IIGF两会观点 | 推动全国碳市场成为更主流的减排政策工具
3月5日，第十三届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行开幕会。在两个一百年的交汇点和两个五年规划的交接点上，本次全国两会将如何为我国未来发展谋篇布局，备受瞩目。
今年的政府工作报告和“十四五”规划草案中高质量发展、碳中和、碳达峰、生态补偿、生物多样性保护、能源结构转型等绿色金融相关议题屡被提及。这既为绿色金融未来的发展提供了机遇，也为绿色金融发展提出了更高要求。
中央财经大学绿色金融国际研究院将在全国两会期间推出系列IIGF两会观点，围绕政府工作报告及“十四五”规划内容，以及绿色金融发展现状及热点话题，展开深入讨论，以期助力绿色金融在新的历史起点上能够充分发挥其应有作用，为我们未来发展建有益之言，献有用之策。
碳市场建设对于实现我国碳中和目标，推动高质量发展而言具有重要意义。本篇观点介绍了我国碳市场发展现状，并针对未来发展的需要提出了相关建议。
2020年9月份习近平主席在第75届联合国大会上做出中国“力争二氧化碳排放2030年前达到峰值、2060年前实现碳中和”的庄严承诺，此后我国共在6个国际会议上重申碳中和目标。在中央层面，中央经济工作会议已将“做好碳达峰、碳中和工作”列为八项重点工作任务之一，生态环境部、国家发改委、财政部、中国人民银行等多个国家部委积极响应；在地方层面，已有20个多省、直辖市和自治区提出碳中和方案的部署规划。
当前，碳中和是全国两会和“十四五”规划中的重点内容，全国碳市场作为推进低碳转型、促进“30·60目标”实现的重要政策工具也成为了两会热点话题，李克强总理在政府工作报告中提出扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，制定2030年前碳达峰行动方案，优化产业和能源结构，促进节能环保产业发展和技术、装备与产品研发应用，加快建设全国碳排放权交易市场，实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。多名人大代表与政协委员提出提案与建议呼吁加快全国碳市场建设进程。
一、碳市场是推动实现碳中和的有力手段
碳中和即一个组织在一年内的二氧化碳排放通过二氧化碳去除技术应用达到平衡。这一过程需要正排放减少与负排放增加以实现正负抵消，因此减排与低碳转型至关重要。碳排放与污染物排放类似，具有负外部性且会导致“市场失灵”，现有机制容易削弱新能源的竞争力，不足以实现应有的应对气候变化力度，而通过行政命令方式控制排放由于信息不充分等原因存在局限性，容易造成效率损失，无法形成可持续的长效减排机制，因此通过碳市场、碳税等市场机制为碳排放设定价格逐渐成为全球广泛采取的手段。碳定价机制可以使排碳者付出相应成本，以促进解决负外部性问题，从而激励新能源等低碳相关产业发展，推动以较低成本和较高效率改变能源结构、提高能源利用效率。
碳市场和碳税是当前最主流、最成熟的两种碳定价工具，均能够在确保成本效益的前提下降低温室气体排放。其中碳税虽然可以直接设置单位碳排放的价格，但由于促成的减排量难以确定，实际减排效果难以预估。碳市场可以直接限制碳排放总量，在以应对气候变化为根本目标的情况下更容易实现有序、可控的减排与低碳转型，同时减排成本低的企业可通过出售碳排放配额获利，减排成本高的企业可购买碳配额以实现减排目标，更有利于激发企业参与的积极性。
我国自2011年开始进行试点碳市场工作，在市场建设与运行方面积累了不少经验。2017年全国碳市场启动建设工作，目前已进入第一个履约周期，即将开始交易。
二、全国碳市场建设进展
生态环境部近日表示全国碳市场建设已经到了最关键阶段，要确保今年6月底前启动上线交易。此前，2020年全国碳市场建设取得重大突破，目前已基本进入收尾阶段，为即将到来的正式运行打下了良好基础。
应对气候变化顶层设计获得突破。2020年10月26日，生态环境部、国家发改委、人民银行、银保监会、证监会五部门联合发布了首份气候投融资顶层设计《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，首次从国家政策层面明确了碳金融在气候投融资中的重要地位，并首次提出可以在严格控制风险的前提下探索碳期货等金融衍生品。
制度体系建设全面推进。生态环境部分别于2020年11月和12月发布了《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）和《企业温室气体核查指南（试行）》（征求意见稿），提出了全国碳市场配额登记、交易、结算的负责机构、管理细则和监管框架及未来可能采取的核查方式。2020年12月30日，生态环境部正式发布《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，并汇总形成了《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》，覆盖中国碳排放总量的三分之一[1]。
基础设施建设基本完成。2021年1月5日发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》明确了全国碳市场的两大支撑系统为全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统，分别由湖北和上海负责。当前交易系统已基本建设完成，注册登记系统预计于2021年上半年完成建设。
此外，中央与各省市应对气候变化、开展碳市场运营的能力已获显著提升，在此基础上，全国碳市场的第一个履约周期从2021年1月1日开始，监管及违约惩罚等制度基本形成，为6月底前全国碳市场启动交易奠定良好基础。
三、试点碳市场建设进展
根据万得数据统计，截至2020年12月31日，我国试点碳市场累计交易3.31亿吨，成交额达73.36亿元。2020年累计成交量约5883.40万吨二氧化碳当量，同比减少17.02%，但平均成交价格大幅升高，达到27.42元/吨，相比2019年的22.24元/吨上涨23.28%，因此累计成交额同比增加2.29%，达16.13亿元人民币。
广东是规模最大的试点碳市场，2020年成交量超过3000万吨，年成交额达8亿吨，占所有试点碳市场总成交额超过一半。湖北试点年成交量突破1000万吨，年成交额近4亿元。天津试点2020年的成交量和成交额均比2019年有大幅增长。广东、湖北与天津碳市场规模之和超过所有试点碳市场总和的85%，其余五试点规模均较小。
北京是碳价最高的试点碳市场，2020年全年成交均价达91.81元/吨，远超其余试点。上海试点碳价接近40元/吨，其余六试点碳价均在30元/吨以下。总体而言，各试点碳市场的碳价仍然相对较低，远低于欧盟、韩国等较发达碳市场。较低的碳价不足以对高排放行业与企业产生足够的约束，也不足以对减排活动产生足够的激励。
广东是活跃度最高的试点碳市场，全年仅2个交易日无交易，除1月外成交量均在100万吨以上。湖北试点除因新冠影响而休市的1月底到3月底外均相对较活跃。其余六试点峰谷特性较明显，下半年交易量远大于上半年，且交易多集中于履约截止期之前，履约完成后交易规模大幅下降。
在全国碳市场即将正式启动运行之际，各试点碳市场也在寻求变革，拓展具有特色的业务。北京环境交易所已升级为北京绿色交易所，着力搭建绿色大数据平台，积极发展自愿减排交易，探索绿色资产跨境转让和新型碳金融工具；深圳排放权交易所已完成编制全国首个《海洋碳汇核算指南》并推动成为深圳市地方标准，推动将海洋碳汇项目纳入碳交易，促进海洋经济增长；广州碳排权交易所致力于推动碳金融产品的创新，开展碳普惠等特色生态补偿机制，不断发展广东省省级碳普惠制核证减排量（PHCER）项目，同时与相关企业合作探索环境资产管理、绿色电力等创新业务，协助企业做好环境资产开发，使国家碳达峰及碳中和目标融入企业经营战略。
四、政策建议
全国碳市场与各试点碳市场在2020年均获得较大发展，但全国碳市场当前仍存在缺乏立法保障、配额分配机制有待完善和覆盖主体较为单一等问题，同时也从试点碳市场运行情况中暴露出总体规模较小、碳价普遍不高、活跃程度较低与潮汐现象明显等问题。针对未来促进全国碳市场发展，本文提出以下建议：
（一） 尽快补全法律基础，完善制度体系建设
高级别立法是树立全国碳市场权威性的基本保障。当前虽然生态环境部已有一系列部门规章出台，但随着全国碳市场未来不断纳入新的主体与交易产品，单一部门的部门规章无法做到全面支撑，也无法设定严格的惩戒措施以减少违约行为，因此应加快完善《碳排放权交易管理条例》的内容，并及早完成立法，从而使全国碳市场实现有法可依，推动各部门之间形成协调机制，确保全国碳市场各项政策维持长期稳定。同时，当前制度框架虽然已经基本建立，但配额分配机制、核查工作、信用监管、联合惩戒等细节内容仍未明确，应尽快出台相应细则以建设完善的制度体系。
（二） 强化全国碳市场地位，推动成为主流减排政策工具
过去我国碳排放强度虽然不断下降，但市场机制在这一过程中所起作用较为有限，过去的模式不适合未来更严格的减排与低碳转型目标，未来应充分发挥全国碳市场作为市场化碳定价机制推动减排与低碳转型的作用，建设可持续的长效减排机制。
推动全国碳市场主流化的根本在于碳市场的有效性。全国碳市场正式运行初期配额总量设置较为宽松，仅引入免费分配，且仍以履约交易为主，预计交易不活跃的问题和潮汐现象仍将在未来一段时期内存在，不利于形成长期稳定的价格信号。应通过更严格的总量控制、适当增加拍卖等有偿分配比例、覆盖更多类型的交易主体、探索交易品种创新和交易制度改革以实现交易形式多元化等方式推动形成更均衡的交易活动分布，保障碳市场的长期活跃，实现充足的流动性并发现合理碳价，建设更有效的全国碳市场。
（三） 推动企业能力建设，密切关注企业负担
除了完善碳市场自身，也应从市场参与主体入手，提高企业参与的意愿和能力。欧盟碳市场参与主体普遍在总部层面设立碳战略部门，并成立专门团队负责碳交易和履约事务，在整体战略规划时考虑碳价与碳交易对采购、制造、销售等活动的影响。未来应推动火电等全国碳市场参与主体将减排与低碳转型工作提升至战略高度，并加强人才队伍建设，成立专门团队，不断调整经营与科技创新策略以适应低碳与高质量发展要求。
各级政府也应密切关注企业负担。当前碳市场建设与用能权、排污权交易等市场建设正在同步进行，各企业可能面临多个部门监管与多方面经营成本增加带来的压力。各部门应强化协同，企业也应更多反馈行业内的专业意见，共同推动各项政策修改完善，促进各类政策工具产生互补作用。
参考文献
[1] 生态环境部，《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，2020，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202012/t20201230_815546.html
作者：
周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任
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