IIGF观点 |《中美应对气候危机联合声明》解读
2021年4月15日至16日，中国气候变化事务特使解振华与美国总统气候问题特使约翰·克里在上海就强化各自行动与合作应对气候变化等议题举行会谈。4月16日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正通过视频方式会见克里，双方对未来发挥各自优势、保持对话合作表达了共同愿景。4月18日，双方发表《中美应对气候危机联合声明》（以下简称《声明》），标志着会谈取得较有建设性的成果，中美在气候变化这一全球危机面前存在合作可能。中美是世界上碳排放量最大的两个国家，排放之和超过全球的40%，中美的举措将极大影响全球应对气候变化进程。《声明》的发布有利于提振全球应对气候变化信心，为美国主办的4月22日、23日领导人气候峰会与11月的格拉斯哥联合国气候公约第26次缔约方大会（COP26）顺利召开奠定良好基础，也为未来更多具体措施落实建立良好开端。本文将对《声明》及相关事宜进行解读与分析。
一、《声明》内容解读
总体而言，《声明》是一项高级别宣言，提出中美双方将合作识别和应对相关挑战与机遇，具有积极意义，但未讨论具体的目标、项目或保障手段、长期战略规划等，也未提出重建此前颇受关注的长效对话机制。《声明》的时间范围仅限于21世纪20年代，这一时间段我国正处于碳达峰阶段，考虑到美国此后可能的总统换届会影响其政策连续性，这一时间范围目前来说比较合适。
（一） 明确巴黎协定框架下的平等合作
《声明》对未来中美合作模式进行了明确。双方回顾了两国为巴黎协定的制定、通过、签署和生效作出的历史性贡献，未来将以平等姿态开展在联合国气候变化框架公约和巴黎协定框架下的相互合作，并与其他各方一道加强减排行动与巴黎协定的实施。在此前提下，《声明》着重提及了巴黎协定的第二条、第六条和第十三条。
巴黎协定第二条提出全球应对气候变化目标，即“减缓”“适应”与“融资支持”，《声明》对三方面目标均有所涉及。“减缓”是《声明》的核心内容，主要体现在中美双方承诺继续作出努力，在巴黎协定框架下强化行动，在COP26之前分别制定旨在实现碳中和/温室气体净零排放的长期战略，将全球平均气温上升控制在低于2℃之内，并努力限制在1.5℃之内。目前中国已提出2060年实现碳中和的目标，美国相关目标预计将由拜登在4月22日领导人气候峰会上正式公布。在“适应”方面，针对中美未来将进一步讨论的具体问题，《声明》提及了“气候韧性农业”；在“融资支持”方面，《声明》提出两国将尽可能扩大国际投融资支持发展中国家的气候转型，促进其高碳化石能源逐步由绿色、低碳和可再生能源替代。
巴黎协定第六条提出建立减缓成果国际转让的框架，旨在促进各方在自愿基础上通过合作实现国家自主贡献目标，推动全球排放的全面减缓；第十三条主要提出建立行动透明度框架，通过多重手段明确并追踪缔约方实现各自国家自主贡献所取得的进展以及对国际气候资金的运用。《声明》第六条提出，中美双方将合作推动COP26会议取得成功，而本次会议的核心内容在于完成巴黎协定第六条、第十三条等条款的实施细则制定，其中第六条细则谈判在COP25因各方分歧严重未达成共识，留待COP26继续磋商。中美合作对相关细则达成一致意义重大。
（二） 提出具体减排行动，形成潜在合作领域
《声明》第五条提出了八项较为具体的减排行动，作为未来中美进一步讨论的方向，也构成了潜在的合作领域。八项减排行动覆盖了电力、工业、建筑与交通等对碳排放贡献最大的行业，也重点提及了循环经济、储能技术、绿氢技术等前沿创新领域和碳捕集利用与封存等负排放技术。《声明》所涉及的相关行动超出技术范畴，也涉及了政策、措施等更多方面，为未来双方进行进一步磋商划定更大讨论范围。
值得注意的是，八项减排行动并未涉及所有气候热点问题，也与2014年《中美气候变化联合声明》有所区别。2014年《联合声明》在减排行动方面描述更为具体，明确提及核能、页岩气、气候智慧型/低碳城市和绿色产品贸易等方面，核电技术是工业和电力领域脱碳的重要组成部分，且近期正处于社会关注焦点，而上述内容在《声明》中均未出现。在政策举措方面，《声明》也并未提及重建中美气候变化工作组以建立长效沟通渠道，或拓展在碳定价领域这一重要减排机制的合作。中美未来在这些领域的合作不确定性增强。
此外，《声明》也显示美国将支持中国在昆明举办生物多样性公约第十五次缔约方大会（COP15），显示了未来双方共同推动气候问题与生物多样性保护问题协同治理的可能性。
（三） 重视非二氧化碳温室气体减排
《声明》第四条及第五条均提及减少二氧化碳以外温室气体的排放，延续了2014年《联合公报》的“同意就全球削减氢氟碳化物这种强效温室气体携手合作”相关描述。《声明》第四条表明双方将分别执行蒙特利尔议定书基加利修正案所规定的逐步削减氢氟碳化物生产和消费的措施；第五条表明双方将在甲烷等非二氧化碳温室气体排放控制方面开展合作。
2016年10月15日，历经7年多次谈判，各方在卢旺达首都基加利召开的《蒙特利尔议定书》第28次缔约方大会达成历史性的限控温室气体氢氟碳化物（HFCs）修正案——基加利修正案。HFCs是多种氢氟碳化物气体的统称，被广泛应用于空调、制冷设备和泡沫绝缘材料中，根据IPCC于2014年发布的第五次评估报告（AR5），其中大多数气体的温室效应是二氧化碳的数百至数千倍，HFC-23高达二氧化碳的12400倍，也因此被称为超级温室气体。基加利修正案的目标是在未来几十年将全球的HFCs（氢氟碳化物）削减至少80%。
2021年4月16日，中国宣布已决定接受基加利修正案。作为全球大多数应用HFCs电器的生产国，批准基加利修正案将影响到全球一半以上HFCs的生产和使用。同时，美国也在加速批约进程，拜登于2021年1月发出行政命令，要求美国国务卿准备批准《基加利修正案》的方案，预计不久将提交给美国参议院。在此背景下，《声明》进一步提出中美将共同采取减少HFCs生产消费的行动，表明全球最大的两个经济体在这一领域达成一致意见，对全球逐步减少HFCs使用并促进相关行业的绿色转型意义重大。
甲烷与HFCs的减排将对农业、油气行业以及电器生产行业等多个行业产生影响，有利于中美双方气候转型，双方在这些方面也具有广阔的合作前景。
（四） 推动国际航空航海减排
《声明》第五条提出中美双方未来将围绕国际航空、航海活动排放开展进一步讨论，可能具有一定合作空间。当前，已有国际航空组织制定相关标准与机制促进航空公司推动减排，国际航海组织预计也将出台类似机制对海运排放进行限制。
2019年全球民航飞机排碳占全球排放量的2%左右。国际民航组织ICAO于2016年10月推出了“国际航空碳抵消和减排计划”（CORSIA），要求航司对超过2019年排放水平的部分购买碳信用额度来抵消。CORSIA分阶段来实施，前期各国航司自愿参加，2027年起则强制参加。目前中国只进行民航碳排数据统计及提交，还不需要履行减排义务，可以通过碳抵消项目参与CORSIA。2020年3月13日，国际民航组织第219届理事会审议通过了合格减排项目体系的评估报告，认可了包括中国温室气体自愿减排项目（CCER）在内的6个减排项目体系在2021年至2023年的CORSIA试点期内为其提供合格碳减排指标。
海运占世界贸易的90%，产生的二氧化碳排放量约占全球总排放量的3%，排放总量与航空类似。虽然排放总量并不大，但由于并不是各国内部产生的排放量，各国低碳转型与碳中和等规划不会将国际海运纳入考虑，因此部分群体也希望将其纳入碳交易等碳定价机制，以促进实现全球碳排放降低。
2018年4月，国际海事组织（IMO）173个成员国签订《海运减排协议》，提出与2008年相比，到2050年把海运二氧化碳排放量减少50%。这是航运业首次为气候变暖制定碳排放目标。海事组织还正在执行全球技术合作项目，以支持各国，特别是发展中国家实施和支持航运部门能源效率的能力。IMO计划对减排战略与目标作出进一步修改并于2023年正式采纳。此外，欧盟决定从2022年1月1日开始将海运业纳入EU ETS。预计停靠在欧洲港口的5000总吨（GT）以上的船舶将成为实施对象，也包括往来欧洲海域内外的国际航行船舶。
未来中美如果就国际海运与航空减排行动开展合作，将可进一步推动国际海运业减排机制出台，并提高航空业减排雄心，同时促使相关减排机制符合联合国气候变化框架公约和巴黎协定的相关规定。
二、推动《声明》落实面临巨大挑战
对于《声明》的意义，克里表示《声明》本身并不是关键，中美及其余各方在未来几个月所采取的行动才是关键，美国将通过相关行动提高全球的减排雄心，并促成广泛的气候友好型经济转型。应认识到，推动《声明》落实在中美两国都存在阻力，需要克服不少困难与挑战以推动相关减排行动。
中国各项减排行动均在有序推进。对中国来说，落实《声明》的难度最主要来自于第五条中的“其他近期政策和措施，包括减少煤、油、气排放”。中国的煤炭消费量仍然超过所有其它国家的总和，煤炭作为一次能源消费的比重占到全国总消费量的58%，且仍在增长。因此当前中国要实现既定的“3060目标”会面临很大压力，同时由于大量运行中的新型煤电厂距离其寿期还有相当长时间，退煤是一项长期规划，近期减少的难度很大。
对美国来说挑战则更为严峻。克里是美国的“知华派”，担任奥巴马政府国务卿时期即较为关心中美在经贸与能源等方面的合作，主张与中国接触，目前在气候议题上试图将气候变化问题与其他更具争议的问题区分看待，平衡各方力量，尽可能促成合作。但同时也须意识到美国国内政治的复杂性和各党之间的分歧。例如4月12日克里访华之前，美参议员卢比奥在接受福克斯新闻网采访时就称拜登的气候方案将导致美国大量购买来自中国的新能源设备，从而导致美国在相关领域与中国差距拉大，同时试图将气候问题与对新疆人权问题的无端指责联系，称全世界半数光伏电板的相关组件生产来自于新疆，而相关生产涉及“强迫劳动”等。4月13日，美众议员麦考尔援引彭博社于同日发布的报告，称“中国绿色能源政策的核心是强迫劳动”“中国是制造国际矛盾并使之恶化的国家”，在缺乏证据的情况下对中国横加指责，并称克里访华是在“传达绝对错误的信号”，显示美国国内庞大的反华力量以及双方合作的脆弱性。缺乏共和党的支持将导致拜登政府各项计划不及预期，中美合作也将蒙上阴影。
美国同样面临来自《声明》第八条“减少煤、油、气排放”的压力。美国过去的碳排放下降主要来自于煤电机组寿命到期淘汰以及“页岩革命”带来的能源变革。目前美国在石油与天然气方面均是世界上最大的生产国与消费国，平均每天生产1840万桶石油，消费2051万桶石油，均占世界20%。自页岩革命以来，美国天然气产量从2008年的5975亿立方米跃升至2019年的1.02万亿立方米，2019年美国的天然气消费量为8466亿立方米，远远超过世界第二名的天然气消费国俄罗斯（4443亿立方米），规模巨大的页岩油气产业反而对新能源形成挤压，使得美国的减排路径并不彻底，也限制了未来，尤其是作为短期措施的减少油气排放的可能性。
总体而言，由于民主党与共和党的意见分歧以及美国国内利益集团的博弈，美国的气候政策摇摆不定，难以形成气候共识。不论是中美合作还是美国自身制定长期减排战略以建立并实现气候目标，美国都难以取得长期且符合当前政府承诺的成果。对中国来说，挑战也同样存在。《声明》后的各项措施落地将需要双方进一步沟通，共同解决大量难题。
三、中法德三国领导人峰会是更务实的协调
几乎与克里访华同一时间，中美也分别与其他国家举行会谈。4月16日，美国总统拜登与日本首相菅义伟在白宫会谈后发表联合声明，时隔52年再次将台湾问题写入联合声明中，损害中国利益与地区安全稳定；中国国家主席习近平则与法国总统马克龙、德国总理默克尔举行视频峰会，就合作应对气候变化、中欧关系、抗疫合作以及重大国际和地区问题深入交换意见，并达成广泛共识。
与《声明》相比，中法德峰会是气候国际合作领域更具体、更务实的协调。峰会上，习近平主席表达了我国用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和的决心，将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局的战略规划以及中方对公平、共同但有区别的责任、各自能力原则的坚持。同时，习近平主席表示，应对气候变化是全人类的共同事业，不应成为地缘政治的筹码、攻击他国的靶子、贸易壁垒的借口，发达国家应兑现气候资金出资承诺，并为发展中国家提供技术、能力建设等支持。法德领导人均积极回应，并对中欧在应对气候变化方面携手合作提出了相关建议。
与克里此前曾称将要求中国尽快提高碳中和目标至2050年，与发达国家保持一致不同，马克龙与默克尔均表示2060碳中和目标体现了中方主动承担重要责任，且该目标既具雄心，也富挑战。同时，法德领导人对与中国的合作提出了较为具体的回应，马克龙提议中法进一步深化合作，携手促进非洲绿色发展；而默克尔则重视“十四五”规划带来的重要合作机遇，并希望双方共同努力，推动中欧投资协定尽快批准生效。
与美国强调“重返”并“领导”全球应对气候变化事业不同，中法德三国领导人均认同坚持多边主义与构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系的重要性。三国将进一步加强合作，推动4月22日领导人气候峰会、格拉斯哥COP26会议、昆明COP15会议及马赛第七届世界自然保护大会取得积极、平衡、务实成果，并对推动中欧关系长期良性发展指明方向，通过加强气候政策对话和绿色发展领域合作等方式，将应对气候变化打造成中欧合作的重要支柱。
参考文献
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[11] 中国石化新闻网（2020），美国仍是全球最大的油气生产国，https://finance.sina.com.cn/money/future/nyzx/2020-05-25/doc-iircuyvi4874409.shtml
[12] Statista (2020). World natural gas consumption in 2019, by country. https://www.statista.com/statistics/265407/world-natural-gas-consumption-by-country/
[13] 新华网（2021），习近平同法国德国领导人举行视频峰会，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-04/16/c_1127339605.htm
作者：
周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任
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新媒体编辑：徐涵
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