IIGF时评 | 关于长三角推动区域医疗中心试点建设的思考
2021年7月6日及8日，国务院医改领导小组秘书处在国家卫健委新闻发布会和国务院政策例行吹风会上，介绍今年的医改重点任务以推广三明医改经验为抓手，不断巩固扩大医改成果，明确提出建立区域医疗中心试点建设项目。在6月17日，《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2021年重点工作任务的通知》（国办发〔2021〕20号）中也重点部署“启动国家医学中心和第二批区域医疗中心试点建设项目，统筹谋划推进‘十四五’时期区域医疗中心建设，完善合作方式和引导机制，推动试点医院与输出医院同质化发展。”这是对于2019年10月23日由国家发展改革委、国家卫生健康委、国家中医药局、国务院医改领导小组秘书处联合发布《关于印发区域医疗中心建设试点工作方案的通知》（发改社会〔2019〕1670号）文件的改革深化。可见，建设区域医疗中心建设是大势所趋和形势所需，本文以长三角地区为例深入探讨其必要性和操作性，具有一定学术价值和现实意义。
一、推动区域医疗中心试点建设的必要性分析
2021年5月26日，2021年度长三角地区主要领导座谈会在江苏无锡举行，本次会议在多领域为长三角一体化发展提供了方向和目标。会议明确指出，“要促进基本公共服务便利共享，携手持续增进民生福祉。继续做好疫情联防联控，加强长三角一体化公共卫生体系建设，推动区域医疗中心试点建设。” 本次座谈会提出在长三角地区推动区域医疗中心试点建设，既践行了健康中国战略和深化医改政策，又助力分级诊疗制度和体系的落地，完善区域优质医疗资源配置，对于促进医疗资源和服务均等化具有重要意义。现从推动区域医疗中心试点建设的必要性分析如下：
（一）促进长三角一体化的高质量发展
长三角地区是我国经济最活跃的地区之一，长三角一体化战略的实施对于促进沪苏浙皖三省一市优势互补、转型升级乃至带动全国经济又好又快发展具有十分重要的意义。从我国当前不同城市群来看，长三角一体化的定位不仅着眼于三省一市的产业结构、资源禀赋、地理位置等特点，还要聚焦长三角区域基本公共服务的发展水平。党的十九大号召“加快推进基本公共服务均等化”，推进长三角区域基本公共服务均等化就是长三角一体化发展进程中的重要抓手。显然，优质区域医疗资源配置、推进公共卫生服务一体化化已成为“长三角一体化”和“健康中国”两大战略的重要组成部分。长三角地区总体医疗水平属全国前列，优质的医疗资源都聚焦在该区域内，区域内政府部分、医疗卫生机构乃至高校在卫生健康领域的交流合作不断。譬如，当前长三角地区41个城市全部实现医保“一卡通”，即实现长三角区域的异地住院、门诊就医直接结算。但也需要注意，长三角地区不同区域间医疗卫生水平的发展仍不均衡，各城市仍存在明显差异。在长三角地区推动区域医疗中心试点建设，建立起长三角地区卫生健康的大格局，进一步筑牢区域健康防护屏障。不仅能提升区域内医疗技术水平和居民的获得感，也能为实现长三角区域一体化发展提供服务保障，从更深层次来说可以为区域内吸引人才、留住人才，进而促进长三角一体化的高质量发展提供重要的服务支撑。
（二）促进医疗资源配置的充分平衡发展
根据相关资料文献，国家区域医疗中心主要定位于在疑难危重症诊断与治疗医学人才培养、临床研究、疾病防控、医院管理等方面代表区域顶尖水平。协同国家医学中心带动区域医疗、预防和保健服务水平提升，努力实现区域间医疗服务同质化。国家区域医疗中心的主体医院为区域内符合设置标准的医院或者具备相应服务能力的医院，在规划的服务区域内整体实力强，综合优势明显，能统筹区域内医疗资源，提供优质的医疗服务。尽管沪苏浙皖各省市都布局了一定数量的符合标准的三级综合医院以及区域性中心医院，但是大部分医院都长期处于互相竞争状态，不同地区也要求做到“大病不出县、小病不出乡”，医保的流入和流出依然呈现不对等情况。另外，发生新冠肺炎疫情大规模扩散或其它公共卫生事件（如灾难等）后，医疗救治主体工作往往还需要技术实力相对雄厚的大型三级综合性医院承担。疫情一旦发生，地区内所有医疗机构需要整体高效联动，但区域内医疗机构缺乏统一调配机制，使得应急响应过程中整体医疗资源调配滞后，甚至无序。因而，建设区域医疗中心，协调好医疗卫生资源势在必行。
（三）促进医疗卫生健康和公共卫生大数据共享
我国人口众多，不同区域疾病谱系各不相同，这样就拥有庞大的医疗卫生数据资源。从宏观来说，我国也在不断完善和实施《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》，定制《个人信息保护法》等涉大数据法律法规，但是在卫生健康领域大数据的专门法律依然缺乏，也没有规定涉及医疗卫生健康和公共卫生大数据的建设主体，并且卫健和医保部门在其中能够发挥的作用有限。从微观来说，不同地区、不同医疗机构之间的医疗卫生数据壁垒依然存在，例如前文提到的长三角医保一体化发展过程中不同地区的医保目录就存在差异。缺乏统一的医疗卫生健康数据标准、医疗系统内信息布局不全和医疗机构信息化智能化程度有限等问题导致医疗卫生健康和公共卫生大数据共享存在难题。因为各业务单位的信息化水平各有差异，医疗系统之间也不在同一网络、无法建立良好的数据共享和协同机制。如果能够发挥我国集中力量办大事的体制优势，在长三角地区建设区域医疗中心，就能够统一制定卫生健康大数据规范和数据云，加强数据汇聚，做实做细做全基本数据的基础汇聚工作，各种数据能够协同共享，很好把控区域内医疗卫生健康和公共卫生大数据，全面有效进行公共卫生治理。在新冠肺炎疫情防控中，上海市公安局就依托智慧公安先期建设成果，快速搭建“新冠肺炎疫情防控系统”，积极与卫生、药监、交通等单位进行对接，汇聚获取公共卫生大数据，为抗击疫情发挥主要作用，并取得成效。
（四）促进分诊疗制度加速落地
当前，我国医疗布局结构不合理，大型医院不断扩张，甚至出现超万张的床位规模，大医院越建越大，而基层医疗服务能力不足，既难以实现社区首诊制也不容易承担疫“守门人”职责。医改至今，对合理配置医疗资源，促进基本医疗卫生服务均等化的重要举措——分级诊疗没有真正破题。新冠肺炎疫情把基层医疗服务能力弱、分级诊疗不清晰的短板暴露无遗。推动区域医疗中心试点建设，在很大程度上能够整合区域医疗资源，合理布局不同层级的医疗资源，强化医疗分级诊疗体系建设。因为区域医疗中心能够在充分利用现有资源，适度或不增加医院数量和病床总量的基础上，统筹考虑不同地区看病需要，通过结构调整，坚持标准，合理规划医疗机构和医疗资源布局。这样能够有效引导优质医疗资源下沉基层，使群众能够就近得到方便安全的首诊、治疗和分诊服务。同时，能缓解大医院人满为患的局面，遏制大医院规模过度扩张。
二、区域医疗中心试点建设与应遵循的相关原则
不断完善顶层设计，坚持全球视野并兼顾国内大局，找准区域医疗中心合作发展的方向和路径，努力构建更具实效性、覆盖性的合作机制。为此，应遵循如下合作原则：
一是坚持政府主导和市场参与并重原则。国家区域医疗中心的建设要符合卫生事业发展的总体规划，对现有的机构、设施设备、人才资源进行科学整合，确保实现区域医疗中心合理设置，以实现卫生资源的充分合理有效利用，在满足地区居民医疗卫生需要的条件下，辐射周边，扩大影响，实现区域的医疗卫生水平提升。另外，区域医疗中心的建设应该坚持市场化原则，通过合理的制度设计和安排，为长三角区域医疗卫生事业和产业的发展营造良好的市场环境，确保在推进国家医疗中心建设过程中，不断完善基本医疗服务体系尽管一些西方国家与中国的国情不尽相同，其医疗卫生模式也存在诸多差异，但是国际上的先进经验和有益实践可以供我们参考。美国建设了一个公私合作、医防结合的协作网络。美国的公共卫生服务体系由联邦、州和地方三级构成。最高层次为美国卫生和人类服务部，在州层面，主要通过国家与各州卫生署的合作，以技术支持和经费支持的方式，落实各州的公共卫生服务工作。各州卫生署联合各级各类医疗机构尤其是社区医疗服务机构，将公共卫生服务落到实地，并延伸至最基层。
英国的经验是统一规划建设区域性医疗中心。英国自1971年后医疗卫生资源配置先后经历了按供给配置卫生资源、按需要分配卫生资源和按利用分配卫生资源三个阶段。后来又引入以初级保健组织（PCGs）为形式进行地区规划，这种以地区为导向要求当地政府行政部门和全科医师组织在一个地理确定的市场范围内提供卫生服务。根据近年来对PCGs相关的研究，在英国越来越需要健康地理学者来进行区域划分。瑞典的医疗卫生资源配置呈现出高度区域化特点。从宏观层面可以分为4级体系，分别是卫生中心、社区医院、普通中心医院、地区医院。整个瑞典又分为7个医疗保健区,每个区又分为若干个初级保健区域,每个区域设立一个或几个卫生中心。另外还有一到多个护理之家以提供对慢性患者的医疗服务。每个医师平均负责300～500居民健康。这对于我们具有很大的借鉴价值，具体说来，长三角地区推动区域医疗中心试点建设应。
二是坚持公平公正和优势互补的原则。在长三角建设国家区域医疗中心应面向沪苏浙皖三省一市所有人群，要充分发挥医疗卫生事业的公益性特点，利用现 有的医疗资源，力争让大家公平享有高水平的医疗服务。与此同时，由于长三角区域不同地区、不同医疗机构之间在资源禀赋、医疗技术和服务等方面存在显著的差异。因此，在推动区域医疗中心试点发展与合作方面，应充分发挥各地区、各类主体的比较优势和积极性，通过合作实现区域间、机构间的优势互补。
三是坚持择优设置和先易后难原则。应组建专业科学的专家团队，对区域内 大型综合性医院进行综合评价，同时对区域医疗卫生中心主体医院在疾病诊断与治疗、人才培养、科学研究、疾病防控等领域合作进程进行评估。因为沪苏浙皖三省一市的经济社会发展情况依然存在差距，在长三角一体化战略背景下展开区域性协同合作，同样需要在试点方式上进行创新，采取先易后难、分步实施的路径推进国家区域医疗中心建设，从而加快相关政策和具体项目落地的效率。
三、推进国家区域医疗中心建设政策建议
《“健康中国 2030”规划纲要》明确提出，“建设一批引领国内、具有全球影响力的国家级医学中心，建设一批区域医学中心和国家临床重点专科群，基本实现优质医疗卫生资源配置均衡化。”加快谋划长三角地区国家区域医疗中心建设的顶层设计，应不断完善相关体制机制配套，力争在机制、政策、资金、技术和人才等领域实现的合作与互联互通。
（一）不断完善统筹协调机制
一方面，加强组织领导，尽快完善推进试点工作的组织领导体系。建立由三省一市政府主管领导牵头，长三办、发改委、卫健委、医保局等相关单位协同参加的“建设国家区域医疗中心”工作联席会议制度，加强工作统筹协调，督促项目推进落实，加强医保监管领域的合作与协调，为协同有序推进建设国家区域医疗中心工作提供组织保障。另一方面，建立推动国家区域医疗中心建设的日常工作机制。不断完善长三角地区相关医疗卫生部门的管理协调职能，建立定期沟通和日常联络渠道，制定协商问题解决程序，如区域医疗中心在异地医保结算的互联互通问题，为推进区域医疗中心试点工作提供有效的体制机制保障。
（二）积极争取配套政策支持
强化三省一市政府在培育优势卫生健康产业等领域的配套政策，加快出台促进医疗器械、生物制药等重点产业发展的指导意见，如上海市5月21日为进一步加快上海生物医药产业高质量发展，多部门联合发布《关于促进本市生物医药产业高质量发展的若干意见》。政府可以在准入、财政、税收、价格、土地、监管等方面出台综合配套政策，培养、发展和壮大一批具有全国乃至全世界有竞争力的卫生健康产业集群，形成完整的产业链，实现长三角地区相关产业政策与发展规划的协调配合。同时鼓励社会办医力量参与，规范和引导民营资本举办康复医疗中心、健康体检中心、养老机构等，进一步支持商业健康保险发展，逐步形成以国家区域医疗中心为主、覆盖全生命周期的专业化服务模式。
（三）加强区域医学人才培养和引进
一是充分利用华东地区众多知名高校、医学院校以及一流科学研究中心等高校资源优势，加快推动卫生健康领域相关学科设置和专业人才的联合培养，加强学术交流，多渠道吸引境内外优秀人才加入，增加长三角地区医疗卫生人才储备的数量和质量。二是是为支持区域医疗中心建设，向上争取政策，给予输入医院一定程度的倾斜和照顾，比如研究生招生名额、鼓励临床科室开展科研工作、进一步规范和完善规范化培训相关工作以及更高级别人才计划和科研课题名额等。三是深化薪酬制度改革，逐步建立以体现岗位价值为主的薪酬结构，实行多元化的薪酬制，允许区域医疗中心医务人员在完成岗位任务前提下，通过多点执业、开办诊所等获得合理薪酬。
（四）建立长三角地区医疗大数据信息共享机制
随着第四次科技革命的纵深发展，一些新技术和新材料在公共卫生与医疗健康领域的应用已初见端倪。譬如互联网与大数据、云计算技术融合推进智慧医疗的发展，在疾病预警、病情分析和医疗物资调度等领域大放异彩；人工智能推动疾病诊断、生物制药乃至基因测序等技术不断创新发展；5G与VR等技术的结合,打破医生提供医疗服务的时空限制。长三角区域医疗卫生中心可积极推进 5G 网络的建设工作，加快区域医学远程会诊平台、区域远程影像诊断平台和互联网医院建设，全方位进行下一代的网络建设的规划与更新，利用互联网长臂优势，扩大诊疗辐射范围。利用云计算技术搭建长三角地区涵盖远程诊断、AI 诊疗辅助工具、医院管理、教学研究等在内的全口径的卫生健康大数据信息共享平台，实现三省一市卫生健康领域相关数据的共享，实现更加完善的区域医疗服务。
参考文献
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（2021年8月19日即下一期文章刊出时间正值中国医师节，健康金融课题组将在去年《2021健康金融报告（公共卫生专题）》的基础上，刊出最新的公共卫生体系内容研究成果。敬请关注和支持。）
作者：
方 彪 中央财经大学绿色金融国际研究院健康金融课题组成员，上海交通大学健康长三角研究院研究人员
研究指导：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任，健康金融课题组组长
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新媒体编辑：蒙格
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