IIGF时评 | 我国疾病预防控制体系建设的思考与建议
2021年8月19日是第四个中国医师节。国家卫生健康委等部门印发《关于做好庆祝2021年中国医师节有关工作的通知》（国卫办医函〔2021〕411号），确定节日主题是“百年华诞同筑梦，医者担当践初心”。医务工作者的初心和使命是护佑人民健康，人民健康的重要保障是建立和完善疾病预防控制体系。今年5月13日，国家疾病预防控制局在北京市海淀区知春路14号正式挂牌。国家疾病预防控制局是隶属国家卫健委管理的副部级机构，将负责制订传染病防控及公共卫生监督的政策，指导疾病预防控制体系建设，规划指导疫情监测预警体系建设，指导疾控科研体系建设，公共卫生监督管理、传染病防治监督等。国家疾病预防控制局的成立意味着疾控机构职能从单纯预防控制疾病向全面维护和促进全人群健康转变。深化疾控体系改革是巩固疫情防控成果、构建强大公共卫生体系、全面推进健康中国建设的重大举措。
一、我国疾病预防控制体系建设的顶层设计
从国内公共卫生建设的实践看，根据工作状况，疾病控制机构的工作可分为两个方面:正常时期的疾病监测控制和应急时期的应急处理。前者主要基于传染病信息上报管理直报系统，对法定传染病进行日常监测，以及特定疾病的专项报告制度，如结核病、艾滋病、疫苗特异性疾病、性传播疾病、精神障碍、慢性病等，这些都是在传染病信息报告管理和疾病控制措施实施的直接报告制度下进行的，包括免疫规划、健康教育和健康促进，以及疫苗管理。后者是应急处置工作，以预防和处置突发事件为重点，开展流行病学调查，提出控制措施、建议和处置完成情况报告。改革完善疾病预防控制体系，是构建强大公共卫生体系的关键，是保护人民健康、保障公共卫生安全、维护经济社会稳定的重要保障。其顶层设计如下：
一是着眼于国家安全战略需要，立足国内、放眼全球；然后定位明确，疾控机构为技术官僚机构，人员以专业技术人员为主，主要负责人须有医学相关专业背景；权责分明，集行政管理与技术管理于一身，能调动各种资源，技术措施落实快捷高效；
二是充足经费的保障机制和分配权力，既能保证应对的科学技术水平，及在全球公共卫生领域的引领地位，又能保证上下级的政令畅通；建立信息、资源协调共享机制，拥有信息收集、协调与发布权；
三是在传染病防控和突发公共卫生事件应急中是核心部门，并发挥决策作用，保证了其指导医疗卫生及其他机构的权威性和有效性；工作人员待遇好，能吸引人才，留住人才，员工归属感强，队伍稳定；疾病预防控制工作需要上下联动，横向协同，才能发挥好整体效能。
所以，疾控体系现代化的总体目标是建立健全公共卫生领域的法律法规体系;具备现代公共卫生治理能力；建立有效的重大疾病和突发公共卫生事件应对体系和机制，保障国家公共卫生安全；形成符合国情的疾病控制体系;打造一流的人才队伍和科技支撑；构建责任明确、能量层次明确、功能完善、运行高效、技术先进、支撑有力的疾病控制体系，适应健康中国建设战略。
二、我国疾病预防控制体系建设的现状
从新冠肺炎疫情爆发到现在国内疫情逐步得到控制，国家公共卫生疾病防控体系的多管齐下、精准定位分类措施等可圈可点，但总体来看，我国疾病控制体系构建还存在以下问题：
（一）存在“重医轻防”，人才流失严重
当前，社会部分人群，特别是各级党委政府的部分工作人员，对预防为主方针理解不够、重视不足，“重医轻防”问题普遍存在。不同部门对卫生一体化融入各项政策的理解和落实存在差异，对辖区内公共卫生资源、体系建设和安全保障体系的协调不够重视。其次，疾控中心人才“留不住、招不来”，主要体现在疾病预防控制体系人才社会地位不高。从下表可以看出政府和社会仍存在重医轻防的思想，与医生相比，公共卫生人才获得感较低，成就感较弱，从而无法充分调动起工作的积极性与创造性。然后是未形成完善的人才激励机制，分配制度上存在平均主义，无绩效考评，或者说绩效与工资脱钩，没有良好的制度和环境可促进优秀人才的脱颖而出。
表1 2014－2019年公共卫生专项任务经费、公立医院财政拨款情况
时间 | 项目类别 | 项目费用 | 降幅 |
2014 | 公共卫生专项任务经费 | 5.29亿 | 同比下降14.9% |
2019 | 公共卫生专项任务经费 | 4. 5亿 | |
2014 | 公立医院财政拨款 | 36.19亿 | 同比增长38.8% |
2019 | 公立医院财政拨款 | 50.23亿 |
来源：中国卫生健康统计年鉴2020，作者自行整理
（二）疾控体系运行机制需完善，健康中国战略主导作用需发挥
疾控机构的工作方式仍停留在传统的传染病防控模式，难以满足人们对健康生活的期望；肿瘤、高血压、糖尿病等慢性病已成为危害我国居民健康的主要公共卫生问题。卫生和卫生部门还是按分工分任务，治疗为治疗，预防为预防。疾病控制机构除了安排一些项目和一些特殊的疾病文件之外，没有从上到下完全推广措施，这与推广健康中国战略的步伐不一致；基本公共卫生服务项目的推进与重大公共卫生项目脱节。国家及其部分疾病控制机构在基本公共卫生服务中没有法定职责，完全被边缘化，服务质量低、技术含量低、群众接受度低；公共卫生服务体系本身条块分割，众多机构需要大量的资源维持生存和运行，政府难以将有限的精力和资源转向针对人群的公共卫生服务，体系和现代化建设易被忽略。
图1 公共卫生体系示意图
来源：陈彦炜《新形势下疾控体系改革的思考》
（三）基层卫生基础薄弱，疾控工作难胜任
当前基层医疗卫生人员紧缺，全科医生制度在农村难以落实，公共卫生人员大部分从护理人员和老年医务人员及村卫生室人员调用。基层医疗服务水平低、技术能力有限，无法满足群众的需要。大量工作最终落实到基层公卫人员和村卫生人员身上，其他医务工作者只是参与，人员的数量、能力和积极性难以保证。负责人把主要精力放在医疗收入和公共卫生项目指标上，用大量的时间和人力应付各种检查考核，保证报表、台账完成，终日忙于填表、整台账，疲于应付。疾控工作基础不牢，导致基层医护人员无法胜任新时期疾控工作。
（四）信息化建设滞后，疫情防控存在短板
公共卫生信息化建设进度明显滞后，目前各地建立国家全民健康基础信息系统与疾控机构设置的信息系统，在基础信息收集、录入、标准使用，管理部门等均分离推进，未能统筹开展，更未建成统一高效的公共卫生信息平台，大家各自为战，导致很多工作无法有效对接，大量数据无法有效利用。在新型冠状病毒肺炎疫情抗击中，基层反映最突出的问题就是“表格抗疫”，大小官员纷纷向业务部门要数字，重复繁重的填表任务，消耗了基层干部大量时间、精力，令基层不堪重负，耽误落实迫在眉睫的抗疫工作。
三、我国疾病预防控制体系建设的政策建议
疾病防控体系是公共卫生体系的重要内容，也是我国医疗体系的重要组成部分。本文分析了我国疾病预防控制体系的工作定位和存在问题，并基于其他国家和地区疾病预防控制体系的先进之处，在认真总结、反思公共卫生中的疾病防控体系的短板与不足后，从公共卫生和健康金融的角度，提出如下完善建议：
（一）加强疾控体系建设
坚持和加强党集中统一领导疾病预防控制工作，全面落实规划部署，高质量、高效率完成国家、省、市、县各级机构建设，加强上级疾控机构对下级疾控机构的业务领导和工作协调，完善防治结合、联防联控、群防群控机制。巩固已有的四级疾病预防控制体系，并把体系拓展到医院、社区和社会。省、市两级疾病预防控制中心要有医疗业务支撑，或直接办医院，或打通疾病预防控制机构的人员在医院兼职行医的渠道；县级疾病预防控制中心要拓展健康管理业务；要通过政府购买服务、中心负责经办的方式，将各类社会力量纳入到疾病预防控制网络中来。
（二）加大财政和金融支持力度
加大公共财政的投入力度，加强公共卫生体制建设，健全完善卫生应急管理体系，深化疾病预防控制体系改革。政府财政要加大对公共卫生设施的投资，提高公共卫生供给质量。调整财政投入结构，增加对综合医院和疾控中心的公共卫生投入，重视疾病防控中心的财政投入。设立公共卫生工作专项补助，保障公共卫生任务的经费。提升公共卫生能力，围绕新发突发传染病及重大疾病防治、流行病学调查溯源技术、病原检验检测、重大突发公共卫生事件应对等开展工作，创新方法、提升能力，同时应明确各项工作经费标准，并由疾控机构负责管理考核，考核结果与经费分配挂钩，合理统筹项目经费。
（三）加强人才队伍建设
重视公共卫生领域的人才建设，改革编制核算，下放人员招聘和使用权限。改革公共卫生教育，培养既有临床技能又具有公共卫生技能复合型人才；通过学历教育、职业教育、毕业后继续教育和公共卫生医师规范化培训，提升现有人员素质和能力；在保障卫生技术人员的基础上，吸收适当比例的临床医学、社会学、信息科学、管理学和工程学等专业技术人才，发挥在疾病防控中多学科联合的优势。建立合理的薪酬制度、考核机制和激励机制，提高人员积极性，进一步落实国家卫生防疫津贴制度，同时对参与重大突发公共卫生事件处置的一线人员，落实关心爱护措施，按规定给予奖励激励，加强疾控工作人员的归属感、幸福感和获得感。
（四）加快信息化系统建设
建立功能完备的疾控网络，分级分类组建公共卫生应急队伍，创新医防协同机制，加强科研专业支撑，健全决策咨询体系。建立国家公共卫生突发事件应对和重大疫情防控的相对独立的应急体系，疾病预防控制局应急工作直接对国家应急部负责，日常工作由疾病预防控制局承担。依托公共卫生服务体系改革完善，深度整合医疗服务和公共卫生基础信息，利用区块链、大数据、人工智能、云计算，以物联网等技术打造公共健康云平台和疾控业务应用系统。基于该平台可实现疾病动态监测、预警与处置，儿童接种全过程管理，健康危害因素监测与评价，职业健康，妇幼保健，综合监督服务等一系列业务应用。
（健康金融实验室将在今年年会如约发布《2021养老金融报告（规划前瞻专题）》和《2021健康金融报告（红色旅游专题）》，敬请期待和关注。）
参考文献
[1]本刊特约评论员.我国疾病预防控制体制改革迈出新步伐[J].中国农村卫生事业管理,2021,41(05):305.
[2]吴琼文倩,黄烈雨,刘杨,郭岩.中国疾病预防控制机构人才队伍建设现状及建议[J].中国公共卫生管理,2021,37(02):165-168.
[3]谢双成.设立国家疾病预防控制管理局 加快疾控体系现代化建设[J].民主,2020(07):28-29.
[4]程锦泉.我国疾病预防控制体系现代化建设的思考及对策建议[J].中华预防医学杂志,2020(05):475-476-477-478-479.
[5].关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议[J].中华流行病学杂志,2020(04):453-454-455-456-457-458-459-460.
作者：
茹 倩 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，健康金融实验室助理，智慧健康试点小组成员，云南大学会计专业硕士生
研究指导：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任，课题组组长
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新媒体编辑：杨颖安
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