据造假首案
根据全国碳市场的制度设计，今年首个履约周期里，控排企业需要履约2019和2020年碳排放量，配额不足以覆盖排放量的，须从碳市场购入缺额。其中，2019年的碳排放数据需控排企业在2020年年底之前完成排放报告，并于2021年上半年完成核查。
全国碳市场首起数据造假案就发生在上述环节。
鄂尔多斯是内蒙古自治区排放量第一大城市，位于该市的鄂尔多斯高新材料公司是全国碳市场首批控排企业之一。
该公司成立于2013年，主营业务包括发电供电，氧化铝、白炭黑、硅胶等产品的生产和销售。拥有2台50兆瓦、4台135兆瓦，和2台330兆瓦的自备燃煤机组，为鄂尔多斯集团（600295.SH）的孙公司。
根据公开资料和了解自备电厂碳排放的人士估算，自备电厂利用小时数约7000小时，单位供电煤耗约400克，标煤碳排放估算系数为2.66，这三个数值再乘以鄂尔多斯高新的煤电装机量，得出其每年的碳排放量大概在1000万吨左右。而该司2019年的碳排放配额实际缺口应该在300万吨左右
不过，根据《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案》(发电行业)，燃煤发电企业配额履约缺口上限值为企业当年经核查碳排放量的20%。也就是说，鄂尔多斯高新材料公司履约2019年的碳排放量，需要花费1亿元左右，从碳市场买入约200万吨配额，这是一笔不菲支出。
鄂尔多斯集团创立于1979年，位列中国民营企业100强，2020年的营业收入231.4亿元，净利润15.28亿元。该集团有羊绒服装和电力冶金化工两大业务板块，后者涵盖了煤炭等矿产资源开发、电力(热能)、铁合金冶炼等业务，占其总营收的比重超过80%。
2020年，鄂尔多斯高新聘请中碳能投科技（北京）有限公司（下称中碳能投）协助其完成2019年的碳排放数据报告；2020年12月30日，报告提交。
2021年3月2日，广州能源检测研究院举报称，鄂尔多斯高新提交的2019年碳排放报告里，燃煤元素碳含量检测报告疑似伪造，希望相关部门调查。
广州能源检测研究院是为鄂尔多斯高新实测燃煤元素碳含量的检测机构。全国碳市场对控排企业的碳排放量采用核算制，燃煤元素碳含量是核算公式中的一个重要参数。
广州能源检测研究院称，该院自2020年6月22日开始，陆续接受鄂尔多斯高新委托，检测其寄送的煤炭样品。在此之前，该院未出具与该公司有关的任何检测报告。鄂尔多斯高新篡改送检日期、验讫日期和报告日期，在真实报告的基础上伪造出了多份报告。
接到举报后，2021年5月初，生态环境部和内蒙古自治区、鄂尔多斯市三级生态环境部门组成联合调查组（下称调查组）展开调查，最终认定鄂尔多斯高新提交的2019年排放报告里，有12份燃煤元素碳含量检测报告被篡改。
2021年6月5日，内蒙古生态环境厅对鄂尔多斯高新下达环境违法行为责令改正决定书。6月底，鄂尔多斯高新重新提交了排放核算报告，完成整改。
在碳市场上，碳排放配额缺口越大的企业需要付出的成本越高。鄂尔多斯高新伪造报告的目的自然是降低其碳排放量，从而减少配额缺口。但是，其伪造报告里的燃煤元素碳含量数据与真实报告是一致的，被篡改的是检测时间。
多位业内人士对《财经》记者分析，该司篡改检测时间主要是为了避免使用计算排碳量的高限值。根据相关规定，控排企业如果不能在规定时间前实测燃煤元素碳含量，就将以高限值计算其碳排放量。而以高限值算出来的碳排放量一般要高出10%—30%。
综合公开信息和接近调查组的专业人士估算，鄂尔多斯高新通过伪造检测报告的方式，使该司2019年的碳排放配额缺口有望下降近200万吨，据此可减少的开支接近1亿元。
对于伪造燃煤元素碳含量检测报告的原因，以及整改情况，《财经》记者联系了鄂尔多斯高新，截至发稿，未收到回复。
协助鄂尔多斯高新完成伪造报告的中碳能投相关负责人对《财经》记者解释说，中碳能投完全没有造假动机，之所以改动检测时间，只是想加快工作流程。因为2020年受疫情影响，碳盘查报告完成时间很紧、人手又严重不足，再加上对政策理解不够，一时疏忽，导致了上述错误。公司已严肃处理相关人员，未来将加强风控管理，避免类似错误。
在启动全国碳市场之前，不少煤电企业均未实测燃煤元素碳含量。2019年12月底，生态环境部发文要求，燃煤的单位热值含碳量要采用实测值。没有实测值的企业，单位热值含碳量按33.56t C/TJ（每太焦耳热值含碳33.56吨）计算。
33.56t C/TJ被定义为惩罚性缺省值，也被业内称为“高限值”。在此前的区域试点碳市场上，没有实测含碳量的控排企业可用缺省值计算碳排放量。所谓缺省值，是指依据经验设定的默认值，每个煤种有一个缺省值。
使用高限值计算碳排量，数据比各地此前采用的缺省值计算法高出10%—30%。
多位业内人士对《财经》记者表示，实测燃煤元素碳含量的技术难度并不大，但企业要自己实测碳元素，需要采购数十万元的设备并配备相关人员。因此，一些企业就选择委托第三方机构检测；还有一些企业由于没有做好准备，只能选择高限值计算碳排放量。
主管部门从2019年起引入高限值，初衷是为了督促企业加快实测燃煤元素碳含量的步伐，目的是为了更精准地计算碳排放数据。但政策实施后，出现了始料未及的副作用。
中国电力企业联合会专职副理事长王志轩认为，在全国碳市场启动初期，不宜采用高限值政策。对未实测碳元素含量的煤电企业采用惩罚性高限值不科学、不准确，碳排放量核算的科学性和规范性还需增强。
“高限值政策就像打开了潘多拉的魔盒，让部分合规意识不强的控排企业和唯利是图的服务机构不惜铤而走险。”接近调查组的人士对《财经》记者说。
02
最易造假的环节
在监管体系尚不完善、政策标准边界模糊的情况下，碳排放数据造假不会只是孤案。
据《财经》记者了解，在鄂尔多斯高新材料数据造假案调查结束后，多地陆续发现与该案造假手法疑似的情况。目前，相关的地方生态环境部门正在与第三方核查机构一起，复查疑似造假的控排企业报告。
《财经》记者近期给生态环境部，以及内蒙古自治区生态环境厅等监管部门发去采访函，希望了解有关碳排放数据造假的调查和监管情况。截至发稿，均未收到回复。
但《财经》记者通过调研相关企业和访谈多位业内人士，勾勒出了碳排放数据造假的冰山轮廓。
据《财经》记者不完全统计，与中碳能投合作的控排企业有数十家甚至上百家，遍布全国各地，既有国企也有民企。中碳能投主要在燃煤元素碳含量实测环节为企业做“优化”——这可谓碳排放数据造假的冰山所在地。
根据相关要求，煤电企业需每月检测一次当月所有批次燃煤的缩分样，每年的燃煤含碳量实测数据则是取12个月的加权平均数据。
根据各种燃煤的品质和来源，其含碳量有一定的差异；即使是同一种燃煤，也会由于批次和外部条件等原因，导致含碳量有所不同。采取上述实测方法，从理论上看可提高数据的精准度。
但多位业内人士认为，所有煤电企业如均采用缺省值计算碳排放量，是相对公平的。企业恶意篡改实测数据的空间很小。但若将高限值与实测值相比较，就会有较大的碳排放量差异。对于一些没有条件实测含碳量的控排企业来说，降低碳排放量的操作空间主要在于是否实测。
未实测企业所需采用的高限值与实测值普遍存在10%—30%的差距——这可谓碳排放数据造假冰山的厚度。
据《财经》记者了解，目前多地核查或复查疑似造假的控排企业报告时，重点关注的就是碳元素含量实测报告的真实性。
从鄂尔多斯高新的案例看，该司没有伪造全部的检测报告，的确向广州能源检测研究院提供了70份样品，并得到了真实的报告。但是，该司是从2020年6月22日以后才开始寄送样品检测的。2019年全年和2020年1至5月并未实测。
“在真实的报告基础上篡改部分内容，让人难辨真伪。”一位碳排放数据核查机构的人士对《财经》记者说，核查机构需从检测机构调取相关的原始文件仔细校对，才能发现问题。而疑似造假的控排企业和中碳能投往往以异地送检的方式，增大核查难度。
在鄂尔多斯高新造假案披露后，广州能源检测研究院公开了查询原始检测的途径。对于是否还有其他伪造检测报告的情况，该院相关人士回应《财经》记者称，以主管部门的调查结果为准。
03
提高数据质量，责任不仅在企业
从整体上来看，碳排放数据恶意造假的行为只是少数。但是，碳排放数据质量问题却普遍存在。
潘家华对《财经》表示，严重影响甚至干扰碳市场秩序的行为不仅包括恶意造假，还包括数据不精确、弹性空间的存在。因标准不完善造成的数据偏差，也会扭曲碳市场的供需关系。碳市场里的碳排放数据是一种商品，但其灵敏度、精准度，都存在波动性和不确定性，这是碳市场需要克服的困难。
今年5月至6月，生态环境部应对气候变化司在山西、陕西、河北、河南、内蒙古、吉林、山东和浙江八个省市，组织调研了41家控排企业的碳排放数据质量。调研结论是，碳排放数据整体上符合碳市场要求，但数据质量仍有待提升。
上述调研组发现，多家控排企业初始碳排放报告的单位换算、消耗量数据、单位热值含碳量、碳氧化率取值等多项不合规。部分核查机构出具的报告不够严谨，在机组冷却方式判断、企业多购电统计、供热量计算等方面存在误判。
企业负责人的重视程度和管理水平直接影响碳排放数据质量。调研组发现，吉林晨鸣纸业有限责任公司相关负责人几乎不了碳排放数据相关情况，企业也没有设定相应的管理体系，对于部分数据差异较大的情况也不能给出明确解释。
除了主观原因导致的数据质量问题，核算标准不够精准也导致了数据偏差。上述调研组发现，控排企业的供电量和供热量计算，可以选择按月度加总和按年度计算两种方式中的一种，但是这两种方式的计算结果会存在差异。比如，淄博热电厂分别以这两种方式统计的碳排放量数据相差0.4%。
碳排放数据质量主要依赖MRV体系，即监测（Monitoring）、报告(Reporting)、核查(Verfication)。完善的MRV体系是碳市场运营的基本要素，而全国碳市场在这三个环节均还待完善。
潘家华说，在技术层面，碳排放数据监测和报告有较多模糊的边界，无论是政府间气候变化专门委员会(IPCC)的清单编制方法，还是中国目前的碳核算体系，都不可能精准。发电行业是相对最容易核算的，但仍有不清晰的地方，例如燃煤的品种、氧化率数值等。全国碳市场加入其他行业后，能源品种、核算环节都将增多，将面临更大的核算精准挑战。核查方面，各地监管部门要考虑全局，公开公正地引入第三方的核查机构。
控排企业认为，由于碳排放数据监测、报告的标准不够稳定和操作性欠缺，各企业把握执行难度较大，影响了碳市场的公平性。国家能源集团碳管理部门负责人肖建平对《财经》记者表示，碳排放核算体系就像一把尺子，如果尺子的长度刻度总是在变，那么测量结果的准确性就无从谈起。尺子不变，再规定好使用尺子的流程和标准，才能把数据误差降到最低。
肖建平举例说，煤电企业碳排放量计算公式的重要参数——碳氧化率在近三年已调整三次。因为标准变化，年度之间碳排放量可能会有3%以上的变化。再比如，在数据参数获取过程中，燃煤月综合样的每次取样量、取样时间、取样过程，以及样品保存时间等规定都较为笼统，这样可能造成企业间核算排放量的差距。由于火电企业排放量巨大，1%误差对企业也是巨大的的成本，因此希望核算指南能更细化。
由于标准规范不够精准，核查企业往往出现操作上的困惑。不愿具名的核查机构人士对《财经》记者说，各省对核查的尺度有所不同。“在有的地方放宽标准你会被认为在放水，但在有的地方又不得不放宽标准。”希望碳排放数据核查能够参照上市公司财报制度，制定全国统一的标准，提高核查的效率和精准度。
也有业内人士认为，数据质量问题无需过度担忧。具有多年碳交易经验的众禾晟科技（北京）公司负责人张智愚对《财经》记者表示，火电装机规模和主机参数都是很清楚的，燃煤品种、发电效率、发电量等数据均来自电厂的控制系统，有据可查。假如企业主观上想修改某些数据，需要动用很多手段去修改整个系统数据链上的数据，这样可能得不偿失。
张智愚说，目前阶段有些企业对国家的核算标准不是很熟悉，可能数据精度存在一些问题。但是，各种监测仪表、设备本来都有误差，并且误差还会传递和累积，势必会造成企业碳排放数据有误差。未来，核算标准、仪器仪表、流程以及监管体系完善后，误差肯定就会降低。
生态环境部应对气候变化司在调研总结报告中称，碳排放数据核算、报告与核查的相关技术规范需要尽快完善，并以国家标准的形式发布，减少模糊空间。
04
该怎样监管碳市场
虚拟商品交易市场需建立在严密的监管体系下，否则，巨大的经济利益将使得数据造假难以杜绝。
全国碳市场的主管部门此前是国家发改委，2018年国务院机构改革后，应对气候变化职能由国家发改委调整至生态环境部，碳市场管理职责随之转至生态环境部。
根据2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》，全国碳市场由生态环境部统筹管理。生态环境部负责制定相关技术规范和配额分配方案；省级生态环境部门负责具体发放和清缴配额，并核查碳排放数据。
全国碳市场与证券市场对数据真实准确的要求类似，但两者目前的监管力量悬殊。
首批纳入全国碳市场的控排企业有2225家发电企业，目前A股沪深两市的上市公司有4455家。后期全国碳市场扩容后，控排企业数量将直追甚至超过A股。监管上市公司的证监会与生态环境部虽同属部级机构，但生态环境部监管碳市场的实则只有应对气候变化司一个部门。
而肩负具体监管碳市场职责的各省级生态环境部门能力参差不齐。有试点碳市场经验的生态环境部门监管能力稍强，大多数地区的生态环境部门对碳市场的监管几乎是从零开始。
上海试点碳市场从2013年启动，至今已有八年经验。上海市生态环境局相关负责人对《财经》记者介绍说，上海的碳市场监管体系包括市、区两级生态环境局相关业务处室，生态环境执法队伍，以及专业技术支撑机构等多个层级，监管力量充足。同时，上海还出台了多项碳市场监管本地政策，规范核查。
没有试点碳市场经验的地区目前还在摸索监管体系。一位西部地区生态环境部门的基层工作人员对《财经》记者说，碳市场的监管以省级部门为主，基层单位目前还没有涉及。省级部门的核查主要依赖第三方的核查机构，而基层生态环境部门与企业打交道更多，让基层单位共同监管可能更合理，但这就需要配备相应的人员和增加培训了。
碳市场监管更大挑战的是，碳排放与生态环境部门的其他监管内容有着较大差异。碳排放数据既是复杂的核算指标，也是可交易的商品。多位接受《财经》记者采访的业内人士均认为，碳市场监管应该是一个涵盖市场监管能力的综合监管体系，需要跨部门的合作。
不愿具名的权威人士对《财经》记者说，生态环境部门既发放配额，又对数据质量和配额履约负责，这就相当于家长虽然望子成龙，但往往也容易袒护孩子。所以仅有生态环境部一个监管主体，碳市场的监管体系是失衡、有漏洞的。只有将证监会系统、税务部门等加入碳市场的监管，才能建立碳排放数据质量的坚固防火墙。
碳市场由碳排放确权和交易两个部分构成，前者以减排为目的，后者主要是通过交易进行成本、风险和收益管理。亚洲开发银行绿色与低碳发展顾问莫凌水认为，环境主管部门和金融主管部门在碳排放交易体系不同环节应发挥不同的监管作用。
莫凌水称，环境主管部门承担碳市场构建和减排活动的监管，金融监管部门应负责碳市场交易规则的制定，并监管交易活动。同时，两个监管机构应加强配额发行市场和交易市场的衔接。
全球最成熟的欧盟碳市场具有相对完善的监管体系，由欧洲证券和市场管理局 (ESMA) 协调监管。与中国碳市场未引入碳配额衍生品、暂不允许控排企业之外的交易者参与不同，欧盟碳市场允许金融中介机构参与交易，有交易量较大的碳配额衍生品。其碳市场监管适用于欧盟金融市场的制度设计。
同时，欧盟能源产品市场化程度较高，碳排放数据的造假难度较大。路孚特首席电力与碳分析师、牛津能源研究所研究员秦炎告诉《财经》记者，欧盟的能源数据统计核算体系比较完善，企业采购的燃煤品种、发电量等基本上都已实现了数字化交易，便于监测和核查。不过，欧盟各国的监管能力也不尽相同，西欧国家监管较为严格，而保加利亚等一些东欧国家的监管则相对较弱。
05
制度设计的力度仍然不够
对于开市仅两个月的全国碳市场来说，制度尚不完美可以理解，但是数据造假应从一开始就是零容忍。
多位接受《财经》记者采访的业内人士均认为，杜绝碳排放数据造假最有效的办法有两个，一是提高惩罚力度，既包括直接的罚款，也包括声誉上惩罚；二是建立公开平台，让信息和数据更加透明，接受更广泛的社会监督。
全国碳市场的顶层设计《碳排放权交易管理暂行条例》（下称“条例”）预计年内将发布实施。从发布的征求意见稿来看，上述两个办法在条例里均有相关条款。但业内人士认为，条例的惩罚力度不够大，还需制定其他配套政策。
条例的征求意见稿里规定：控排企业篡改、伪造排放数据或者台账记录等温室气体排放报告重要内容的，将处以五万元以上二十万元以下的罚款；不清缴或者未足额清缴碳排放配额的，处十万元以上五十万元以下的罚款；通过欺诈、 恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易市场的，处一百万元以上一千万元以下的罚款。
条例还指出，核查机构若弄虚作假，生态环境部门将会把相关信息计入其信用记录，同时纳入全国信用信息共享平台向社会公布。情节严重的，三年内禁止其从事温室气体排放核查技术服务。
在条例发布前，对控排企业的造假行为只能依据生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，最多处以三万元的罚款。
业内认为，在推动条例尽快出台的同时，还应该借鉴证券市场，采取其他惩罚措施。不愿具名的碳市场资深人士对《财经》记者表示，证券市场对上市公司数据造假的处罚措施比较强硬，包括罚款、禁入市场甚至刑事惩罚。碳市场应对标资本市场，制定更严厉的惩罚措施。不仅要惩罚造假控排企业，帮助其造假的中介服务机构也要惩罚。
在信息公开方面，条例规定，控排企业应当在完成碳排放配额清缴后，及时公开上一年度温室气体排放情况。省级生态环境主管部门应当及时公开重点排放单位碳排放配额清缴情况。全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应公布碳排放权登记、交易、结算等信息，并披露可能影响市场重大变动的相关信息。
目前，全国碳市场的每日交易数据已经公开，但控排企业的排放数据、清缴情况等信息仍未强制公开，市场上也鲜有企业主动公开。
“阳光是最好的防腐剂。”潘家华说，对企业和监管部门来说，信息公开的成本几乎为零。碳排放数据本身很难监管，只有建立信息公开透明的机制，才能将数据造假弹性空间、寻租空间降为零。
欧盟碳市场，以及曾实施的国际CDM机制（即发达国家向发展中国家购买减排量以完成减排承诺）都搭建在向全球公开的管理平台之上。深度参与过CDM项目开发的张智愚说，CDM项目的数据全球公开，意味着其接受来自全世界专家和同行的监督。控排企业参照这一经验，建立碳排放信息披露制度和信息公开平台，对碳市场健康发展有重要意义。
主管部门近期也表达了将加强数据质量监管的态度。2021年8月18日，生态环境部部长黄润秋在回答记者就全国碳市场的提问时说：下一步将强化市场管理，加强碳排放数据的质量管理，强化相关制度的执行落实，加强对全国碳市场各个环节的监管，有效防范市场风险。
作者为《财经》记者
徐沛宇
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