IIGF时评 | 我国粮食安全产业带的国际借鉴与政策建议
2021年3月19日，《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作分工的意见》（国发〔2021〕6号）中明确指出：“建设国家粮食安全产业带。（国家发展改革委、农业农村部牵头，年内持续推进）”。这是我国第一次提出建设国家粮食产业安全生产带。国家粮食产业安全生产带对于我国粮食安全和健康中国战略具有重大指导意义；对于进一步提升粮食资源配置效率，优化农业生产力区域布局，推动实现粮食产业高质量发展具有现实价值。国家粮食产业安全生产带是适应粮食产业高质量发展要求的战略安排，也是更深层次贯彻落实总体国家安全观在食品健康领域的重大部署。
一、我国粮食安全产业带的现状分析
建设国家粮食安全产业带，需要强化对主产省和主产县的政策支持力度，逐步建立健全对主产区的利益补偿机制。推动相关农业资金向国家粮食安全产业带倾斜，保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展、有热情、有干劲。围绕实施乡村振兴战略，按照农业高质量发展要求，以提升粮食产能为首要目标，抓好耕地保护、地力提升和高效节水灌溉，推进高标准农田建设，补齐基础设施短板，提高水土资源利用效率，增强防灾抗灾减灾能力，为保障国家粮食安全提供坚实物质基础。加强高标准农田建设，确保粮食种植面积底线，确保耕地和粮田是用来种粮的，确保粮食产能，不断夯实国家粮食安全保障基础。
（一）粮食安全产业带的概念界定
在我国人多地少的国情粮情下，通过集聚资源要素发展粮食生产，是保障粮食安全的有效举措。中国社科院农村发展研究所相关专家表示，建设国家粮食安全产业带是一个新提法，之前粮食核心区、粮食优势区、粮食生产功能区等概念都还是区域上的概念。“而国家粮食安全产业带是一个更宏观的概念，是在过去粮食核心区、主产区、核心区功能区的基础上，把它们有效连接起来，打造产业带，范围上更广，粮食安全就更有保障。”相关专家表示，所有粮食主产区、核心区都要搞高标准农田，而高标准农田是侧重于提升耕地地力、灌溉系统、抵抗自然灾害、农业机械化等方面的配套建设，更有利于保障粮食产量。国家粮食安全产业带，是在粮食主产区、核心区、粮食生产功能区的基础上提出的一个新概念。建设国家粮食安全带即提高高标准农田建设和质量，完善灌溉设施，强化耕地保护，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。
图1 我国2020年粮食产量（万吨）
数据来源：国家统计局
（二）我国粮食安全产业带的发展基础
2020年，我国采取了很多超常规措施稳粮食生产，比如农业补贴、提高收购价，更多年少有的把稳定粮食面积作为约束性指标，层层压实责任。在《当前春耕生产工作指南》也明确提出要“夺取粮食和农业丰收”。2020年中国的粮食产量达到66949万吨，远超2019年，甚至是近五年最高产量，总体来说我国目前粮食安全处于稳定增长，2020年主要农作物产量持续增长，实现了秋粮大丰收，但仍然需要以“两稳两增三突破”为基本思路布局产业，构建优质高效、持续增收、绿色安全导向的粮食安全产业带，明确粮食种植与核心区、优势区、缓冲区、试验区的关系。
图2 2020年主要农作物产品产量
数据来源：国家统计局
（三）从农药角度看我国三大粮食作物的安全生产
根据国家统计局数据显示，我国近几年农药使用量逐步下降，趋势明显。2019年12 月 18 日，农业农村部召开新闻通气会，发布水稻、玉米、小麦三大粮食作物最新的化肥和农药利用率数据：2019 年我国三大粮食作物化肥利用率为39.2%，比 2017 年提高1.4个百分点、比2015年提高4个百分点；农药利用率为39.8%，比2017年提高1.0个百分点、比2015年提高3.2个百点。到 2020 年，我国化肥农药利用率有望达到40%的目标。2015 年以来，农业农村部深入开展化肥农药零增长行动，化肥农药利用率稳步提高，同时节肥节药技术大面积推广。全国测土配方施肥技术应用面积 19.3亿亩次、技术覆盖率达到89.3%，绿色防控面积超过8亿亩。全国缓释肥、水溶肥等新型肥料推广应用面积达到2.45亿亩次，有机肥施用面积超过5.5亩次。
图3我国2016-2019年农药使用量(万吨）
数据来源：国家统计局
二、我国粮食安全产业带的不足之处
全球范围内粮食竞争日趋激烈，尤其是新冠肺炎疫情在全球扩散蔓延以来，农产品贸易保护主义抬头，我国统筹利用两个市场、两种资源的不确定性风险增加。国内粮食消费需求总量持续增长与结构升级压力并存，供给结构性矛盾日益突出。国内水土资源约束增加，生态风险加大，粮食生产布局与水土资源空间分布不匹配。粮食生产的比较效益持续下降，主产区和主销区发展粮食的内生动力不足，国家稳定粮食生产的难度加大。迫切需要夯实国家粮食安全的产业根基，重点关注以下几个方面：
一是我国粮食安全存在“双挤压”风险。在我国，随着我国土地租金成本和劳动力成本的不断提高，还有在我国的农业生产过程中对农业用药、农用地膜、化肥、农业机械等投入越来越多，粮食的生产成本大幅增加都直接造成了我国粮食成本的增加。为保护粮农的收益我国设立最低量是保护价格，此后逐渐形成了内外粮食价格严重倒挂的现象。
二是我国粮食安全受农药的影响较大。为了提高单位面积产量，种粮农民必须不断增加耕地的物化投资，其中肥料是粮食的“粮食”。从最初施用农家肥到添加化肥农药，再到化肥农药的高投入、大水漫灌等，耕地土壤中化肥、水和农药的面源污染，加上工业污染，严重破坏了耕地生态环境，直接影响农作物生产和农产品质量，间接危害人类健康。
三是浪费现象严重。连年丰收、自给自足的背后，是我国粮食消费量的增长仍快于产量的提高，粮食生产和消费长期处于“紧平衡”状态。根据联合国粮农组织《2019世界粮食安全和营养状况》报告统计，全球每年约有三分之一的粮食被损耗和浪费，总量约为每年13亿吨。我国在提出《反食品浪费法》以后，粮食节约意识普遍增强，但浪费行为依然存在。
三、我国粮食安全产业带发展的国际借鉴与政策建议
在全球化的今天，我们应该注重粮食安全产业带保障措施的路径依赖，借鉴国外有益经验，进一步增强我国粮食资源配置效率，促进粮食产业提质增效，全面提升粮食安全保障能力。为此我们整理美欧日等国家的粮食安全产业带的政策经验，结合中国实际存在的问题，寻求适合我国粮食安全发展的道路。
一是关于粮食生产和粮食补贴。对土地资源的保护方面，欧美日都采取了许多重要的措施。这些措施起到了促进农业生产和稳定农民收入的作用；在全球农业一体化的前提下，美国、欧盟、日本等国都在增加“绿箱”对农业的支持力度，以增加各自的市场竞争力。
二是关于耕地保护和粮食储备。在农地分区基础上，一些国家将土地用途分区管制，如日本、美国的“土地使用分区管制”，英国的“土地规划许可制”等均是这一制度。无论是市场主导型粮食储备体系还是政府主导型粮食储备体系，其共同目的都是维持国内粮食供求平衡和粮食价格稳定。
三是关于国际贸易和政策方式。早在20世纪80年代中期，美国就设立了信贷支持、海外市场促进等项目，提升农民市场营销能力，大力促进农产品出口，稳定农民收入；美国、欧盟以及日本的粮食政策，一般是以法案形式出台，依靠法律而非行政手段，其间不定期、有侧重点的就法案中部分内容进行修改和调整。
基于以上国际经验，我国围绕实施乡村振兴战略，按照农业高质量发展要求，以提升粮食产能为首要目标。粮食安全产业带作为我国安全建设的重要组成部分，对我国经济建设的方方面面都有非常重要的影响，为此，建议如下：
一是关于粮食价格支持与农户收入保障。面对“双挤压”风险，我国的农业企业可以充分发挥期货市场的作用，利用金融行业稳固自己在国际粮食市场的地位，增强企业抵御国际粮食市场风险的能力，增强我国企业进口粮食的议价能力，保护我国进口粮食价格处于一个有利地位。同时，实行粮食主产区与生态补偿政策相一致的扶持范围，加大对基层粮食主产区财政转移支付和奖补力度，保障生产安全，加大对农村种粮人员的扶持力度，让国家财政对农业，特别是粮食补贴资金得到合理配置和使用，让其发挥更大效用。
二是探索粮食安全产业发展基金。建立多元化的粮食安全建设和保障投入机制，充分发挥财政资金增加信贷和利润的作用，吸引地方政府、金融机构和企业共同出资设立粮食安全产业发展基金。加大信贷支持力度，积极参与高标准农田建设和大中型灌区配套设施扩建，帮助打赢种子产业翻身战，积极为国家生物种质资源库建设和优质种业企业发展服务。加大对农工综合体和产业化龙头企业的支持力度，扩大和完善对粮食规模化生产主体的服务。将把农业和农村部门指定的家庭农场名单联系起来，鼓励小农户与现代农业发展挂钩。
三是完善我国粮食安全保障体系。对粮食安全立法权限结构进行调整。目前，我国粮食安全领域的立法呈现出多层次、分散性立法的特征。这种立法模式会带来法出多门、执法机关重叠的现象，虽然我国已经基本建立了涉及粮食生产过程、粮食流通环节、粮食储备过程和粮食消费等方面的制度规范，但是存在着立法层级不高的问题，因此必须深化粮食立法权限结构的调整。同时，建立强化厉行节约、反对浪费的长效机制，坚决制止餐饮浪费行为，切实培养节约习惯，采取治本之策，建立健全监管制度，完善餐饮业考核监管制度，严格监督检查，奖罚分明。
四是增强粮食质量安全的意识。完善粮食种植生产质量规范体系管理，明确投入品生产使用标准，规范农药、化肥生产使用标准。深入开展和宣传科普教育，定期参加各种粮食栽培课程，增加粮食种植主体的科学知识，增强粮食种植主体的质量安全意识。注意农药的使用，对农药的使用进行标准划分和用量控制，缓解生产过程中的环境污染问题。要保证农药减施效果，必须加强粮食种植户科学使用农药。
参考文献
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[5]韩淑艳.农药减量控害,助力粮食生产高质高效[J].农家参谋,2020(06):57.
（感谢植保中国协会首席代表刘亚萍老师的大力帮助）
作者：
茹 倩 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，健康金融实验室助理，智慧健康试点小组成员，云南大学会计专业硕士生
研究指导：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任，课题组组长
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新媒体编辑：蒙格
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